政府机构完善信息公开职责

    李楠

    摘 要 根据国务院办公厅先后发布的两个行政规范性文件——《施行条例若干意见》、《依申请公开意见》，还有最高人民法院发布的司法解释——《信息公开案件规定》，是否满足“生产、生活、科研等特殊需要”成为行政机关自由裁量是否向申请人公开政府信息的重要标准，也成为司法机关借以判断是否应当对申请人进行救济的重要标准。虽然各方对“三需要”概念的具体含义存在分歧，但“三需要”条款的存在客观上限制了公民、法人和其他组织通过申请的方式获得政府信息的权利。笔者认为，从世界各国信息公开制度发展的趋势来看，最终取消对申请公开政府信息的主体资格限制是通行模式。

    关键词 信息公开 政府 法制统一

    中图分类号：D630.1 文献标识码：A

    1立法规范层面：修改信息公开制度

    根据国务院办公厅先后发布的两个行政规范性文件—《施行条例若干意见》、《依申请公开意见》，还有最高人民法院发布的司法解释—《信息公开案件规定》，是否满足“生产、生活、科研等特殊需要”成为行政机关自由裁量是否向申请人公开政府信息的重要标准，也成为司法机关借以判断是否应当对申请人进行救济的重要标准。虽然各方对“三需要”概念的具体含义存在分歧，但“三需要”条款的存在客观上限制了公民、法人和其他组织通过申请的方式获得政府信息的权利。笔者认为，从世界各国信息公开制度发展的趋势来看，最终取消对申请公开政府信息的主体资格限制是通行模式。

    1.1改变立法的主体

    “信息公开条例”的实施已有八年，经过长期的实践和学界的研究，自身在的问题已经悉数暴露，依靠现存政府信息公开制度自身的张力已经难以满足社会对政府信息公开的要求。特别近几年以来，国家层面再也没有发布过具有规范意义的文件，这说明对“信息公开条例”缝缝补补式的改进已经走到了尽头。同时，随着信息公开经验的不断累计、国家层面公开领域的不断扩大、社会大众对信息需求和信息保护的增加，由国家权力机关制定统一的《信息公开法》的时机已经成熟，建立整个信息公开法律体系满足信息时代社会发展的需要已经刻不容缓。

    建议由全国人大常委会制定颁布范围涵盖所有公共领域的《信息公开法》，构建我国的信息法律体系。首先，由最高国家权力机关全国人大常委制定《信息公开法》能够解决我国信息公开制度中长期被人诟病的“信息公开条例”法律位阶低、权威不足的问题。将我国的信息公开制度以法律的形式确定下来后，在信息公开过程中出现的法律适用问题时，就能够按照“上位法优于下位法”、“特别法优于普通法”、“新法优于旧法”的法律适用原则进行妥善处理了。其次，根据我国宪法规定，全国人大常委会具有解释宪法的权力，能够通过对宪法“表达自由”权利的进一步解释，将执政党政策层面上的“知情权”上升成为国家层面的法律概念，使“知情权”成为公民的基本权利。同时，将“知情权”写入《信息公开法》，明确“保障知情权”为《信息公开法》的立法目的，既為公民获得政府信息提供了权利依据，也为政府公开政府信息设定了义务基础。

    1.2明确“推定公开原则”

    我国的经验表明，单凭党和国家以类似宣言的方式在政策、规范性文件中提出“以公开为原则、不公开为例外”，既不足以克服行政机关保密行政的倾向，也造成司法审查因缺乏根本依据而救济乏力的局面。为了克服我国政府长期以来的保密行政传统，为司法审查中的公开推定提供根本依据，我国必须在《信息公开法》明确提出“以公开为原则、不公开为例外”的政府信息公开基本原则。首先，只有将“以公开为原则、不公开为例外”作为一项基本原则固定下来，才能逐步扭转我国政府官员根深蒂固的保密行政观念，确保制度的建设和实践不会偏离政府信息公开的价值追求，从而有效保障社会公众的知情权、监督权，促使政府权力运行公开化。其次，该原则的确定是合理判断政府信息公开范围的前提条件，只有在“以公开为原则、不公开为例外”的原则指导下，大量介于公开与不公开之间的“灰色信息”才具备了公开的法理基础，行政机关的自由裁量权才能被限制在合理的范围之内。最后，作为一项各国通行的政府信息公开原则，该原则的明确有利于该领域法律制度的相互借鉴与融合，促进各国政府信息的交流和政治文明的进步。

    1.3改变申请公开政府信息的模式

    新修订的《信息公开法》在确立“以公开为原则、不公开为例外”的原则基础上，应当废除现行“信息公开条例”中对申请公开政府信息主体的资格限制，采取无资格条件限制的申请公开模式。这种制度模式要求申请公开行为只要符合客观条件，即申请公开的政府信息属于可以公开的范围，行政机关就必须公开；对申请公开行为的主观条件，即申请公开政府信息的主体资格，则不再作任何限制，也不问权利人申请政府信息的目的和理由。

    1.4信息公开法制的统一

    从中央层面来说，立法修法要及时跟上。一方面，根据制定的《信息公开法》修订和完善现存的关联法律制度，保持好信息公开与保护国家秘密、商业秘密以及个人隐私的平衡，减少信息法律体系内部的规范冲突；另一方面，制定配套的法律制度，应对信息化社会发展带来的新挑战：例如，制定《隐私权保护法》，界定个人隐私范围，规定对国家机关、公共企事业单位掌握的个人信息的保护，并修改、完善民法领域中关于隐私权保护的法律法规，确保协调性，防止隐私泄漏对公民权益造成的损害；制定《商业秘密保护法》，明确商业秘密内涵，统一认定标准，避免因信息公开造成当事人或第三方合法权益受损；制定《行政程序法》，建立听证制度、告知制度（亦称教示制度）、说明理由制度、案卷制度，通过规范行政程序限缩行政自由裁量权的空间。

    参考文献

    [1] 黄益尚.我国政府信息公开中“三安全一稳定”的研究[D].杭州：浙江大学，2012.

    [2] 姜艳.论政府信息公开范围[D].上海：上海交通大学，2011.

    [3] 王岩.政府信息公开范围实例分析[D].哈尔滨：黑龙江大学，2014.

    [4] 朱友刚.服务型政府视角下的政府信息公开研究[D].济南：山东大学，2012.

    [5] 戚红梅.我国政府信息豁免公开制度研究[D].苏州：苏州大学，2013.