农村义务教育资源配置的历史轨迹
段乔雨
[摘 要]从黄土高原Q村教育的发展历程来看，新中国成立以来，农村义务教育资源配置经历了5个时期：新中国成立初期的百废待兴，乡村自给;“文革”期间的自力更生，全民办学;改革开放初期的以乡为主，集资办学;新世纪初的以县为主，渠道多元化;城乡一体化进程中的财政保障，省级统筹。农村义务教育资源配置显现出由基础要素均衡、静态均衡、资源均衡配置逐步转向非基础要素均衡、动态均衡、资源有效利用，教育资源均衡配置与教育扶贫、教育脱贫协同推进等发展趋势。
[关键词]义务教育;教育资源配置;“撤点并校”;民办教师
[中图分类号]G471[文献标识码]A[文章编号]1005-5843（2020）03-0145-06
[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.03.025
从某种程度上讲，一个村的教育发展史就是一个国家教育发展史的缩影。某个农村学校的变迁若具有标本性特征，则更能真实地反映历史的原貌。在对选取的个别地方进行观察和分析的基础上，可以对同一时期、不同地区的教育资源配置状况进行推测。这种研究的成果就像一个移动的镜像，呈现的是农村义务教育发展的图景。本文旨在探寻新中国成立以来，农村义务教育资源配置的历史脉络，以期为当今农村义务教育发展提供思考与借鉴。
一、研究对象与方法
我国国土面积广大，经济社会发展尚不平衡，地区差异显著，这使得本身就颇为复杂的义务教育资源配置问题更加难以把握。对新中国成立以来义务教育资源配置历程的认识，我们很难寻找到一条可行的线索，只能从自己熟悉的对象和方法入手，通过第一手资料获得直观的认识。鉴于此，笔者选择Q村为研究对象。Q村位于黄土高原腹地，地貌以梁、峁、沟壑为主，海拔在1 700～2 000米左右，平均年降水量为450～560毫米。Q村由S社等8个自然聚居点组成，从20世纪90年代开始，该村的人口数量逐年减少，由人数最多时的1 800余人，下降到现在的1 500余人。Q村的生产方式是典型的传统农业生产，近年来在国家惠农政策的指引下，通过科学种田、多种经营，村民收入逐年提高。
在研究过程中，笔者重点访谈了长期生活在Q村的4位村民（表1）。他们经历了该村不同时期的办学过程，而办学的过程实际上就是教育资源配置的过程。当然，由于时间的推移，他们不可能完整复现经历过的所有教育故事。因此，本研究在深度访谈的基础上，佐以史料印证，综合运用访谈法、观察法、文献法等多种方法展开研究。
二、Q村义务教育资源配置的历史轨迹
严格地说，义务教育资源配置是《义务教育法》颁布实施以后的事情。但即便没有《义务教育法》，教育还是要办的，要办教育就要有资源。人与物的配置是农村教育供给的两个重要维度。人包括教育者和受教育者，教育者指任课教师、教学管理人员、学校后勤保障人员;受教育者指学生。物包括固定资产和流动资产，固定资产指学校、教室、操场等基础设施，流动资产指书本、教具和音体美器材[1]。笔者从学生群体、教师队伍等人的配置，固定资产和流动资产等物的配置方面来分析教育资源配置的相关问题。新中国成立以来，农村义务教育资源配置大致经历了5个发展阶段。
（一）新中国成立初期：百废待兴，乡村自给
新中国的成立，给广袤的中国农村地区带来了前所未有的历史性巨变，这种变化首先体现在人们的思想观念上。旧社会的等级观念、依附观念、封闭心理逐步得到扭转，人们开始思考自己的未来，越来越多的村民将孩子送到学校学习。在访谈中，Q村村民D谈到：“在旧社会，能够上学的是家里的男娃娃。新中国成立后，许多女娃娃也能上学了。1950年，村里（Q村）修了一所小学。响应国家的号召，村里的干部们商量后就决定（办学）了。当时的校舍是村里一个地主家的房屋，土改（土地改革）后划归村里，用其中一间房做学校和教室，请的老师是王家老二（村里一位具有小学毕业文化程度的村民），学校的桌椅板凳都是从村民家里借来的。学校很小，只有一间教室、一个老师、一块黑板和十几个学生。”
Q村小学除了承担初级小学应该完成的教育任务之外，还承担村民扫盲教育的任务，许多年轻妇女也参加到扫盲学习中来，认识了自己的姓名，学会了简单的加减乘除运算。20世纪50年代后期，全国兴起了入初级社、高级社和人民公社的运动。在全面“大跃进”的环境里，农村的“跃进”可能比城市走得更远。此时Q村村小合并到邻村，学生上学的路程增远，不少学生辍学，所有的夜校扫盲活动全部停止。1958—1960年，由于人为浪费和青壮年农民外出大炼钢铁导致劳动力缺失，村里农事荒废，粮食减产，村民面临饥荒。在吃饭都成为大问题的情况下，原来村办的学校（现在看来只能算是教学点）开始停办，教师回家，原来借用的桌椅板凳也还给了村民。
新中国成立初期的农村办学，从制度上确立了人人都有接受教育的权利，极大地提高了广大农民接受教育的积极性。正是由于接受了教育，祖祖辈辈生活在黄土地上的农民开始认识外面的世界，教育拓展了他们的视野，也拓展了他们获得知识的范围。当然，由于没有颁布《义务教育法》，这时的教育并不是真正意义上的义务教育，接受教育是出于爱好和新鲜，而非出于责任和义务。1953年颁布的《政务院关于整顿和改进小学教育的指示》中明确提出：“在农村，为适当解决农民子女入学的问题，应根据需要与自愿的原则，提倡民办小学（包括完全小学），充分發挥群众自给办学的积极性。”[2]从教育资源配置的角度来看，村庄办学、乡村自给[3]是这一时期的典型特征。教育资源由村民自己提供，无论是教室、桌椅板凳，还是简单的教学用品，如粉笔、黑板等都是村民自己制作或提供的。教师的教育教学工作与普通农民的生产劳动被人们同等看待。
（二）“文革”期间：自力更生，全民办学
“文革”10年，我国的教育事业被裹挟进政治运动的狂潮中，学校管理混乱，教育事业发展的客观规律被忽视，农村基础教育急剧扩张，“村村有小学，队队有初中，社社有高中”成为当时农村教育飞速膨胀的真实写照[4]。
人的资源方面，学生数量猛增，教师素质不高。1972年，《人民日报》在《普及小学教育是农村教育的重点》一文中写道：“要采取多种形式办学，把学校办在家门口，让农民子女就近上学……各地还要特别注意发动和组织女孩子入学……让女孩子同男孩子一样上学读书。”[5]各地教育大发展，学生数量猛增，以前没有机会上学的女孩也背起书包上学了。这一时期，几乎所有的适龄儿童都上了學。学生学习的内容主要是初步的识字和算数。除了学习，学生还要参加劳动，帮助农民收割农作物、平田整地。但是，教师的学历低、基本素质并不高，“小学生教小学生，中学生教中学生”是普遍现象，教学质量难以得到保障。在教师待遇方面，D谈到：“民办教师没有工资，每人每月只有2元左右的补助，教师通过教书获得工分。一般来说，教师的工分数排在村里主要劳动力的前面。公办教师的工资由国家出钱（支付），普通公办教师的工资与县乡干部的工资差不多，教龄长的公办教师的工资与县长的工资一样高。当时，教师是令人羡慕的职业，社会地位高，受到村民的尊敬。”
物的资源方面，虽然Q村的小学停办了，但在人民公社里，几乎所有大队都办起了学校，一些规模较大的大队在办小学的同时也开始办初中。D谈到：“（Q村S生产队所办的）学校刚开始只有一间从队里借用的仓库充当教室，桌椅板凳等基本的教学设备由生产队从村民家庭借得，后来修建了新校舍，包括两间教室、一间教师办公室，还平整了一个简易篮球场，制作了篮球架，修起了学校围墙和厕所，村民自制了教室的黑板和40套学生使用的课桌凳。”
许多村办学校建起了比较好的教室，学校校舍比村民的住房条件好，不少教室已经率先安装了玻璃窗。一些学校是用“破四旧”所没收的庙宇的椽檁、门窗、砖瓦等修建起来的。学校也购置了新的桌椅板凳。当然，学生的课本费仍由家长承担。规模较大的学校拥有乒乓球桌案和球拍、跳绳、篮球、排球等体育器材，脚踏风琴、手风琴、小号、鼓、钹、锣、二胡、板胡、口琴等音乐器材;有些学校还有图书室，里面有几百本书籍。学校也举办运动会、书法比赛、大字报评比等课余活动。
（三）改革开放初期：以乡为主，集资办学
20世纪70年代末至80年代初，国家开始实行改革开放政策，中国再一次发生历史性巨变。改革开放给广大农村地区带来了新的变化，农村的教育也随之变化，这种变化直接涉及到农村教育资源的配置。20世纪80年代，随着教育体制改革的推进，以及《义务教育法》的正式颁布与实施，国家责任开始在农村义务教育发展中发挥作用，义务教育资源也更加充裕，农村义务教育获得极大发展。具体来说，改革开放的前20年，以Q村为代表的黄土高原地区农村教育资源配置发生了以下几个方面的变化。
1.人的资源方面。首先，聘请民办教师任教。在教育资源配置中，学校教师的工资一直是县级财政的重要任务，有的县教师占全部公职人员总数的一半以上，教师工资成为县级财政的一大负担。20世纪90年代，教师工资拖欠的现象越来越普遍，尤其是乡村教师的工资很难保证按时发放。为解燃眉之急，一些学校聘请了工资只有公办教师工资的1/4左右的民办教师任教。实际上，这是将部分义务教育的责任转嫁到农民身上，“农民教育农民办”的局面仍然没有从根本上得到扭转。农村学校很难分配到接受过正规师范教育的教师，往往是“初中生教小学、高中生教初中、师范生教高中”。其次，学生人数开始减少。1985年5月27日，中央出台了《关于教育体制改革的决定》，提出“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行9年义务教育”“人民教育人民办”[6]，农村教育主要依靠社队。对于地处黄土高原腹地的Q村来说，乡镇财政力量非常薄弱，难以承担学校的办学经费，出现了教育经费捉襟见肘的现象。为筹措教育经费，各地各校的做法可以说是千奇百怪。在访谈中，Q村村民J谈到：“向农民摊派，向本地外出承包工程的小‘工头寻求捐助，还有的向曾经在本校上过学后来考上大学或中专的校友募捐。”1982年，开始实施家庭联产承包责任制，农民几乎把所有的心思都放到了解决温饱、发家致富上，大量农村学生辍学转而成为家庭的劳动力，农村学生数量开始减少。
2.物的资源方面。首先，体现为农村校舍的建设与改造。此时，国家的教育投入更多地集中在城市，农村学校校舍年久失修、破败不堪。修缮教室的资金有一部分是由政府提供的，建设与维修的劳务则分摊给附近的村社，由村社组织村民完成。为了改善农村办学条件，各种社会捐助纷至沓来，特别是希望小学的建设，给农村地区树立了一个样板，黄土高原上的不少贫困县建立了希望小学。其次，教育教学设备的配备与改善。改革开放初期，农村学校图书室的图书显得陈旧乏味，音乐、体育器材也没有得到补充和更新。为了改变农村学校硬件设施落后的局面，国家在20世纪80年代后期开始酝酿、1990年开始推行“一无两有”的政策，即小学、初中校舍实现“校校无危房，学生人人有课本，人人有课桌凳”。在基本实现“一无两有”的基础上，各地开始实行“六配套”措施，即校园围墙、大门、操场、旗杆、水井、厕所六配套。“一无两有”和“六配套”极大地改善了农村学校的办学条件。
（四）新世纪初期：以县为主，渠道多元
进入新世纪，国家开始强力介入和强化对农村义务教育的支持和管理，普遍推行公平取向的义务教育均衡发展政策，《义务教育法》得到进一步贯彻。Q村义务教育在学校硬件建设、布局调整、师资队伍建设、义务教育生均经费落实等方面取得了明显成效。
1.人的资源方面。首先，农村学校学生人数锐减。新世纪初，Q村的农民有的迁往甘肃河西地区和宁夏、兰州等周围较为富裕的地方;有的到县城从事经营，不再务农;有的选择外出打工;还有那些考上大中专院校而转变为市民的人，他们的子女基本都在外地上学。随着农村居民数量的减少，农村学生人数也不断下降，还有不少村民投亲靠友，将子女送到城里教育质量好一些的学校。加之计划生育政策的影响，农村适龄入学儿童人数锐减，学校学生数量也持续减少。在访谈中，J谈到：“（农村中小学）以前一个班有40多人，后来（21世纪之后）学生少了，一个年级就剩下五六个学生了。”农村学校学生人数锐减，班额过小，造成教育资源的巨大浪费，也影响到学生社会性品质的养成。其次，民办教师被大量清退，农村教师质量提升。进入21世纪，随着农村学生和农村学校数量的不断减少，再加上师范教育经过几十年的努力，培养了大量教师，在改革开放初期十分紧俏的教师逐渐多了起来，城市已经不缺少教师了，一些以前很难分配来教师的农村中小学都有了公办教师，这些因素共同决定了农村民办教师的历史使命已基本完成。黄土高原腹地的Q村与全国许多地方一样，开始了民办教师的清退工作。采用的方法有两个：其一，对于年纪尚轻、学历较高、教学经验丰富、教学效果好的教师，通过考试正式录用为公办教师，享受公办教师的各项工资福利待遇，实际上只是补办手续，转变身份;其二，对于年纪比较大，专业知识技能水平一般，教育教学效果一般，尤其是学历很低的民办教师实行清退，让他们退出教师行业，国家也相应地提供一定数额的生活补助。即便如此，仍然有一些偏远的村小，没有人愿意在那里任教，只好继续聘任民办教师，当然教师的待遇有所提高。民办教师的清退，使一些年纪较大、家庭负担较重，任教20多年甚至30多年的教师离开了他们热爱的教学岗位，他们终身追求的转正为公办教师的梦想成为泡影，还生发出不少令人惋惜的悲剧。但是，民办教师的清退和大量师范院校毕业生充实教师队伍，极大地优化了教师的知识、技能结构、专业学科结构、年龄结构，从整体上提高了农村学校教师的素质。
2.物的资源方面。首先，“撤点并校”形成热潮。2001年颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并。”[7]此后，“撤点并校”形成热潮，在全国范围内推广。据统计，1997年，全国农村小学数为512 993所，2009年为234 157所，减少学校数合计278 836所，总量减少了一半多，平均每天减少学校64所[8]。“撤点并校”是一种自然而然的学校淘汰机制，当一个教学点或小学实在没有学生上学，或者学生数量很少时，就会把这些学校撤销或者合并到其他学校。作为义务教育资源配置的一种重要方法，“撤点并校”确实提高了政府教育投入的产出和效率。Q村在20世纪90年代也加入到撤点并校的洪流之中。J谈到：“（Q村）与其他村合办的一所初级中学一直保留了下来，但由初中改为小学。另外的两个教学点都被撤销了。”但是，“撤点并校”加剧了教育资源城乡配置不均的现象，加大了偏远山区人口的教育负担，是“教育致贫”的一个主要原因。其次，办学条件的大幅度改善。进入21世纪，各地改变了“乡镇教育由乡镇来办”的政策，实施县级统筹，解决了“人民教育人民办”带来的推卸责任的弊端，县级政府承担了义务教育的主要责任，极大地促进了义务教育的发展和均衡。许多农村学校建起了砖瓦材质的新校舍，教室安装了玻璃窗，开始使用电灯照明，原来的木质黑板也换成了水泥黑板或玻璃黑板。学校修建了水泥篮球场，购置了乒乓球桌，有的学校还安装了卫星电视节目接收设备，邻近县城或乡镇政府驻地的学校还通了互联网。农村学校的学生们开始能操作初步的物理与化学实验，有的学校还每年采购了一定数量的图书，班级也能够订阅报纸、期刊。
（五）城乡一体化阶段：财政保障，省级统筹
进入21世纪的第2个10年，我国经济与社会发展的累积效应进一步显现，城镇化已经成为一种不可逆转的必然趋势。西北地区相对地广人稀，让如此广大的地区都变得像城镇那样是不现实的，但人民的生产生活方式逐步城镇化却是一个不争的事实。经过努力，实现义务教育城乡均衡发展不仅是必要的，更是可能的。目前，国家有更多的财力、物力投入教育，义务教育发展步伐正在加快，义务教育均衡发展正在逐步实现。
1.人的资源方面。首先，教师队伍建设取得成效，但农村教师稳定与补充难度大。目前，农村中小学的多数教师已经是国家正式在编的教师。“逢进必考”机制在教师招聘过程中发挥着重要作用，基本保证了教师队伍的整体素质。但在教师队伍建设过程中，一个很难解决的问题是农村留不住好教师。部分教师向往城市生活，不愿意在农村扎根。农村本来就很难分配到优秀教师，有些到农村来的教师又千方百计调回城里，还有些在农村经过锻炼而成长起来的好教师也被城市学校挖走。20世纪80年代后毕业任教的农村教师已接近退休年龄，农村学校教师老龄化问题日益凸显，亟待出台相关政策，寻求补充农村教师的有效办法。需要特别指出的是，随着高校扩招和普通高中大发展的强劲势头，师范学校尤其是中等师范学校生源状况逐步恶化，许多考不上高中的学生转而上师范，这些学生毕业后担任教师，并大多到农村学校任教，农村教师质量则可想而知。其次，“撤点并校”导致学生上学路途遥远，家长负担增加。Q村是一个典型案例，Q村村民Z谈到：“以前，从家到学校不到1公里，娃娃们上学只需要10分钟，现在学校太远了，路上就得花一两个小时。娃娃们要按时到校就必须早起，睡觉的时间就减少了。在家睡不够，娃娃们在课堂上打瞌睡，老师讲的啥，娃娃们不知道，作业也不会做。”一些地方为了方便学生上学、缩短学生用在路途上的时间，给学校配备了校车，但农村道路狭窄并不适合车辆的驾驶安全，因此，司机招聘困难，学生的安全难以得到保证。有些家长选择骑车送学生上学，但这样既耽误时间，又给家庭增加了额外的负担。Q村村民C长期负责接送孙女上下学，她谈到：“娃娃上学太远了，（我）要骑自行车去送，每天来来回回好几趟，年龄大了吃不消。”农村学校本来是农村重要的文化与知识中心，是农村联系现代社会的一座桥梁，但许多村学和教学点的撤销，使农村真正成了文化的“空心村”。
2.物的资源方面。义务教育政策进一步完善，教育经费保障能力提高。2009年开始实行的“两免一补”政策，免除了学生的学杂费和课本费，提供寄宿制学生的午餐补助费。这在我国教育发展史上具有里程碑式的意义，由家庭与个人承担教育费用逐步演变为由国家承担义务教育责任。2010年出台的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》，明确提出了促进义务教育均衡发展的目标任务，各省（市、自治区）都先后出台了实施意见。义务教育均衡发展逐步向教育均衡发展推进，高水平的均衡正在逐步实现。义务教育经费由以前的乡镇筹集过度到县级政府统筹，更进一步向省级政府统筹转变，最终实现义务教育经费由国家保障的目标。2019年5月，国务院办公厅印发了《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，明确了“义务教育总体为中央与地方共同财政事权”，涉及学校日常运转、校舍安全、学生学习生活等经常性事项，所需經费一般根据国家基础标准，明确中央与地方财政分档负担比例，中央财政承担的部分通过共同财政事权转移支付安排;涉及阶段性任务和专项性工作的事项，所需经费由地方财政统筹安排，中央财政通过转移支付统筹支持[9]。除免除小学生、初中生的学杂费，并提供寄宿制学生午餐补助以外，还应进一步免除高中学生，尤其是职业高中学生的各种学杂费，并提供补助或奖学金。义务教育进一步双向延伸，向前延伸到幼儿教育，向后延伸到高中阶段的教育。Q村在义务教育新政的推动下，教育惠民政策发挥了重要作用，学生家庭不再为学费、书本费等发愁。
三、农村义务教育资源配置的未来走向
在社会转型的新形势下，义务教育资源配置开始转向，呈现出如下特征：第一，由基础要素的均衡转向非基础要素的均衡。资源配置中最基础的物质资源基本满足需要以后，人们开始关注学校的生源、教师的敬业精神、学校的文化和管理水平等非基础要素的均衡。这是农村义务教育均衡发展中一个好的变化，说明均衡的层次和水平有所提升。第二，从静态均衡转向动态均衡。在义务教育资源逐步实现均衡的情况下，人们提出了“均衡态”的问题，开始强调均衡的动态管理。人们把义务教育均衡发展看成是一个持续的、不断变化的过程，既关注现在如何均衡，又期待将来如何均衡，促进教育资源配置从共时态向历时态转变。第三，从资源均衡配置转向资源有效利用。以前关注的是城市学校有什么，农村学校缺什么、应该补充什么。在教学的基本资源均已具备的情况下，人们开始关注这些资源的开发与利用。此外，教育资源均衡配置与教育扶贫、教育脱贫协同推进。“教育对脱贫有着非常大的贡献，特别是对于自然环境严酷、对发展生产这一基本脱贫条件尚不具备的农村人口来说，接受好的教育是摆脱自然条件束缚、提高个人及家庭收入、实现稳定脱贫的主要途径，也是阻断贫困代际传递的最有效方式。”[10]教育扶贫和教育脱贫的有效实施，有助于农村贫困人口通过教育实现脱贫，因此，要以教育精准扶贫为契机，继续提高农村教师薪酬待遇，对偏远地区的乡村教师给予补贴;在职称评定、评级评优等方面向农村一线教师倾斜;进一步改善乡村教师的工作和生活环境，采取多种措施和政策鼓励乡村优秀教师扎根农村，推进义务教育资源配置的均衡发展。
隨着“乡村振兴”战略的落实，Q村一定会像全国其他地方一样，在适应城市化的过程中，逐渐成为美丽乡村，Q村的教育资源均衡配置必然会在近年出现的农村学生逐步回流的大潮中迎来发展的新希望。
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[10]张永丽.“教育致贫”悖论解析及相关政策建议——以甘肃省14个贫困村为例[J].西北师大学报，2017（2）：20-28.
（责任编辑：德华）
The Historical Track of Rural Compulsory Education Resource Allocation
——Take Q Village in the Loess Plateau as an Example
DUAN Qiaoyu
（Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu 210097， China）
Abstract： From the educational development of Q Village in the Loess Plateau， it can be seen that the resources allocation of rural compulsory education can be divided into five periods since the founding of the Peoples Republic of China. At the beginning of founding new China， many suspended things needed to be restarted， rural self-sufficiency; During the Cultural Revolution self-reliance， school run by the whole people; in the early stage of the reform and opening-up， villages played a dominant role and funds were raised for running schools. At the beginning of the new century， county-based， multiple channels; In the process of urban-rural integration， public financial support was strengthened， provincial government pooling. The allocation of compulsory education resources in rural areas has gradually shifted from equilibrium of basic elements， static balance and resource allocation to equilibrium of non-basic elements， dynamic balance and effective utilization of resources， and the allocation of education resources， educational poverty alleviation are joint development.
Key words：? compulsory education; allocation of education resources; school closure and merger; citizen-managed teachers
