互联网治理视角下的基层政府技术赋权问题研究
季乃礼+吕文增+李鹏琳
[摘要]以往学者多将互联网治理看作是对互联网本身的治理，没有意识到互联网作为一种技术赋权，对现有的治理模式形成了冲击，改变着政府与非政府行为体在治理过程中的关系。在对网络技术赋权的分析过程中，需要注意不同层级政府的差异。网络的兴起对基层政府的影响更为明显。基层政府由于缺乏对网络舆论的反制手段，自身的政治信任度较低，以及网络舆论的发布至形成之间的无缝衔接，致使一些基层政府只是单纯应对舆论压力，导致决策的偏差。基层政府应该首先对事件本身进行澄清，然后求助于权威媒体，或让当事人在网络上发声等，让事件的真相曝光之后，压力自然会消失。
[关键词]互联网治理；技术赋权；基层政府；决策偏差
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2018）01007107
一、互联网治理解释的局限与重新阐释
何谓互联网治理，目前学术界普遍采纳的是信息社会世界高峰会议所下的定义：“政府、私营部门和民间团体通过发挥各自的作用制定和應用的，它们秉承统一的原则、规范、规则、决策程序和计划，为互联网确定了演进和使用形式。”[1]该定义明确了互联网的主体是政府、私营部门和民间团体，确定了治理的目标和核心是原则、规范等的统一。但也存在一些问题，如果把互联网与治理作为两个独立的关键词来理解的话，该定义是以互联网为核心，从互联网的角度强调了互联网基础架构、协议等关键性资源的界定、分配和操作，即是对互联网的治理。由此直接导致了该解释与目前学术界所流行的“治理”的理解不对接。何谓治理？威廉·布瓦耶指出：“很明显，我们正在从政府向治理迈进。我们可以这样定义治理，即在统治的过程中，在它们与经济和公共政策的集体关系中，政府的行为加上其与非政府合作者的互动。”[2]这种对治理的界定强调国家和公民社会之间变化了的界限。格里·斯托克认为，治理的实质是它集中关注不依赖政府权威和制裁的统治机制[3]。可以看出，治理是对政府“统治”所产生问题的修正，过去以政府主导的“统治”为主，现在的治理在强调政府作用的同时，也突出了社会、市场等的作用。与以互联网为背景的互联网治理不同，治理是以国家乃至全球为背景展开的。
可以说，我们对互联网治理的理解受传统互联网治理解释的影响过多，与治理的解释并不对应。传统的互联网治理主要是对网络空间行为的规范和管理，而治理主要探讨政府、社会与市场等的关系，这种理解上的误区导致了研究的偏差。其一，现有的互联网治理研究大多探讨互联网中的国家主权和安全问题。由于互联网带有全球性的特征，许多学者探讨如何在网络世界中维护国家的主权，以及应对来自国外的威胁参见杨峰：《全球互联网治理、公共产品与中国路径》，《教学与研究》2015年第9期；张新宝，许可：《网络空间主权的治理模式及其制度构建》，《中国社会科学》2016年第8期；王艳：《中国参与互联网全球治理的路径分析》，《国外理论动态》2016年第9期。。其二，在探讨中国国内的互联网治理时过于突出了政府的作用[4] 。
基于此，我们需要从“治理”的视角对互联网治理进行重新界定，即所谓互联网治理是网络兴起之后，对政府与非政府合作者互动关系所产生的影响力。现代西方国家形成了许多治理范式，但是均围绕着国家、社会与市场三者展开。国家、社会、市场三者分别对应着政府、公共领域与私营企业部门[5]（P5152）。互联网治理会对国家、社会、市场三者之间产生影响，进而改变着三者之间的关系。
二、互联网对中国治理模式的影响
互联网对中国治理的影响，主要体现为互联网运行的原则与中国治理的现有模式之间存在着张力，互联网的出现对中国现有的治理原则形成冲击，改变着现有的政治生态。
互联网是一种技术赋权，所谓技术赋权，指某种技术的出现使治理的某方的权力、能力等得到了提升。互联网的技术赋权，指互联网的兴起使治理的参与各方的权利、能力等发生变化，某一方的权力、能力的增加就意味着互联网对之进行了赋权。具体就中国来说，互联网对国家和社会都进行了赋权，一些互动能够为双方都创造更多的力量，国家和社会力量之间的关系是相互赋权型的[6]（P2728）。但在分析互联网对中国治理模式的影响时，应该注意到互联网运行原则与中国治理之间的张力。中国现有互联网运行的原则，有学者称为多中心、去中心化模式参见方兴东：《中国互联网治理模式的演进与创新》，《太平洋学报》2016年第3期；禇松燕：《中国互联网治理：秩序、责任与公众参与》，《探索与争鸣》2015年第1期。。也就是说，在互联网运行中，尽管政府的作用放在首位，但是其他力量，譬如私营企业、普通公民对网络的运行也产生影响。中国的治理系统一直延续自上而下的传统，即行政权力对私营企业和公共领域影响较大，而私营企业和公共领域对行政权力的反作用力相对较弱。因此，互联网时代，对社会、市场的赋权相对较为明显。互联网时代，权力呈现去中心化的特点。在互联网技术赋权下，民众的质疑和批判精神增加，线上和线下的互动会挑战政府的治理能力[7] 。
学者们在分析互联网的技术赋权过程中，并没有具体分析网络与不同层级政府的关系。政府的级别不同，得到的网络技术赋权也会有所差异。一般来说，基层政府决策受网络舆论影响较大，这主要有两方面原因。其一，行政的级别越高，运用的行政资源和媒体资源越多，对网络舆论的反制约能力越强。尤其是一些地市级以上的政府拥有各种媒体，可以通过媒体对网络的舆论进行反击。其二，网络舆论所涉及的级别越高，受到的监督越严，因此形成对高层级政府的公众舆论较难。
网络舆论对决策议程的影响体现在诸多方面。学术界和媒体多关注网络舆论决策议程的正面影响，强调了网络舆论对官员的监督作用，譬如“表哥”杨达才、周久耕等皆是由网民发动调查，形成一定舆论，最终促使有关部门介入。但网民的舆论有时会带有盲目性，对有些观点、有些事实未加甄别即发表言论，最终对行政部门的决策产生干扰，这对基层政府的决策影响较大。这里所说的基层政府主要指县区级（包括县区）以下的政府。
为了论证网络舆论对基层决策议程的影响，本文选取了五个案例：村支书背乡官案例，西安医生自拍事件，泰顺教育局官员被搀扶事件，湘潭产妇死亡事件，以及左小祖咒房屋“被强拆”事件。其中前三个案例为网络舆论影响决策议程，导致了决策出现偏差；后两个案例则是成功应对网络舆论，做出了正确决策。
三、网络舆论为何形成压力：
线上与线下的互动 网络舆论压力为何会出现？舆论压力的形成与网络的方便、快捷、自媒体等特点相关，但网络中每天发表的言论非常多，大多湮没无闻。因此，网络中的言论形成舆论压力还需要媒体和名人的呼应，同时事件本身要极具敏感性，这样才能打动网民。即线上需要与线下互动才能形成舆论压力。以下为三个典型案例。
村支书背乡官事件：2013年10月 13日晚，博友“哈桑其”在新浪微博发了一幅照片，并对照片做了如下说明：“余姚三七市镇某领导今日下乡视察水灾，某领导因穿高档鞋子，迫不得已由年近六旬的村书记将其背进灾民家里！”[8]
西安医生自拍事件：2014年12月20日，博友“当维美不再唯美”在微博上晒出四张西安某医院医生在手术室内的自拍照，并且加上自己的评论“作为一名医护人员我想说，难怪医患关系这么紧张，手术同时你们在做什么？”[9]
泰顺教育局官员被搀扶事件：2016年9月16日，浙江泰顺教育局某官员在救灾的过程中，在泥泞路段被两位保险公司人员“搀扶”，结果被人拍照发到了微信中，然后在微博、微信中迅速传播[10] 。
三起事件舆论的形成来自于网络，网络自身的特性对舆论的兴起发挥了至关重要的作用。前两个案例在微博中发布，第三个案例最早在微信圈传播，而后在微博里被转载。对于这些信息发布者来说，通过网络发布信息方便、快捷，几乎零成本，但是将来获得的收益可能是巨大的。在前两个案例中，信息发布者的身份很普通，他们发布信息的一个主要的动机是引起大家的关注，即想从普通的网民升级为“网络大V”[11] 。网络舆论最大的特点是自媒体，在网络世界中，每个网民既是听众也是信息的发布者，他们在看到一些消息之后能够立即发表评论，使事件的曝光和舆论的兴起之间实现了无缝衔接，事件发生后很快就能够形成网络舆论。譬如，在村支书背乡官事件中，事件一经发布，随即在网络上引发了网民的议论：“领导真是了不起啊，排场真大”，有人调侃他“穿高档皮鞋，走群众路线！”，有人戏称他为“鞋叔”[12] 。在教育局官员被搀扶事件中也有网民说他“摆架子”，讽刺“应该给他弄个轿子坐着去灾区”[10]。
进而言之，网民为什么会相信这些消息呢？这些信息的发布者均是普通网民，网民在网络上发布的信息不计其数，为何这些信息会形成舆论呢？主要原因在三个方面。
一是他们提供了“令人信服”的证据。三个事件中均提供了照片，在此基础上对照片进行了介绍，其中前两个案例进行了带有明显价值判断的说明。所谓眼见为实，照片比言论更有说服力。
二是传统媒体和名人的推波助澜。在前两个案例中都有传统媒体和名人发表评论。在村官背乡官事件发生后，《西安晚报》认为此事件 “只能看到干部高高在上的作风，而看不到前途”[13] 。央视《新闻1+1》主持人白岩松更是评论道：“这属于鞋没进水，脑子进水了。”在西安医院自拍事件中，陕西电视台《都市快报》官方微博也有“本是严肃认真的手术，患者还躺在手术台上，医護人员却摆出pose自拍”的评语[9] 。白岩松再次对此事件发表意见，批评医生的“职业情商不够高”。可以说，传统媒体以及名人的介入强化了媒体的议程。与信息发布者普通的身份不同，这些传播者已经积累了一定的名望，在公众中具有很高的知名度，通过这些媒体和名人的漂白，使公众更加相信此事的正确性。
三是事件中人物关系的敏感性。事件中人物关系强弱分明，如乡官与村官，医生与病人，教育局官员与保险公司人员，然后按照强者欺负弱者的情节编造，这样容易博得网民的同情。同时，这些故事中所谓的“强者”与人们的刻板印象相关。三个事件中涉及的议题或者与社会上谣传的看病医生拿红包相关，或者与官员的贪污、享受特权相关。即人们长期以来形成的印象：如果不给医生送红包，医生就不会好好看病；没有一个官员不是贪污、腐化的。值得注意的是，政府和媒体在报道医生和官员时，既揭露医生和官员的一些负面行为，也报道了大量正面行为，为何还会形成对他们负面的刻板印象呢？这主要在于人们的直接经历，或者同学、朋友之间的口口相传，这些途径往往更具有传播效力。可以说，“官员”“医生”等词逐渐变成象征，承载了大量的负面情感。网民在面对这类问题时往往不能诉诸理性，多情感用事。
归纳网络舆论的形成机制，网络信息发布的便利性、零成本，发布者本身逐利的动机等都有可能导致对信息夸大、扭曲，传统媒体和名人对信息不加分析采纳对舆论的形成起到推波助澜的作用，事件本身的敏感性易打动人们的情感，符合人们的心理预期。
四、基层官员为何决策出现偏差：
以应对舆论为核心以上三个案例的真相是怎样的呢？村官背乡官事件发生后，《成都商报》的记者做了深度调查发现，该乡官王某某并没有穿高档皮鞋，而是普通的老北京布鞋（鞋子照片随后在网上曝光），也不是强迫村书记背他，而是村书记许某某主动要求。为何背王某某？许某某解释说，他和王某某很熟，也都是一个村的。因为王某还要去其他地方，“就是想快点，没想到会造成这么大影响”[13]。西安医生为何自拍？是因为老手术室最后一次使用，他们即将搬迁至新手术室，这些医务人员在做完手术，征得病人同意之后，拍照留念[14] 。在泰顺教育局官员被搀扶事件中，该官员和保险公司人员也并不熟悉，只是在通过一处淤泥时，因为官员没有穿雨鞋，穿雨鞋的保险公司人员帮了他一把。拍照的也是保险公司人员，后来专门在微博中对此进行了澄清[10] 。但是最终的结果是主管官员根据网络舆论而不是事件的真相做出处理决定。三个案例中的官员、医生均撤销了相关职务。那么，为何会导致基层官员的决策偏差呢？在于他们首要面对的不是事件的真相，而是舆论的压力。可以说，单纯的应对舆论压力导致了基层官员决策的偏差。所谓单纯应对压力，在于事件曝光之后，基层政府只是一味地应对网络世界所兴起的舆论压力，根据网络舆论对事件迅速进行处理，但处理的结果往往对当事人是不公平的，即使传统媒介经过调查（或者他们自己调查）还原了事件真相，但处理的结果并没有得到改变。
这些官员在做决策时，都突出了一个“快”字，处理的理由是这些官员或医生已经造成了负面舆论。如在村官背乡官事件中，负责处理此事的官员在接受记者采访时，肯定了王某某在救灾中的工作，也承认网友爆料不实，但认为：“既然网络把这件事曝光了，总是与干部形象不符，因此，党委还是坚持处罚决定。”[13]不难看出是舆论压力导致最后对王某某的处罚决定。在医生自拍事件中，西安卫生局的官员尽管是“从快且审慎地进行了处理”，但涉事的该院院长“为了尽快消除负面影响”选择了“从重处罚”[14] 。在泰顺教育局官员被搀扶事件中，对该官员的撤职理由是已经形成对教育局的“负面舆情”，对全县的救灾工作“造成较大负面影响”[10] 。这些官员为何不根据事实做出决定，大体可以从自媒体与基层政府两方面来分析。
信息的传播从信息源开始经过传播渠道到达受众那里，把关人对信息的传播起着至关重要的作用，他们决定着哪些信息能够到达民众那里。对信息的把关大致可划分为四种理想类型：记者驱动类型、组织的类型、经济的类型以及技术驱动的类型。在记者驱动类型中，记者充当把关人，他们以服务于公共利益为宗旨，以揭露事实为原则，充当“看门狗”的角色。组织的类型，指信息发布要在组织内部履行一定的程序，遵守一定的规范。经济的类型指信息的发布以市场为驱动，追求利益最大化，迎合企业和公众的喜好，譬如信息的娱乐化趋向。技术的驱动类型指因技术的发展对信息发布的影响[15]（P283314）。改革开放以前，中国基本是前两种类型，即信息的发布是记者和组织起着最重要的作用，其基本的假定就是民众对信息的真伪没有辨别能力，需要记者、党、政府以及媒体组织内部对信息严格把关。改革开放以后，经济的类型开始出现，把关人变化不大，但是在不违反大政方针的情况下，允许媒体自身追求利益最大化。网络兴起之后，网络技术冲击着中国现有的媒体把关人模式。其一，传统的把关机制失灵。网络具有的自媒体特点，网民不需要经过把关人即可以把信息发布到网上。网络驱动模式的理想假定是网民是理性的，包括信息的发布者以及接受者，因此在最理想的情况下，这种信息传播模式是有其积极作用的，譬如网络对一些贪腐官员的揭发。但也有可能存在相反的情况，信息的发布是扭曲的，而网民是非理性的，由于没有把关人对信息过滤，就可能导致网络舆论是虚假的，也就是网络谣言。前面所介绍的几个案例恰恰是网络驱动模式最消极的表现。其二，事件的曝光和舆论的兴起无缝衔接使基层政府无充足的时间进行回应。网络兴起以前，媒介议程影响公众议程具有一定的时间间隔，即从媒体发布某消息，到形成公众舆论需要一段时间，这给政府调查事件真相，回应公众舆论留下了较为充裕的准备时间。网络兴起之后，事件的曝光和舆论的兴起几乎没有时间间隔，时间的压力使政府来不及调查事件的真相，由过去调查事件的真相和准备回应，转变为单纯的回应。这种回应变成了应对公众舆论，针对高涨的舆论“灭火”，忽略了对事实真相的追查。
但网络兴起的所有舆论并不是都会对政府形成压力，基层政府决策的偏差也是由其“基层”的特点所决定的。其一，基层政府应对舆论的手段缺乏导致对网络公众舆论的屈从。政府的级别越高，掌握的资源越多，尤其是媒体资源越多，对网络舆论的反制能力会越强，网络对政府决策的影响会越小。级别越小，掌握的资源越少，对舆论的反制能力越弱。对网络舆论的应对能力也是如此。在前两起事件中，还有来自传统媒体和名人的压力，这些媒体依靠他们的威望使本来扭曲的事件再也无法回到本来的面目，最终强化了原有的错误结论。其二，公民对政府的差序信任格局使得基层政府决策面临更大压力。与多数国家存在政府信任的“距离悖论”（政府层级越低，其信任度越高）相反，多数中国公民对不同层级的政府持有不同的信任水平，形成了差序信任的格局，即强中央政府信任和弱地方政府信任的结合体[16]。在差序信任格局中，基层政府信任无疑处于较低水平，一旦出现问题，这种低水平政府信任与网络舆论压力相叠加，基层政府本身的弱政府信任就面临更深的危机，使得基层政府更易出现决策偏差。
可以说，如果没有网络舆论的压力，对当事人的处理可能相对比较公平。在这三起事件中，作为事件的当事人甚至没有意识到他们已经犯了“错误”，处在当时的情境下做出那样的事情，认为是一件很自然的事，包括事件的所谓“受害者”也不认为自己受害，他们均是自愿之举。但由于网络舆论压力的介入，使事件本身发生了扭曲，导致了对当事人处理过重。三起事件的发展均遵循了如下的过程：网络曝光→网民跟进形成公众舆论→政府迅速处理→事件真相曝光→维持原有的处理结果。
五、如何应对网络舆论压力：
以应對事件为核心基层政府如何应对舆论压力？答案是：在事件曝光以后，应该不急于应对网络舆论的压力，首先调查事件本身，然后将事件的真相曝光。真相曝光之后，压力自然会消失。从以下两则案例对此加以说明。
湘潭产妇死亡事件遵循了上述三则案例的相同规律，博友“小懒虫太阳晒屁股啦”于2014年8月11日发表微博称“湘潭县妇幼保健医院惨无人道，将产妇活生生地弄死在手术台上！”，并配有死者家属在医院门口“申讨公道”的图片。之后华声在线报道了此事，随继被搜狐、网易等多家门户网站和《新京报》《环球时报》等媒体的微博平台转发报道，并附有一段当地电视台关于该事件的采访视频。最终，此事件在网上广泛传播，引发热议[17] 。
左小祖咒事件则是由网络大V推动之下形成的网络舆论。2012年10月23日凌晨，著名音乐人左小祖咒发布微博称自己的“房子招到一些袭击”、老人和孩子受到惊吓，并在微博中警告地方政府官员“强拆之前想想后果”。其妻卞晓莉同时发布微博回应。随后二人持续发布微博直播老家房屋“被强拆”的画面，迅速在网络上形成公众舆论。左小祖咒的微博发出后，旋即引起其“大V”朋友们的关注。姚晨、李承鹏、罗永浩等拥有百万甚至千万粉丝的“大V”立即转发微博表示支援[18] 。
但在这两起事件中，政府对问题的处理方式与之前的三起事件有着明显的不同。在产妇死亡事件发生后，湘潭县妇幼保健院就该事件的相关细节问题做出说明，称院方积极抢救，对病人家属进行了多次病情告知与沟通，并详细公布了整个过程。湘潭县官方网、官方微博对此进行了详细通报。同时他们主动接受人民网“求真”栏目以及新华网的采访，两个媒体得出了和官方一致的结论，最后舆论压力消失。
在左小祖咒房屋强拆事件中，警方针对事件迅速进行了调查，认定砸窗只是一起治安事件。武进区人民政府新闻办在微博上做出正式回应，发布有关该事件的“情况说明”，称并没有对房屋实施拆除，“现仍保持原样”。随后，新华社“中国网事”栏目进行了跟进调查，得出了和官方一致的结论。事件出现了急剧性的变化，舆论迅速转向对左小诅咒极为不利的境地，最后左小祖咒出来对此事进行了澄清[18] 。
以上两则案例也是由网络曝光形成了公众舆论，但与前面三则案例不同的是，他们在面对舆论压力时，首先是了解事件真相，而不是急于对舆论做出回应。随着真相的一步步被揭开，网络舆论的压力也随之消解。其一，不是首先根据网络舆论处理相关责任人，而是对真相进行调查，拿出切实有力的证据。在产妇死亡事件中，院方公布了每分每秒的整个手术记录。左小祖咒事件中，警方公布了详细的调查结果，甚至“连砖头都拿去做了检测”。其二，求助于有威信的主流媒体，譬如人民网、新华网等。其三，让曝光者或所谓受害方出来证明。第二则案例中由歪曲事实的当事人自己站出来，说明事件的真相。
基层政府应该如何应对网络舆论压力，减少或避免决策偏差呢？
首先，解决问题的关键在于政府本身。在政府决策偏差的前三个案例中，基层政府处于被动地位，被网络舆论所裹挟，未对事件真相进行深入调查，单纯为了应对网络舆论压力就对相关人员和机构做出处理，最终导致决策的偏差。而在后两个案例中，基层政府在事件发生后，顶住舆论压力，对事件进行了进一步的调查，了解事件真相之后做出相关处理，既澄清了事实，又不致造成决策的偏差。主流媒体也对事件进行了跟进调查，并依靠其自身的影响力强化了事件的处理结果，从而做出了正确决策，更好地回应了网络舆论。因此，作为基层政府，在面对公众舆论的压力时，不能单纯为应对压力而急于表态，而是应该以调查事件的真相为首要任务，然后再寻求应对之策。
其次，采取多种措施对网络谣言进行反制。基层政府掌握的资源较少，对负面舆论的反制能力较弱，但并不意味着只能被动应付。基层政府可以利用自身掌握的媒体，譬如，官方的微博、微信，以及当地的媒体等传播事件的真相，邀请有影响力的传统媒体，对事件的真相加以强化。同时也要注意报道的形式，由于基层政府的威信不高，在报道事件的过程中，需要把事件报道详细，拿出有说服力的图片、影像等，才能扭转不利的公众舆论。可以说，基层政府如果能够积极应对，网络就会对其进行赋权，原来负面的网络舆论就会出现反转，反而可能成为提升政府形象的一次机遇。
对于处在事件中的媒体和网络大V来说，也提出了较高的要求。在这五起案例中，一些媒体对事实不加甄别就轻易相信了网民发布的消息，其目的是抢先发表评论，以引起公众的注意，失去了信息“把关人”的职责。网络大V自身的素质也亟待提高，仅仅凭借自己的直觉就对事件转载、发表评论，导致了事件的扭曲、夸大。因此，媒体应该做好“把关人”的角色，网络大V也应该学会理性分析事件。当然，这里所说的“把关人”是相对的，他们尽管无法像传统意义上的把关人那样阻止歪曲的信息传递到受众那里，但至少对自己接触的信息要进行甄别，不信谣、不传谣。在谣言消除的过程中，由媒体和网络大V利用自身的影响力对事实进行澄清，这样的方式所取得的效果是很好的。因为民众相信涉事的政府会基于自身的利益进行辩护，而媒体和网络大V相对比较中立，由他们出来发表相关的观点，更容易使民众相信。
当然，问题的最终解决需要从制度上加以规范和管理。在这五起案例中，信息的发布者、转载的媒体和大V等，尽管对涉事的政府和当事人造成了一定的伤害，但并没有受到相应的惩罚，甚至也没有道歉。而在有些案例中，对一些较高层级的政府的舆论，尽管是正常批评，往往对舆论的发布者处罚过重。处罚的过轻或过重，都是制度缺失的表现。具体来说，应该运用各种制度规定政府遇到此类事件如何处置，媒体和网民传播谣言应该承担什么后果等，适用什么样的法律或政策的规定，才能避免政府决策的偏差。
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Abstract：The former scholars regarded the Internet governance as the governance of Internet itself. They weren't unaware of Internet as a technology empowerment has brought an impact on the existing governance model. The rise of Internet has a more obvious impact on the grassroots government. The grassroots government can only passively deal with the pressure of public opinion because of lacking counter measures， low political trust and so on. The grassroots government should first clarify the event， then seek help from the authoritative media or let the party make a voice on the Internet， etc. After the truth of the event is exposed， the pressure will naturally disappear.
Key words：Internet Governance， Technology Empowerment， Grassroots Government， Decision Deviation
[摘要]以往学者多将互联网治理看作是对互联网本身的治理，没有意识到互联网作为一种技术赋权，对现有的治理模式形成了冲击，改变着政府与非政府行为体在治理过程中的关系。在对网络技术赋权的分析过程中，需要注意不同层级政府的差异。网络的兴起对基层政府的影响更为明显。基层政府由于缺乏对网络舆论的反制手段，自身的政治信任度较低，以及网络舆论的发布至形成之间的无缝衔接，致使一些基层政府只是单纯应对舆论压力，导致决策的偏差。基层政府应该首先对事件本身进行澄清，然后求助于权威媒体，或让当事人在网络上发声等，让事件的真相曝光之后，压力自然会消失。
[关键词]互联网治理；技术赋权；基层政府；决策偏差
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008410X（2018）01007107
一、互联网治理解释的局限与重新阐释
何谓互联网治理，目前学术界普遍采纳的是信息社会世界高峰会议所下的定义：“政府、私营部门和民间团体通过发挥各自的作用制定和應用的，它们秉承统一的原则、规范、规则、决策程序和计划，为互联网确定了演进和使用形式。”[1]该定义明确了互联网的主体是政府、私营部门和民间团体，确定了治理的目标和核心是原则、规范等的统一。但也存在一些问题，如果把互联网与治理作为两个独立的关键词来理解的话，该定义是以互联网为核心，从互联网的角度强调了互联网基础架构、协议等关键性资源的界定、分配和操作，即是对互联网的治理。由此直接导致了该解释与目前学术界所流行的“治理”的理解不对接。何谓治理？威廉·布瓦耶指出：“很明显，我们正在从政府向治理迈进。我们可以这样定义治理，即在统治的过程中，在它们与经济和公共政策的集体关系中，政府的行为加上其与非政府合作者的互动。”[2]这种对治理的界定强调国家和公民社会之间变化了的界限。格里·斯托克认为，治理的实质是它集中关注不依赖政府权威和制裁的统治机制[3]。可以看出，治理是对政府“统治”所产生问题的修正，过去以政府主导的“统治”为主，现在的治理在强调政府作用的同时，也突出了社会、市场等的作用。与以互联网为背景的互联网治理不同，治理是以国家乃至全球为背景展开的。
可以说，我们对互联网治理的理解受传统互联网治理解释的影响过多，与治理的解释并不对应。传统的互联网治理主要是对网络空间行为的规范和管理，而治理主要探讨政府、社会与市场等的关系，这种理解上的误区导致了研究的偏差。其一，现有的互联网治理研究大多探讨互联网中的国家主权和安全问题。由于互联网带有全球性的特征，许多学者探讨如何在网络世界中维护国家的主权，以及应对来自国外的威胁参见杨峰：《全球互联网治理、公共产品与中国路径》，《教学与研究》2015年第9期；张新宝，许可：《网络空间主权的治理模式及其制度构建》，《中国社会科学》2016年第8期；王艳：《中国参与互联网全球治理的路径分析》，《国外理论动态》2016年第9期。。其二，在探讨中国国内的互联网治理时过于突出了政府的作用[4] 。
基于此，我们需要从“治理”的视角对互联网治理进行重新界定，即所谓互联网治理是网络兴起之后，对政府与非政府合作者互动关系所产生的影响力。现代西方国家形成了许多治理范式，但是均围绕着国家、社会与市场三者展开。国家、社会、市场三者分别对应着政府、公共领域与私营企业部门[5]（P5152）。互联网治理会对国家、社会、市场三者之间产生影响，进而改变着三者之间的关系。
二、互联网对中国治理模式的影响
互联网对中国治理的影响，主要体现为互联网运行的原则与中国治理的现有模式之间存在着张力，互联网的出现对中国现有的治理原则形成冲击，改变着现有的政治生态。
互联网是一种技术赋权，所谓技术赋权，指某种技术的出现使治理的某方的权力、能力等得到了提升。互联网的技术赋权，指互联网的兴起使治理的参与各方的权利、能力等发生变化，某一方的权力、能力的增加就意味着互联网对之进行了赋权。具体就中国来说，互联网对国家和社会都进行了赋权，一些互动能够为双方都创造更多的力量，国家和社会力量之间的关系是相互赋权型的[6]（P2728）。但在分析互联网对中国治理模式的影响时，应该注意到互联网运行原则与中国治理之间的张力。中国现有互联网运行的原则，有学者称为多中心、去中心化模式参见方兴东：《中国互联网治理模式的演进与创新》，《太平洋学报》2016年第3期；禇松燕：《中国互联网治理：秩序、责任与公众参与》，《探索与争鸣》2015年第1期。。也就是说，在互联网运行中，尽管政府的作用放在首位，但是其他力量，譬如私营企业、普通公民对网络的运行也产生影响。中国的治理系统一直延续自上而下的传统，即行政权力对私营企业和公共领域影响较大，而私营企业和公共领域对行政权力的反作用力相对较弱。因此，互联网时代，对社会、市场的赋权相对较为明显。互联网时代，权力呈现去中心化的特点。在互联网技术赋权下，民众的质疑和批判精神增加，线上和线下的互动会挑战政府的治理能力[7] 。
学者们在分析互联网的技术赋权过程中，并没有具体分析网络与不同层级政府的关系。政府的级别不同，得到的网络技术赋权也会有所差异。一般来说，基层政府决策受网络舆论影响较大，这主要有两方面原因。其一，行政的级别越高，运用的行政资源和媒体资源越多，对网络舆论的反制约能力越强。尤其是一些地市级以上的政府拥有各种媒体，可以通过媒体对网络的舆论进行反击。其二，网络舆论所涉及的级别越高，受到的监督越严，因此形成对高层级政府的公众舆论较难。
网络舆论对决策议程的影响体现在诸多方面。学术界和媒体多关注网络舆论决策议程的正面影响，强调了网络舆论对官员的监督作用，譬如“表哥”杨达才、周久耕等皆是由网民发动调查，形成一定舆论，最终促使有关部门介入。但网民的舆论有时会带有盲目性，对有些观点、有些事实未加甄别即发表言论，最终对行政部门的决策产生干扰，这对基层政府的决策影响较大。这里所说的基层政府主要指县区级（包括县区）以下的政府。
为了论证网络舆论对基层决策议程的影响，本文选取了五个案例：村支书背乡官案例，西安医生自拍事件，泰顺教育局官员被搀扶事件，湘潭产妇死亡事件，以及左小祖咒房屋“被强拆”事件。其中前三个案例为网络舆论影响决策议程，导致了决策出现偏差；后两个案例则是成功应对网络舆论，做出了正确决策。
三、网络舆论为何形成压力：
线上与线下的互动 网络舆论压力为何会出现？舆论压力的形成与网络的方便、快捷、自媒体等特点相关，但网络中每天发表的言论非常多，大多湮没无闻。因此，网络中的言论形成舆论压力还需要媒体和名人的呼应，同时事件本身要极具敏感性，这样才能打动网民。即线上需要与线下互动才能形成舆论压力。以下为三个典型案例。
村支书背乡官事件：2013年10月 13日晚，博友“哈桑其”在新浪微博发了一幅照片，并对照片做了如下说明：“余姚三七市镇某领导今日下乡视察水灾，某领导因穿高档鞋子，迫不得已由年近六旬的村书记将其背进灾民家里！”[8]
西安医生自拍事件：2014年12月20日，博友“当维美不再唯美”在微博上晒出四张西安某医院医生在手术室内的自拍照，并且加上自己的评论“作为一名医护人员我想说，难怪医患关系这么紧张，手术同时你们在做什么？”[9]
泰顺教育局官员被搀扶事件：2016年9月16日，浙江泰顺教育局某官员在救灾的过程中，在泥泞路段被两位保险公司人员“搀扶”，结果被人拍照发到了微信中，然后在微博、微信中迅速传播[10] 。
三起事件舆论的形成来自于网络，网络自身的特性对舆论的兴起发挥了至关重要的作用。前两个案例在微博中发布，第三个案例最早在微信圈传播，而后在微博里被转载。对于这些信息发布者来说，通过网络发布信息方便、快捷，几乎零成本，但是将来获得的收益可能是巨大的。在前两个案例中，信息发布者的身份很普通，他们发布信息的一个主要的动机是引起大家的关注，即想从普通的网民升级为“网络大V”[11] 。网络舆论最大的特点是自媒体，在网络世界中，每个网民既是听众也是信息的发布者，他们在看到一些消息之后能够立即发表评论，使事件的曝光和舆论的兴起之间实现了无缝衔接，事件发生后很快就能够形成网络舆论。譬如，在村支书背乡官事件中，事件一经发布，随即在网络上引发了网民的议论：“领导真是了不起啊，排场真大”，有人调侃他“穿高档皮鞋，走群众路线！”，有人戏称他为“鞋叔”[12] 。在教育局官员被搀扶事件中也有网民说他“摆架子”，讽刺“应该给他弄个轿子坐着去灾区”[10]。
进而言之，网民为什么会相信这些消息呢？这些信息的发布者均是普通网民，网民在网络上发布的信息不计其数，为何这些信息会形成舆论呢？主要原因在三个方面。
一是他们提供了“令人信服”的证据。三个事件中均提供了照片，在此基础上对照片进行了介绍，其中前两个案例进行了带有明显价值判断的说明。所谓眼见为实，照片比言论更有说服力。
二是传统媒体和名人的推波助澜。在前两个案例中都有传统媒体和名人发表评论。在村官背乡官事件发生后，《西安晚报》认为此事件 “只能看到干部高高在上的作风，而看不到前途”[13] 。央视《新闻1+1》主持人白岩松更是评论道：“这属于鞋没进水，脑子进水了。”在西安医院自拍事件中，陕西电视台《都市快报》官方微博也有“本是严肃认真的手术，患者还躺在手术台上，医護人员却摆出pose自拍”的评语[9] 。白岩松再次对此事件发表意见，批评医生的“职业情商不够高”。可以说，传统媒体以及名人的介入强化了媒体的议程。与信息发布者普通的身份不同，这些传播者已经积累了一定的名望，在公众中具有很高的知名度，通过这些媒体和名人的漂白，使公众更加相信此事的正确性。
三是事件中人物关系的敏感性。事件中人物关系强弱分明，如乡官与村官，医生与病人，教育局官员与保险公司人员，然后按照强者欺负弱者的情节编造，这样容易博得网民的同情。同时，这些故事中所谓的“强者”与人们的刻板印象相关。三个事件中涉及的议题或者与社会上谣传的看病医生拿红包相关，或者与官员的贪污、享受特权相关。即人们长期以来形成的印象：如果不给医生送红包，医生就不会好好看病；没有一个官员不是贪污、腐化的。值得注意的是，政府和媒体在报道医生和官员时，既揭露医生和官员的一些负面行为，也报道了大量正面行为，为何还会形成对他们负面的刻板印象呢？这主要在于人们的直接经历，或者同学、朋友之间的口口相传，这些途径往往更具有传播效力。可以说，“官员”“医生”等词逐渐变成象征，承载了大量的负面情感。网民在面对这类问题时往往不能诉诸理性，多情感用事。
归纳网络舆论的形成机制，网络信息发布的便利性、零成本，发布者本身逐利的动机等都有可能导致对信息夸大、扭曲，传统媒体和名人对信息不加分析采纳对舆论的形成起到推波助澜的作用，事件本身的敏感性易打动人们的情感，符合人们的心理预期。
四、基层官员为何决策出现偏差：
以应对舆论为核心以上三个案例的真相是怎样的呢？村官背乡官事件发生后，《成都商报》的记者做了深度调查发现，该乡官王某某并没有穿高档皮鞋，而是普通的老北京布鞋（鞋子照片随后在网上曝光），也不是强迫村书记背他，而是村书记许某某主动要求。为何背王某某？许某某解释说，他和王某某很熟，也都是一个村的。因为王某还要去其他地方，“就是想快点，没想到会造成这么大影响”[13]。西安医生为何自拍？是因为老手术室最后一次使用，他们即将搬迁至新手术室，这些医务人员在做完手术，征得病人同意之后，拍照留念[14] 。在泰顺教育局官员被搀扶事件中，该官员和保险公司人员也并不熟悉，只是在通过一处淤泥时，因为官员没有穿雨鞋，穿雨鞋的保险公司人员帮了他一把。拍照的也是保险公司人员，后来专门在微博中对此进行了澄清[10] 。但是最终的结果是主管官员根据网络舆论而不是事件的真相做出处理决定。三个案例中的官员、医生均撤销了相关职务。那么，为何会导致基层官员的决策偏差呢？在于他们首要面对的不是事件的真相，而是舆论的压力。可以说，单纯的应对舆论压力导致了基层官员决策的偏差。所谓单纯应对压力，在于事件曝光之后，基层政府只是一味地应对网络世界所兴起的舆论压力，根据网络舆论对事件迅速进行处理，但处理的结果往往对当事人是不公平的，即使传统媒介经过调查（或者他们自己调查）还原了事件真相，但处理的结果并没有得到改变。
这些官员在做决策时，都突出了一个“快”字，处理的理由是这些官员或医生已经造成了负面舆论。如在村官背乡官事件中，负责处理此事的官员在接受记者采访时，肯定了王某某在救灾中的工作，也承认网友爆料不实，但认为：“既然网络把这件事曝光了，总是与干部形象不符，因此，党委还是坚持处罚决定。”[13]不难看出是舆论压力导致最后对王某某的处罚决定。在医生自拍事件中，西安卫生局的官员尽管是“从快且审慎地进行了处理”，但涉事的该院院长“为了尽快消除负面影响”选择了“从重处罚”[14] 。在泰顺教育局官员被搀扶事件中，对该官员的撤职理由是已经形成对教育局的“负面舆情”，对全县的救灾工作“造成较大负面影响”[10] 。这些官员为何不根据事实做出决定，大体可以从自媒体与基层政府两方面来分析。
信息的传播从信息源开始经过传播渠道到达受众那里，把关人对信息的传播起着至关重要的作用，他们决定着哪些信息能够到达民众那里。对信息的把关大致可划分为四种理想类型：记者驱动类型、组织的类型、经济的类型以及技术驱动的类型。在记者驱动类型中，记者充当把关人，他们以服务于公共利益为宗旨，以揭露事实为原则，充当“看门狗”的角色。组织的类型，指信息发布要在组织内部履行一定的程序，遵守一定的规范。经济的类型指信息的发布以市场为驱动，追求利益最大化，迎合企业和公众的喜好，譬如信息的娱乐化趋向。技术的驱动类型指因技术的发展对信息发布的影响[15]（P283314）。改革开放以前，中国基本是前两种类型，即信息的发布是记者和组织起着最重要的作用，其基本的假定就是民众对信息的真伪没有辨别能力，需要记者、党、政府以及媒体组织内部对信息严格把关。改革开放以后，经济的类型开始出现，把关人变化不大，但是在不违反大政方针的情况下，允许媒体自身追求利益最大化。网络兴起之后，网络技术冲击着中国现有的媒体把关人模式。其一，传统的把关机制失灵。网络具有的自媒体特点，网民不需要经过把关人即可以把信息发布到网上。网络驱动模式的理想假定是网民是理性的，包括信息的发布者以及接受者，因此在最理想的情况下，这种信息传播模式是有其积极作用的，譬如网络对一些贪腐官员的揭发。但也有可能存在相反的情况，信息的发布是扭曲的，而网民是非理性的，由于没有把关人对信息过滤，就可能导致网络舆论是虚假的，也就是网络谣言。前面所介绍的几个案例恰恰是网络驱动模式最消极的表现。其二，事件的曝光和舆论的兴起无缝衔接使基层政府无充足的时间进行回应。网络兴起以前，媒介议程影响公众议程具有一定的时间间隔，即从媒体发布某消息，到形成公众舆论需要一段时间，这给政府调查事件真相，回应公众舆论留下了较为充裕的准备时间。网络兴起之后，事件的曝光和舆论的兴起几乎没有时间间隔，时间的压力使政府来不及调查事件的真相，由过去调查事件的真相和准备回应，转变为单纯的回应。这种回应变成了应对公众舆论，针对高涨的舆论“灭火”，忽略了对事实真相的追查。
但网络兴起的所有舆论并不是都会对政府形成压力，基层政府决策的偏差也是由其“基层”的特点所决定的。其一，基层政府应对舆论的手段缺乏导致对网络公众舆论的屈从。政府的级别越高，掌握的资源越多，尤其是媒体资源越多，对网络舆论的反制能力会越强，网络对政府决策的影响会越小。级别越小，掌握的资源越少，对舆论的反制能力越弱。对网络舆论的应对能力也是如此。在前两起事件中，还有来自传统媒体和名人的压力，这些媒体依靠他们的威望使本来扭曲的事件再也无法回到本来的面目，最终强化了原有的错误结论。其二，公民对政府的差序信任格局使得基层政府决策面临更大压力。与多数国家存在政府信任的“距离悖论”（政府层级越低，其信任度越高）相反，多数中国公民对不同层级的政府持有不同的信任水平，形成了差序信任的格局，即强中央政府信任和弱地方政府信任的结合体[16]。在差序信任格局中，基层政府信任无疑处于较低水平，一旦出现问题，这种低水平政府信任与网络舆论压力相叠加，基层政府本身的弱政府信任就面临更深的危机，使得基层政府更易出现决策偏差。
可以说，如果没有网络舆论的压力，对当事人的处理可能相对比较公平。在这三起事件中，作为事件的当事人甚至没有意识到他们已经犯了“错误”，处在当时的情境下做出那样的事情，认为是一件很自然的事，包括事件的所谓“受害者”也不认为自己受害，他们均是自愿之举。但由于网络舆论压力的介入，使事件本身发生了扭曲，导致了对当事人处理过重。三起事件的发展均遵循了如下的过程：网络曝光→网民跟进形成公众舆论→政府迅速处理→事件真相曝光→维持原有的处理结果。
五、如何应对网络舆论压力：
以应對事件为核心基层政府如何应对舆论压力？答案是：在事件曝光以后，应该不急于应对网络舆论的压力，首先调查事件本身，然后将事件的真相曝光。真相曝光之后，压力自然会消失。从以下两则案例对此加以说明。
湘潭产妇死亡事件遵循了上述三则案例的相同规律，博友“小懒虫太阳晒屁股啦”于2014年8月11日发表微博称“湘潭县妇幼保健医院惨无人道，将产妇活生生地弄死在手术台上！”，并配有死者家属在医院门口“申讨公道”的图片。之后华声在线报道了此事，随继被搜狐、网易等多家门户网站和《新京报》《环球时报》等媒体的微博平台转发报道，并附有一段当地电视台关于该事件的采访视频。最终，此事件在网上广泛传播，引发热议[17] 。
左小祖咒事件则是由网络大V推动之下形成的网络舆论。2012年10月23日凌晨，著名音乐人左小祖咒发布微博称自己的“房子招到一些袭击”、老人和孩子受到惊吓，并在微博中警告地方政府官员“强拆之前想想后果”。其妻卞晓莉同时发布微博回应。随后二人持续发布微博直播老家房屋“被强拆”的画面，迅速在网络上形成公众舆论。左小祖咒的微博发出后，旋即引起其“大V”朋友们的关注。姚晨、李承鹏、罗永浩等拥有百万甚至千万粉丝的“大V”立即转发微博表示支援[18] 。
但在这两起事件中，政府对问题的处理方式与之前的三起事件有着明显的不同。在产妇死亡事件发生后，湘潭县妇幼保健院就该事件的相关细节问题做出说明，称院方积极抢救，对病人家属进行了多次病情告知与沟通，并详细公布了整个过程。湘潭县官方网、官方微博对此进行了详细通报。同时他们主动接受人民网“求真”栏目以及新华网的采访，两个媒体得出了和官方一致的结论，最后舆论压力消失。
在左小祖咒房屋强拆事件中，警方针对事件迅速进行了调查，认定砸窗只是一起治安事件。武进区人民政府新闻办在微博上做出正式回应，发布有关该事件的“情况说明”，称并没有对房屋实施拆除，“现仍保持原样”。随后，新华社“中国网事”栏目进行了跟进调查，得出了和官方一致的结论。事件出现了急剧性的变化，舆论迅速转向对左小诅咒极为不利的境地，最后左小祖咒出来对此事进行了澄清[18] 。
以上两则案例也是由网络曝光形成了公众舆论，但与前面三则案例不同的是，他们在面对舆论压力时，首先是了解事件真相，而不是急于对舆论做出回应。随着真相的一步步被揭开，网络舆论的压力也随之消解。其一，不是首先根据网络舆论处理相关责任人，而是对真相进行调查，拿出切实有力的证据。在产妇死亡事件中，院方公布了每分每秒的整个手术记录。左小祖咒事件中，警方公布了详细的调查结果，甚至“连砖头都拿去做了检测”。其二，求助于有威信的主流媒体，譬如人民网、新华网等。其三，让曝光者或所谓受害方出来证明。第二则案例中由歪曲事实的当事人自己站出来，说明事件的真相。
基层政府应该如何应对网络舆论压力，减少或避免决策偏差呢？
首先，解决问题的关键在于政府本身。在政府决策偏差的前三个案例中，基层政府处于被动地位，被网络舆论所裹挟，未对事件真相进行深入调查，单纯为了应对网络舆论压力就对相关人员和机构做出处理，最终导致决策的偏差。而在后两个案例中，基层政府在事件发生后，顶住舆论压力，对事件进行了进一步的调查，了解事件真相之后做出相关处理，既澄清了事实，又不致造成决策的偏差。主流媒体也对事件进行了跟进调查，并依靠其自身的影响力强化了事件的处理结果，从而做出了正确决策，更好地回应了网络舆论。因此，作为基层政府，在面对公众舆论的压力时，不能单纯为应对压力而急于表态，而是应该以调查事件的真相为首要任务，然后再寻求应对之策。
其次，采取多种措施对网络谣言进行反制。基层政府掌握的资源较少，对负面舆论的反制能力较弱，但并不意味着只能被动应付。基层政府可以利用自身掌握的媒体，譬如，官方的微博、微信，以及当地的媒体等传播事件的真相，邀请有影响力的传统媒体，对事件的真相加以强化。同时也要注意报道的形式，由于基层政府的威信不高，在报道事件的过程中，需要把事件报道详细，拿出有说服力的图片、影像等，才能扭转不利的公众舆论。可以说，基层政府如果能够积极应对，网络就会对其进行赋权，原来负面的网络舆论就会出现反转，反而可能成为提升政府形象的一次机遇。
对于处在事件中的媒体和网络大V来说，也提出了较高的要求。在这五起案例中，一些媒体对事实不加甄别就轻易相信了网民发布的消息，其目的是抢先发表评论，以引起公众的注意，失去了信息“把关人”的职责。网络大V自身的素质也亟待提高，仅仅凭借自己的直觉就对事件转载、发表评论，导致了事件的扭曲、夸大。因此，媒体应该做好“把关人”的角色，网络大V也应该学会理性分析事件。当然，这里所说的“把关人”是相对的，他们尽管无法像传统意义上的把关人那样阻止歪曲的信息传递到受众那里，但至少对自己接触的信息要进行甄别，不信谣、不传谣。在谣言消除的过程中，由媒体和网络大V利用自身的影响力对事实进行澄清，这样的方式所取得的效果是很好的。因为民众相信涉事的政府会基于自身的利益进行辩护，而媒体和网络大V相对比较中立，由他们出来发表相关的观点，更容易使民众相信。
当然，问题的最终解决需要从制度上加以规范和管理。在这五起案例中，信息的发布者、转载的媒体和大V等，尽管对涉事的政府和当事人造成了一定的伤害，但并没有受到相应的惩罚，甚至也没有道歉。而在有些案例中，对一些较高层级的政府的舆论，尽管是正常批评，往往对舆论的发布者处罚过重。处罚的过轻或过重，都是制度缺失的表现。具体来说，应该运用各种制度规定政府遇到此类事件如何处置，媒体和网民传播谣言应该承担什么后果等，适用什么样的法律或政策的规定，才能避免政府决策的偏差。
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Abstract：The former scholars regarded the Internet governance as the governance of Internet itself. They weren't unaware of Internet as a technology empowerment has brought an impact on the existing governance model. The rise of Internet has a more obvious impact on the grassroots government. The grassroots government can only passively deal with the pressure of public opinion because of lacking counter measures， low political trust and so on. The grassroots government should first clarify the event， then seek help from the authoritative media or let the party make a voice on the Internet， etc. After the truth of the event is exposed， the pressure will naturally disappear.
Key words：Internet Governance， Technology Empowerment， Grassroots Government， Decision Deviation
