新时代拓展政协民主监督的民主性和社会性之路径
王曼
【摘 要】新时代人民政协民主监督承接着新的重点目标，需要有更加充分的民主性为其提供保障。但当前政协民主监督的民主性和社会性明显滞后于新时代的要求，如政协民主监督的整合监督体系亟待完善、政协民主监督与社会力量的深度融合尚不充分、社会组织参与政协民主监督的强烈愿望与实际情况形成较大反差、政协民主监督的法律保障尚待完备等。为此，本文提出吸纳民间力量拓展政协民主监督的社会基础、探索政协组织与社会组织合作监督的新机制、依法保障政协民主监督的民主性和社会性等对策思路。
【关键词】政协民主监督； 民主性； 社会性
【中图分类号】D62 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）10-0078-02
党的十九大报告提出“加强人民政协民主监督，重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。”党中央在新的历史交汇期，针对政协民主监督提出了这个重点目标，既体现了新时代党中央对人民政协的高度信任，也显示出对人民政协民主监督职能的新要求。
监督党和国家重大方针政策和重要决策部署，其表层目的是为党和国家事業发展负责，深层寓意则是为了践行以人民为中心、人民利益至上、为人民负责的执政理念和宗旨。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中曾指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政”， “中国共产党及其领导的国家是代表最广大人民根本利益的，在这个大政治前提下，我们应该也能够广泛听取人民内部各方面的意见和建议。”这两段话表面上可以理解为是政协民主监督既要解决新时代人民群众提出的问题，又要依靠人民群众来解决问题。深层的意义则是在强调政协民主监督要想跟上时代发展的脚步就必须拓展民主监督的民主性和社会性。而当前要贯彻落实“重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实”这一重点工作的根本保证就是要求民主监督具有更加充分的民主性和社会性。但目前政协民主监督与党内监督、国家机关监督、司法监督、舆论监督，特别是与群众监督的监督合力尚未真正形成，社会组织主要包括在民政系统社会组织登记管理部门登记注册的社会组织、以及社区居委会等社区组织。本文以社会组织为主体，探索新时代拓展人民政协民主监督民主性和社会性的新路径。
一、政协民主监督的民主性和社会性滞后于新的时代要求
（一）政协民主监督的整合监督体系亟待完善
由于政协的民主监督不具有刚性约束，而且很大程度上受制于被监督方的理解、配合和支持，因此，要取得理想的监督效果难度很大。这就需要政协监督必须与其他监督形式形成合力以增强监督的影响力和效能。近年来，人民政协已经开始注重与其他监督形式协调配合，但与实际需要相比还存在较大差距。如缺乏与人大等权力性监督形式的合作，使民主监督缺乏刚性；缺乏与新闻媒体，特别是新媒体的舆论监督合作，使政协没有足够的社会影响力；尤其值得关注的是，政协民主监督作为一种广泛的政治监督体系，还包含着社会监督在内，但从目前看，政协组织还没有充分调动和利用起社会监督的强大力量，特别是社会组织的监督积极性和优势作用。缺乏与群众监督合作，使政协组织难以与人民群众有效沟通，不能广泛和准确地收集和反馈社情民意。这在当前加强社会建设和创新社会治理的重大战略转型过程中，既是一种监督主体的缺漏，又制约政协组织在国家治理和社会建设中更好地发挥作用。
（二）政协民主监督亟待与社会力量深度融合
随着人民政协民主监督规范化和制度化程度的提高，全国各地不断涌现出新的政协民主监督的内容和形式，如参加民主评议、行风评议、专题调研、举办政协论坛、组织和参加知情问政的协商会、政协委员受聘担任特约监察员、教育督导员、特约审计员等。但上述政协民主监督的创新实践仅限于政协自身对政府部门等的单向度监督行为，没有形成政协民主监督与相关社会力量参与，尤其是专业性、基层性的社会组织在民主监督上的双向度和整合力。因此，从某种程度上削弱了政协民主监督的底气和力度。
（三）社会组织的政治弱势决定其迫切渴望参与政协民主监督
随着经济社会发展，相当比例的社会组织在不断发展和发挥作用的同时，也因其政治上处于弱势而制约了自身作用的发挥。
首先，社会组织的政治参与和政治影响力处于低水平状态。一是政治参与方式的非制度化。社会组织政治参与更多地是通过合法性集会或研讨会等非制度化方式，代表所在的组织或行业向决策部门反映问题、提出要求，以促使相关政府部门制定相应的政策或措施。二是政治参与内容局限、政治影响力弱。从总体看，社会组织的社会性参与较多，政治性参与较少。社会组织的国家参与领域大多集中在政治敏感度低、权力和利益含量低的社会边缘领域。从政治参与的内容与影响力看，一般仅限于在该组织内部狭窄的专业领域中的某些技术性、专业性问题而提出的政策建议，而在为政府决策提供建议与提案、行使对政府的监督制约功能方面，却明显不足。其次，各类社会组织在参政议政的地位上不均衡。由于历史发展每个阶段各有侧重，较早发展的社会组织，如工商联合会、科学技术协会、归国华侨联合会、社会科学联合会、少数民族联合会等，凭借其先发优势，可以作为一个界别成为政协参加单位，汇集所代表人群的利益诉求，在法定的平台上参与政府决策。而较晚出现的社会组织特别是改革开放以后大量涌现的社会组织，诸如证券行业协会、软件行业协会、物流与供应链协会、旅游业协会、消费者协会、老年协会等组织，无法在民意代表机构发出自己的声音。这种制度安排无疑不利于新兴阶层、新兴行业的良性发展以及社会弱势群体的权益保障，制约了社会组织在提供公共服务和参与社会治理中更好发挥作用，同时也掣肘了新社会力量参与民主监督。
（四）政协民主监督亟待完备的法律保障
在我国的宪法和其他相关法律文件中，尽管都涉及到民主监督的条文，但都比较概括和笼统，在立法上很少对监督的权能、内容、范围、程序和方式作出具体规定。同时，监督权受制于执政权，专门的监督机构缺乏应有的独立性，虽然党和国家一再提倡监督者要大胆履职，却由于缺乏制度和法律保障，导致民主监督中的随意性大大削弱了监督力度。正是因为政协民主监督本身就缺乏法律保障，因此，更无从顾及对社会监督力量的重视。
二、促进社会组织参与政协民主监督以提升其民主性和社会性
民主监督的实质是人民监督，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上从问题导向出发深刻阐释了建立人民监督机制的时代意义，他指出：“在中国共产党统一领导下，通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端。”
民主政治建设是个渐进过程，如何把政协委员、民主党派和人民群众的民主监督有机结合起来，使民主监督职能不断扩展和延伸，形成强大的民主监督力量，这是新时代政协民主监督面临的重要任务。本文着重从扩大政协民主监督的社会基础、增强监督民主性出发，探讨促使社会组织参与政协民主监督的途径和办法，以期提高政协民主监督的实效。
（一）吸纳民间力量扩展政协民主监督的社会基础
目前政协的民主监督出现的障碍和问题，尤其是来自于被监督者的自上而下的压力，给政协民主监督寻求理性解决之道创造了其他可能，政协民主监督可以从生机勃勃的民间社会整合监督力量，如目前全国已注册的社会组织有50多万个，黑龙江省已注册的社会组织有近1.6万个。这些社会组织涵盖了改革开放以来的新兴产业、行业和新社会阶层和利益群体，也正是人民政协所没有涵盖到的领域和成分。将这股新兴力量融入社会监督洪流，将有利于形成社会监督合力，建构和夯实自下而上的民主监督体系，进一步提升政协民主监督的合法性和实效性。
（二）探索政协组织与社会组织合作监督的新机制
政协民主监督功能相对薄弱的原因之一，是由于政协运用的是各种协商讨论、提出意见建议的软监督方式，而这种民主协商的形式恰好与社会组织特有的柔性治理相契合。政协民主监督要想找准监督的聚焦点、把意见建议提到点子上和关键处，让被监督者心悦诚服和改善行为，最有效的办法之一就是广泛地在基层社会了解民情和聚集民意，调动自下而上的力量形成监督压力。
如近年来武汉市设立的《政协论坛》电视专栏就因实现了政协监督与媒体监督的有机结合而取得了一般提案监督所起不到的效果。政协监督的形式应不断创新，充分发动和利用人民群众，探索多元協作的民主监督机制。例如将行风评议等政协监督形式与社会组织的行业自律机制有机结合；将政协委员进社区活动延伸为政协委员深入社区社会组织，并建立联席合作制度；政协委员可以凭党派成员身份或政协组织身份等参加社会组织举办的研讨会等活动，深入了解新兴行业、新阶层和弱势群体等的意见建议。吸纳新社会力量参与政协民主监督，建立政协组织与社会组织合作监督的新机制，在提升政协民主监督实效的同时，也提高了国家治理和社会治理的能力和水平。
（三）参与政协民主监督提高社会组织的政治影响力
人民群众是民主监督的主要力量，人民政协要充分发动群众、组织群众、依靠群众开展民主监督。近年来，从对我省一些有代表性的行业协会、民办非企业单位等负责人的调研结果看，他们普遍具有参政议政的强烈愿望，渴望在人民政协的制度平台上充分表达意见建议。今后可以在政协组织中逐步增加社会组织身份的委员比例，增加社会组织成员旁听政协会议、参与政协民主监督、参与政协调研和提案等的制度安排。社会组织可以利用自身在资源、专业等方面的优势，以专家或专业的身份参与政协的民主监督，既为党和政府科学决策提供服务和监督，同时也不断提高自身的政治影响力和社会公信力。
（四）依法保障政协民主监督的民主性和社会性
首先，人大应抓紧有关民主监督法律法规的制定，把民主监督发展为有效的制约监督，并使之法律化，做到行有所据，有法可依。其次，在逐步使关于政治协商、民主监督、参政议政的各种制度规定上升为法律的同时，细化有关社会力量参与政协民主监督的规定，依法保障政协民主监督的社会性、民主性和实效性。
新时代要求人民政协要加强和改进政协民主监督，强化在沟通联系群众等方面的制度建设。社会组织作为社会建设的重要主体，它所具备的特质决定其将成为政协民主监督的重要社会基础，而社会组织参与政协民主监督也必将有助于提升政协民主监督的民主性和实效性。
参考文献：
[1]本书编辑组.党的十九大报告辅导读本[M].北京：人 民出版社，2017.
[2]本书编辑组.习近平谈治国理政第二卷[M].北京：外 文出版社，2017.
[责任编辑：马雅兰]
【摘 要】新时代人民政协民主监督承接着新的重点目标，需要有更加充分的民主性为其提供保障。但当前政协民主监督的民主性和社会性明显滞后于新时代的要求，如政协民主监督的整合监督体系亟待完善、政协民主监督与社会力量的深度融合尚不充分、社会组织参与政协民主监督的强烈愿望与实际情况形成较大反差、政协民主监督的法律保障尚待完备等。为此，本文提出吸纳民间力量拓展政协民主监督的社会基础、探索政协组织与社会组织合作监督的新机制、依法保障政协民主监督的民主性和社会性等对策思路。
【关键词】政协民主监督； 民主性； 社会性
【中图分类号】D62 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）10-0078-02
党的十九大报告提出“加强人民政协民主监督，重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。”党中央在新的历史交汇期，针对政协民主监督提出了这个重点目标，既体现了新时代党中央对人民政协的高度信任，也显示出对人民政协民主监督职能的新要求。
监督党和国家重大方针政策和重要决策部署，其表层目的是为党和国家事業发展负责，深层寓意则是为了践行以人民为中心、人民利益至上、为人民负责的执政理念和宗旨。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中曾指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政”， “中国共产党及其领导的国家是代表最广大人民根本利益的，在这个大政治前提下，我们应该也能够广泛听取人民内部各方面的意见和建议。”这两段话表面上可以理解为是政协民主监督既要解决新时代人民群众提出的问题，又要依靠人民群众来解决问题。深层的意义则是在强调政协民主监督要想跟上时代发展的脚步就必须拓展民主监督的民主性和社会性。而当前要贯彻落实“重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实”这一重点工作的根本保证就是要求民主监督具有更加充分的民主性和社会性。但目前政协民主监督与党内监督、国家机关监督、司法监督、舆论监督，特别是与群众监督的监督合力尚未真正形成，社会组织主要包括在民政系统社会组织登记管理部门登记注册的社会组织、以及社区居委会等社区组织。本文以社会组织为主体，探索新时代拓展人民政协民主监督民主性和社会性的新路径。
一、政协民主监督的民主性和社会性滞后于新的时代要求
（一）政协民主监督的整合监督体系亟待完善
由于政协的民主监督不具有刚性约束，而且很大程度上受制于被监督方的理解、配合和支持，因此，要取得理想的监督效果难度很大。这就需要政协监督必须与其他监督形式形成合力以增强监督的影响力和效能。近年来，人民政协已经开始注重与其他监督形式协调配合，但与实际需要相比还存在较大差距。如缺乏与人大等权力性监督形式的合作，使民主监督缺乏刚性；缺乏与新闻媒体，特别是新媒体的舆论监督合作，使政协没有足够的社会影响力；尤其值得关注的是，政协民主监督作为一种广泛的政治监督体系，还包含着社会监督在内，但从目前看，政协组织还没有充分调动和利用起社会监督的强大力量，特别是社会组织的监督积极性和优势作用。缺乏与群众监督合作，使政协组织难以与人民群众有效沟通，不能广泛和准确地收集和反馈社情民意。这在当前加强社会建设和创新社会治理的重大战略转型过程中，既是一种监督主体的缺漏，又制约政协组织在国家治理和社会建设中更好地发挥作用。
（二）政协民主监督亟待与社会力量深度融合
随着人民政协民主监督规范化和制度化程度的提高，全国各地不断涌现出新的政协民主监督的内容和形式，如参加民主评议、行风评议、专题调研、举办政协论坛、组织和参加知情问政的协商会、政协委员受聘担任特约监察员、教育督导员、特约审计员等。但上述政协民主监督的创新实践仅限于政协自身对政府部门等的单向度监督行为，没有形成政协民主监督与相关社会力量参与，尤其是专业性、基层性的社会组织在民主监督上的双向度和整合力。因此，从某种程度上削弱了政协民主监督的底气和力度。
（三）社会组织的政治弱势决定其迫切渴望参与政协民主监督
随着经济社会发展，相当比例的社会组织在不断发展和发挥作用的同时，也因其政治上处于弱势而制约了自身作用的发挥。
首先，社会组织的政治参与和政治影响力处于低水平状态。一是政治参与方式的非制度化。社会组织政治参与更多地是通过合法性集会或研讨会等非制度化方式，代表所在的组织或行业向决策部门反映问题、提出要求，以促使相关政府部门制定相应的政策或措施。二是政治参与内容局限、政治影响力弱。从总体看，社会组织的社会性参与较多，政治性参与较少。社会组织的国家参与领域大多集中在政治敏感度低、权力和利益含量低的社会边缘领域。从政治参与的内容与影响力看，一般仅限于在该组织内部狭窄的专业领域中的某些技术性、专业性问题而提出的政策建议，而在为政府决策提供建议与提案、行使对政府的监督制约功能方面，却明显不足。其次，各类社会组织在参政议政的地位上不均衡。由于历史发展每个阶段各有侧重，较早发展的社会组织，如工商联合会、科学技术协会、归国华侨联合会、社会科学联合会、少数民族联合会等，凭借其先发优势，可以作为一个界别成为政协参加单位，汇集所代表人群的利益诉求，在法定的平台上参与政府决策。而较晚出现的社会组织特别是改革开放以后大量涌现的社会组织，诸如证券行业协会、软件行业协会、物流与供应链协会、旅游业协会、消费者协会、老年协会等组织，无法在民意代表机构发出自己的声音。这种制度安排无疑不利于新兴阶层、新兴行业的良性发展以及社会弱势群体的权益保障，制约了社会组织在提供公共服务和参与社会治理中更好发挥作用，同时也掣肘了新社会力量参与民主监督。
（四）政协民主监督亟待完备的法律保障
在我国的宪法和其他相关法律文件中，尽管都涉及到民主监督的条文，但都比较概括和笼统，在立法上很少对监督的权能、内容、范围、程序和方式作出具体规定。同时，监督权受制于执政权，专门的监督机构缺乏应有的独立性，虽然党和国家一再提倡监督者要大胆履职，却由于缺乏制度和法律保障，导致民主监督中的随意性大大削弱了监督力度。正是因为政协民主监督本身就缺乏法律保障，因此，更无从顾及对社会监督力量的重视。
二、促进社会组织参与政协民主监督以提升其民主性和社会性
民主监督的实质是人民监督，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上从问题导向出发深刻阐释了建立人民监督机制的时代意义，他指出：“在中国共产党统一领导下，通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端。”
民主政治建设是个渐进过程，如何把政协委员、民主党派和人民群众的民主监督有机结合起来，使民主监督职能不断扩展和延伸，形成强大的民主监督力量，这是新时代政协民主监督面临的重要任务。本文着重从扩大政协民主监督的社会基础、增强监督民主性出发，探讨促使社会组织参与政协民主监督的途径和办法，以期提高政协民主监督的实效。
（一）吸纳民间力量扩展政协民主监督的社会基础
目前政协的民主监督出现的障碍和问题，尤其是来自于被监督者的自上而下的压力，给政协民主监督寻求理性解决之道创造了其他可能，政协民主监督可以从生机勃勃的民间社会整合监督力量，如目前全国已注册的社会组织有50多万个，黑龙江省已注册的社会组织有近1.6万个。这些社会组织涵盖了改革开放以来的新兴产业、行业和新社会阶层和利益群体，也正是人民政协所没有涵盖到的领域和成分。将这股新兴力量融入社会监督洪流，将有利于形成社会监督合力，建构和夯实自下而上的民主监督体系，进一步提升政协民主监督的合法性和实效性。
（二）探索政协组织与社会组织合作监督的新机制
政协民主监督功能相对薄弱的原因之一，是由于政协运用的是各种协商讨论、提出意见建议的软监督方式，而这种民主协商的形式恰好与社会组织特有的柔性治理相契合。政协民主监督要想找准监督的聚焦点、把意见建议提到点子上和关键处，让被监督者心悦诚服和改善行为，最有效的办法之一就是广泛地在基层社会了解民情和聚集民意，调动自下而上的力量形成监督压力。
如近年来武汉市设立的《政协论坛》电视专栏就因实现了政协监督与媒体监督的有机结合而取得了一般提案监督所起不到的效果。政协监督的形式应不断创新，充分发动和利用人民群众，探索多元協作的民主监督机制。例如将行风评议等政协监督形式与社会组织的行业自律机制有机结合；将政协委员进社区活动延伸为政协委员深入社区社会组织，并建立联席合作制度；政协委员可以凭党派成员身份或政协组织身份等参加社会组织举办的研讨会等活动，深入了解新兴行业、新阶层和弱势群体等的意见建议。吸纳新社会力量参与政协民主监督，建立政协组织与社会组织合作监督的新机制，在提升政协民主监督实效的同时，也提高了国家治理和社会治理的能力和水平。
（三）参与政协民主监督提高社会组织的政治影响力
人民群众是民主监督的主要力量，人民政协要充分发动群众、组织群众、依靠群众开展民主监督。近年来，从对我省一些有代表性的行业协会、民办非企业单位等负责人的调研结果看，他们普遍具有参政议政的强烈愿望，渴望在人民政协的制度平台上充分表达意见建议。今后可以在政协组织中逐步增加社会组织身份的委员比例，增加社会组织成员旁听政协会议、参与政协民主监督、参与政协调研和提案等的制度安排。社会组织可以利用自身在资源、专业等方面的优势，以专家或专业的身份参与政协的民主监督，既为党和政府科学决策提供服务和监督，同时也不断提高自身的政治影响力和社会公信力。
（四）依法保障政协民主监督的民主性和社会性
首先，人大应抓紧有关民主监督法律法规的制定，把民主监督发展为有效的制约监督，并使之法律化，做到行有所据，有法可依。其次，在逐步使关于政治协商、民主监督、参政议政的各种制度规定上升为法律的同时，细化有关社会力量参与政协民主监督的规定，依法保障政协民主监督的社会性、民主性和实效性。
新时代要求人民政协要加强和改进政协民主监督，强化在沟通联系群众等方面的制度建设。社会组织作为社会建设的重要主体，它所具备的特质决定其将成为政协民主监督的重要社会基础，而社会组织参与政协民主监督也必将有助于提升政协民主监督的民主性和实效性。
参考文献：
[1]本书编辑组.党的十九大报告辅导读本[M].北京：人 民出版社，2017.
[2]本书编辑组.习近平谈治国理政第二卷[M].北京：外 文出版社，2017.
[责任编辑：马雅兰]
