PPP模式中国化的畸形致因

    朱潘颖

    摘 要 PPP（Public-Private Partnership ），直译为“公私合作”，产生与西方，在我国语境下则使用“政府与社会资本合作”。经过多年大量的实践探索，目前我国政府与市场、社会合作的领域不断深化，合作模式日益多样化。我国借鉴西方PPP实践经验的同时，也结合国情形成了一套有中国特色的PPP体系。目前我国PPP实践处于探索阶段，存在需要完善的地方，本文从影响PPP项目因素入手，分析面临的问题和不足。

    关键词 PPP模式 公私合作 政府运营 市场机制

    中图分类号：F224 文献标识码：A

    0引言

    经过多年大量的实践探索，目前我国政府与市场、社会合作的领域不断深化，合作模式日益多样化。我国借鉴西方PPP實践经验的同时，也结合国情形成了一套有中国特色的PPP体系。目前我国PPP实践处于探索阶段，存在需要完善的地方，本文从影响PPP项目因素入手，分析面临的问题和不足。

    1文献综述

    PPP是指公共部门、营利性企业和非营利性组织等在某些公用事业项目的建设或运营中进行相互合作的一种制度安排。中国学者关于PPP的研究，主要集中在四个方面。第一，阐述PPP在中国的产生与发展历程；第二，分析中国PPP发展的瓶颈与障碍；第四，结合当前存在的问题，提出若干政策建议；第四，PPP各主体间的博弈关系。本文的重点是PPP模式在中国化进程中畸形化的原因。

    李秀辉、张世英在（2002）在其研究中，对PPP模式产生的背景进行了充分的论证，但是主要从以前的融资模式如“BOT”的缺点来分析PPP模式产生的背景，“在公共基础设施建设中，采取了多种多样的私人企业参与公共基础设施建设的方式，比如BOT方式，但是这些方式存在着诸多问题。”陈志敏，张明，司丹（2016）通过对中国PPP实践的发展、模式做了总结和归纳，从中挖掘出中国PPP发展面临的瓶颈和障碍，并为此得出PPP在中国的发展主要是由地方政府的融资需求所推动的，要努力营造适合PPP发展的生态环境，大力推进PPP可持续发展。周兰萍（2015）表明，部分PPP模式与现行的法律法规存在脱节，如“使用者付费”模式的PPP项目，其资金来源并非财政性资金，适用《政府采购法》规定的竞争性谈判等非招标方式依据不足。陈双，夏志坚（2010）在其研究中介绍了PPP模式的定义以及目前普遍存在的一些误解，对PPP模式管理中的关键环节进行了阐述，并针对存在的问题提出了PPP模式在中国发展的相关建议。夏荣静（2016）表明由于PPP模式的多样性，复杂性以及长期性，使得PPP项目的实施本身具有一定的难度，再加上中国特定的环境，使得PPP中国化进程存在较多的问题和障碍，如制度环境与体制不健全，社会信用基础薄弱，现行金融体系尚不适应项目融资的要求等等。纪彦军（2007）分析我国应用PPP应用现状，运作思路及必要性；并系统地分析了PPP模式的风险，并提出PPP模式风险分担的原则；最后，通过分析有关案例及在实践过程中获得的经验，总结出了法律、风险、定价、融资、人才等八个制约我国PPP模式发展的因素，并根据这些因素提出相关对策建议。

    2中国PPP的实践发展

    20世纪80年代以来，中国就开始了对公共品和服务传统供给模式改革的探索和实践，并以各种形式引入社会资本开展政府与企业合作。世界银行的数据显示，1984—2014年，中国的PPP项目约有1200多个，涉及交通、通信、能源和水资源等领域。然而，如果把国有企业作为社会资本主体的项目包含进来， 则中国的PPP项目数可能达到7000—8000个。

    赵福军和汪海（2015）根据资本进入的背景、社会资本的性子、开放领域、经营模式以及国家的政策措施等标准，将我国PPP模式发展划分为探索、试点、推广、缓慢发展和全面推进等五个阶段，三十多年来，我国对PPP模式从最初的探索到试点再到全面推进，存在以下基本特征：首先，社会资本参与到公共基础设施、公共品和公共服务的供给基本与我国经济体制改革的步伐一致；其次，我国公共部门与企业等的合作不断深入发展，表现为地方政府实践到中央政府推进、从单一外企到吸纳国内优秀民间资本、从有限领域扩展到更广泛的领域，合作模式也多样化。

    金融危机后，中国在新常态经济的发展态势下，经济中低速增长将成为我国今后一段时间的常态。经济、政治和社会环境为PPP模式的继续发展提供了机遇。

    3 PPP中国化存在的问题及原因

    3.1中国推进PPP模式存在的主要问题与不足

    我国在借鉴西方PPP实践经验的同时，也结合国情进行了大量的的探索，形成了具有中国特色的PPP体系。由于我国PPP实践处于探索阶段，存在需要完善之处。根据前文分析得出，政府、市场和项目是影响PPP项目成功的三大关键因素。本章从影响PPP项目运营的政府和市场的角度，分析我国PPP模式存在的问题与不足。

    3.1.1 PPP实践中政府方面存在的不足

    政府在PPP实践中既是PPP政策规则的制定者又是项目重要的参与方，对PPP项目成功与否发挥着至关重要的作用。但是，我国政府推进PPP模式与实践也存在需要完善之处，主要表现在以下几个方面：

    第一，政府的合作意识与契约精神不足。不同于传统的政府项目组织模式，PPP模式是在市场机制下，通过缔结契约的方式，政府与社会资本双方平等参与、风险共担、收益共享、合作共赢的新模式。然而，目前部分地方政府还存在着观念转变困难、不愿合作、缺乏契约精神的问题。

    第二，PPP项目运作模式单一和运作不规范。PPP实践是否成功不仅与PPP项目本身有关，还与PPP模式运作相关。PPP项目有其独特性，对项目的识别、论证、模式选取、团队组织、开发建设、运行盈收，再到项目的外部性问题都应该认真的分析，以确保项目的顺利实施。我国PPP项目在实践中存在缺乏前期论证，模式单一和运作不规范等问题。

    3.1.2公私合作中市场方面的问题

    市场方面对PPP项目也有重要的影响，根据对PPP项目影响的大小可以将市场划分为基础市场、专业市场和服务市场。基础市场是PPP项目实施的大市场环境，专业市场是PPP项目的运营市场，服务市场是支持和服务PPP项目的要素市场。

    （1）基础市场不完善。经济发展水平影响PPP项目成败。我国市场经济发展不平衡，沿海地区经济发展水平相对于中西部地区较高。根据前文分析的结论，目前PPP项目集合大多发生在经济比较发达的东、中部地区，西部地区的PPP项目较少。

    （2）PPP项目市场面临价格机制不完善、融资方式单一和新生垄断问题。PPP旨在充分利用市场的竞争机制、效率优势，以较小的成本提供质量可靠、价格合理的公共品。社会资本参与PPP项目竞争不充分将会影响PPP项目应有的效果。

    （3）PPP相关的服务市场发展滞后。我国与PPP相关的服务市场发展滞后。国内的PPP专业服务机构少，业务水平与国际相比还有一定的差距，在项目识别、发现、策划、论证、融资、管理咨询等方面还有待进一步的提高。

    3.2促进中国PPP模式发展的政策建议

    政府、市场和项目是影响PPP项目成功的三大关键因素。其中，起主导作用的首先是政府因素。政府、项目和市场三个因素之间存在着潜在的多重线性关系，它们之间存在正向强化。因此，推进中国PPP发展关键在于政府，在于政策。

    3.2.1加快提升政府在PPP领域的专业能力

    针对部分政府部门在PPP领域相关专业化管理和服务能力不足的现状，需要加快提升专业能力。我们需要提升对PPP项目的管理能力。各地可结合推进PPP项目的需要，聘请相关PPP咨询研究机构，对相关政府部门的工作人员进行系统培训，提升政府对PPP项目的管理能力。

    3.2.2加快完善推进PPP模式与项目的协调机制、实施机制

    一是建立有效的协调机制。在英国、荷兰等PPP模式较为成熟的国家都设置了专门的统筹管理机构，以更好地进行PPP的政策研究、标准制定、项目筛选、专家支持、项目评估、融资支持和统计分析等工作。协调好PPP项目涉及的政府部门的行为，建立有效的协调机制。

    二是完善PPP项目的实施机制，重点完善PPP项目的审批机制、责任分担机制和监管机制等。从法律等制度层面，明确PPP项目的审批机制是按企业的投资途径来操作还是按照政府的投资来进行。建立和完善PPP项目监管评估机制，可委托由独立的第三方评估机构就PPP项目的绩效、公众对PPP项目的满意度进行评估。

    3.2.3加快PPP法律研究与立法工作，以PPP法律规范和促进发展

    一是清理相关法律法规。系统梳理《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律与PPP有关的内容，如这些法律之间有冲突，根据需要进行清理和修改，避免政策出现冲突。

    二是加快PPP立法研究与立法工作。目前，我国PPP相关法律制度不仅有政府采购法、招投标法、合同法等，还有相关部门规章制度，这种“九龙治水”的状况不利于PPP模式发展。建议加快总结我国PPP实践，研究看看是否需要借鉴部分国家经验，制订统一的法律制度来规范PPP的运行，促进PPP模式发展。如需要专门的PPP立法，应加快PPP立法工作

    三是建议PPP立法定位于民商法，以实体法与程序法并重。如需要专门的PPP立法，应明确PPP立法的定位。PPP立法不仅需要规范PPP涉及相关利益主体的行为，明确相关主体的责权利以及风险分配，还需要规范PPP项目全过程运作，更需要保障社会资本权益，解决社会资本进人公共服务领域的担忧与进人不足问题。

    参考文献

    [1] 奥利弗·威廉姆森.资本主义经济制度[M].商务印书馆，2002.

    [2] 奥利弗·威廉森.治理机制[M].中国社会科学出版社，2001.

    [3] 李秀辉，张世英. PPP：一种新型的项目融资方式[J].中国软科学，2002（02）：51-54.

    [4] 陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实踐：发展、模式、困境与出路[J].知识经济，2016（21）.

    [5] 周兰萍.“PPP的八喜和八忧”[DB/OL].http：//www.dfdaily.com/html/8762/2015/5/26/1272587.shtml，东方早报网，2015-05-26.

    [6] 陈双，夏志坚. 浅析PPP模式在中国的发展[J].经济论坛，2010，11（11）.

    [7] 夏荣静.加快推动我国PPP模式发展的探讨综述[J].经济研究参考，2016（18）.

    [8] 纪彦军.我国PPP模式及其发展瓶颈研究[D].重庆：重庆大学，2007.

    [9] 哈耶克.致命的自负[M].中国社会科学出版社，2000.

    [10] 赖丹馨，费方域.公私合作制（PPP）的效率：一个综述[J].经济学家，2010（07）：97-104.

    [11] 赵福军，汪海中国PPP理论与实践研究[M].北京：中国财政经济出版社，2015.

    [12] 萨瓦斯.民营化与公司部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2002.