消解与重构：农村“厕所革命”的体制性障碍与制度化策略

    姜胜辉

    

    

    

    [摘? 要]农村“厕所革命”作为乡村振兴战略的重要工作，也是实现基层环境治理的关键环节。当前阶段，我国农村“厕所革命”具有自身形成基础，并在基层环境治理领域取得了相当成效。但由于我国城乡二元分离体制、政府条块管理制度、市场参与机制缺陷、农民主体意识薄弱等制约因素，国家视角下的农村“厕所革命”在农民逻辑中得到部分“消解”，农村厕所建设的有效性不足，同时稀释了政府治理合法性。为此，我国进一步深化农村“厕所革命”，通过制度化重构和合作式治理，有效保障农民权利实质平等，提升农村基层治理能力。

    [关键词]消解;重构;农村“厕所革命”;体制性障碍;制度化策略

    [中文分类号]C916.2[文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2019）06-0119-09

    党的十八大以来，我国加快生态文明建设进程，并于十八届三中全会提出国家治理现代化战略目标，而生态文明和治理现代化建设的基础在于农村。2014年、2015年习近平总书记先后在江苏省和吉林省农村基层调研时强调，要给农村来个“厕所革命”。党的十九大报告提出乡村振兴战略，优先发展农村农业，提出“生态宜居”建设要求，而农村“厕所革命”则是实现生态宜居目标的重要抓手。2017年11月，习近平总书记就农村“厕所革命”作出重要指示：要把这项工作作为乡村振兴战略的一项具体工作来推进，努力补齐这块影响群众生活品质的短板。然而，由于我国在农村厕所建设中长期存在体制性障碍因素，农村厕所“分布不均、比例失衡、质量不高、管护不利”[1]，整体性效益并不突出，严重影响农民权利实现和基层治理机制创新。因此，在解构主义视角下，探索研究农村“厕所革命”，对于创新实现基层治理现代化，具有重要实践价值和理论意义。

    一、文献梳理与问题提出

    农村“厕所革命”不只是中国面临的问题，也是人类社会普遍存在的现实难题，是城市化进程中的重要一环，存在空间维度上的广泛性和时间维度上的阶段性，如印度、日本和韩国等国家正在进行或已经完成的“厕所革命”。同时，农村“厕所革命”具有区域特殊性，与特定的自然环境、社会文化和经济基础紧密相关，如我国不同省份创新探索的农村“厕所革命”建设模式。我国农村“厕所革命”具有本土内涵特性，存在系统性、整体性和深刻性的复合特点。农村“厕所革命”是城市公共厕所、家庭厕所、机关单位厕所、旅游厕所革命体系的重要部分，是触及政府、农民和市场思想观念、行为方式、政策体系与体制机制调适变迁的深刻革命，具有经济、社会、生态和治理等综合效益。目前，社会各界对我国开展的农村“厕所革命”存有争议。坚持“积极观”的一方认为农村应该进行一场从思想观念、生活方式到环境建设的系统革命，扎实推进农村生态文明建设。而持有“消极观”的反对方则认为农村“厕所革命”是“小题大做”，只能“缓痛”而不能“止痛”。

    进一步比较分析现有文献发现，学界对农村厕所建设的研究主要存在三种观点。一是“文明进程论”。该观点从农村农民主体视角出发，认为农村“厕所革命”是原始文明向工业文明过渡、乡村文明向都市文明迈进，促进城乡文明建设的重要程式，是农民从自然状态到自觉状态转变的自主性增长过程。但是，此种主张缺乏对农村自我封闭性和农民思想顽固性的考量，未将农村“厕所革命”的反作用力考虑其中。[2]二是“技术革新论”。从市场力量参与角度出发，根据不同地区、不同群体的差异需求，主张市场力量创新引领农村基层治理。此观点过于强调技术创新的作用，忽视了技术应用中农民主体反应。[3]三是“运动治理论”。从政府统治视角切入，该观点适用于建国初期到家庭联产承包责任制实施阶段，在当前农村“厕所革命”中也不鲜见。通过政策力量动员群众参与，但结果易造成农村“厕所革命”效益短期性，是一种权宜之计而非长久之策。[4]上述三种理论观点在研究农村“厕所革命”和环境治理方面具有一定建树，但都未全面或深入探究农村基层治理的根基。为此，提出新的假说“系统革命论”。即从体制影响、政策实施、文化基础和主体意识等方面挖掘问题根源，进而构建“政府主导、市场参与、农民主体和社会协同”的治理架构，形成治理主体多元、治理方式多样、治理路径多维的合作治理模式，[5]尋求基层环境治理的制度化破解之道（详见表1）。

    二、缘起：农村“厕所革命”的形成基础

    农村“厕所革命”作为一项系统工程，是历史文化演进和治理范式转换的结果，同样受到农民主体内部需求和政策体系外部驱动的双重作用。

    （一） 农村“厕所革命”的文化基础

    厕所是文明的物质载体，也是文明的符号形态，具有丰富的文化内涵。我国实施的农村“厕所革命”，受到传统文明向现代文明过渡、城市文明对乡村文明碰撞以及外部嵌入文化对本土行为习惯冲击的共同作用。

    1.传统文明向现代文明的历史转型。人类经历了原始文明、农业文明和工业文明时期，而厕所作为文明进程的外在表征，历经露天厕所、粪尿还田、抽水马桶和废物循环的四次历程，[6]高度体现了人类从生理需要、生活需要到生命体验的发展过程，是从自然状态到人与自然和谐状态的转型变迁。正如美国著名作家朱莉·霍兰提出，“文明并非从文字开始，是从第一个厕所建立开始”。厕所作为人类伟大的发明创造和具体的生活空间，是连接传统和现代的隐形“脐带”。但在文明状态转换阶段，尤其是后工业文明和都市文明时期，人类的厕所建设滞后于文明生活方式要求，农村“厕所革命”则是试图打开人类文明治理的“钥匙”。

    2.城市文明对乡村文明的碰撞影响。随着人类文明的发展演变，人类社会的生活空间样态也在裂变，从乡村空间样态到城市空间样态逐步分离，尤其是工业化和城市化进程加速，更多的劳动力、技术和资本等输入城市场域，城市空间不断生产和再生产，城乡关系由过去相互依存变为城市优于乡村。[7]在厕所建设领域，代表着发展、卫生和健康的城市厕所文明逐渐辐射渗透到农村，乡村厕所则被视同污秽，成为城乡差距存在的直观反映，需要深化农村“厕所革命”进行破题。[8]

    3.外部文化对本土习惯的冲击回应。厕所建设不仅事关个人、家庭、社区建设，还关乎城乡、民族和国家形象。我国农村厕所建设处于治理现代化的历史大背景下，受到外部文化认同冲击、全球合作治理项目和国际综合竞争力等复杂影响。在世界一体化进程中，外部视野以一种优越感审视中国农村厕所文化，認为应该破除我国农村厕所陋习。另外，我国农村“厕所革命”也是响应联合国儿童基金会号召的合作治理项目，[9]是主动参与国际事务的重要举措。同时，农村“厕所革命”能够有效改善农村生活质量，保障农民健康权利，进而在国际人权领域取得强有力的话语权。

    （二） 农村“厕所革命”的社会基础

    在农村“厕所革命”推进过程中，农民主体需求、先进技术条件和经济社会组织得到内生、更新和培育，成为深化农村“厕所革命”的重要社会基础。

    1.农民主体内生需求。首先，农民主体需求程度增强。农村“厕所革命”实施以来，具有主体地位的农民迫切需要健康卫生、体面尊严的公共基础设施和服务，以降低自身“相对剥夺感”。其次，农民主体平等意识提高。在城乡厕所建设过程中，农民追求平等公共服务的权利意识提升，包括在厕所建设中对机会平等、过程平等和结果平等的诉求。[10]最后，农民主体需求层次丰富。由于不同区域、城乡和群众的经济水平、生活习惯和思想观念不一，对于厕所的需求类型也不相同，成为农村“厕所革命”不断改进和继续深化的现实基础。

    2.先进技术条件支持。由于区域、城乡自然环境、经济基础差异较大，农村“厕所革命”需要先进技术条件支撑。一方面，建设农村厕所的设备设施类型丰富，产品质量提升，农村厕所治理具有更多选择性。另一方面，农村厕所的管护手段有所改善。不同于农民或政府单一主体建设农村厕所，导致“有建设无管护”的尴尬境地。当前，农村厕所建设和管护更加社会化、市场化和专业化，形成灵活高效的运行维护机制。

    3.社会组织有效参与。农村“厕所革命”单纯依靠政府或者农村社区力量，整合资源有限，建设效益不高。为此，我国基层创新政社互动形式，一方面政府培育经济社会组织，扩大参与范围。政府给予经济社会组织参与农村“厕所革命”的政策和制度安排。另一方面，强化规范监督，提高参与效度。政府与其他非政府组织采取委托代理、购买服务和合作治理方式，[11]利用市场竞争合作机制，不断提高农村“厕所革命”的制度绩效，实现“帕累托改进”。

    （三）农村“厕所革命”的政策基础

    自新中国成立以来，我国提出系列关于农村厕所改造或厕所革命的政策文件，是政府主导下对农民主体需求的回应，也是国家、政府对乡村社会的一种整合、调适与合作过程（详见表2）。

    1.农村“厕所革命”的政策制定不断完善。我国农村“厕所革命”规划目标从系统配套工作走向重点专项工作，重视程度不断提升。20世纪50年代～70年代的人民公社时期，我国开展“爱国卫生运动”，在农村制定实施“两管五改”，是改善农村生活质量的重要部分。改革开放以来，农村厕改与国家合作发展项目深度结合。21世纪前10年我国政府将农村厕改提升到重点建设项目高度。党的十八大以来，农村“厕所革命”作为重点工作被提到政府议事日程。尤其是党的十九大报告乡村振兴战略制定，专门提出开展农村“厕所革命”，为“生态宜居”战略目标的有效落实提供政策基础。

    2.农村“厕所革命”的政策实施逐步常态。20世纪50年代到80年代期间，我国农村“厕所革命”借助政府动员形式，发动农民广泛参与农村厕所改造当中，取得初步成效。但是非常态化的运动式治理忽视了农民的主体权益，最终侵蚀了政府的权威性，不利于农村基层长效治理。20世纪90年代到2012年，我国在推进农村厕所改造过程中采取项目发包制，[12]通过纵向发包或横向竞争方式，将有限的资源进行整合，加快农村厕所革命进程。不过，项目发包制忽略了农民参与要素，行政执行逻辑与农民需求逻辑容易二元背离。党的十八大以来，我国农村“厕所革命”依靠多元互动、合作竞争路径，逐步走向常态。

    3.农村“厕所革命”的政策绩效得以显现。经过近半个世纪的治理过程，我国农村“厕所革命”建设的正向作用和正效影响显著。一是农村厕所普及率提升。据数据统计，截止2013年，我国农村厕所普及率达到74.1%。另据《全国城乡环境卫生整洁行动方案（2015～2020年）》，农村卫生厕所的普及率在2020年达到85%。二是农村生活质量改善。随着“两管五改”“卫生整治行动”“美丽乡村”等建设项目中厕改实施，我国农村基础设施和公共服务逐步均等化，有利于改善农民的生活条件。三是基层治理方式优化。在农村“厕所革命”推进过程中，农村基层治理方式从动员式转向合作式，逐步减少对运动式治理路径依赖，有助于加快农村基层治理现代化建设步伐。

    （四）农村“厕所革命”的理论基础

    农村“厕所革命”彰显我国城乡关系的发展变迁，是农村发展价值和发展目标适时更新的外在表现。

    1.农村“厕所革命”适应城乡关系的转型。新中国成立以来，由于总体政治安排和市场资本影响，我国城乡二元分离格局逐步强化，乡村服务于城市发展，农村厕所建设逐渐被边缘化。新世纪以来，我国实行城乡统筹发展政策。尤其是党的十八大以来，我国提出城乡融合发展战略，城乡关系由过去的城市主导向城乡平等方向转变，追求城乡均衡发展目标。而农村“厕所革命”即是城乡发展政策的阶段性调适和乡村价值职能回归的突出表现。

    2.农村“厕所革命”符合内涵式发展目标。我国农村“厕所革命”不只是对基础设施的建造，更不是重复简单的粗放式治理，而是涉及农村农民思想观念、行为方式、政策体系和体制机制的系统革命。其结果不只对农村生态环境带来积极影响，还有利于农民健康生活方式的形成、农村公共服务均等化目标实现和农村整体发展格局的形塑。农村“厕所革命”是综合厕改技术革命、农民思想革命和城乡关系革命的系统治理，深刻反映了我国发展内涵的转变和内涵式发展的同构过程。

    3.农村“厕所革命”体现民生建设价值追求。自新中国成立以来，我国经历了巩固政权建设、改革开放经济建设和新时期社会建设“三步走”历程，农村“厕所革命”即是一个现实映射。我国不断推进以“厕所革命”为重点的农村公共服务建设工作，是经济主导向民生主导转移的真实写照，也是从只注重经济效率向經济效率和政治伦理并重发展转型，旨在缩减城乡二元经济结构，回应城乡二元社会结构，反映了我国在战略上已经将农村发展本身视为整体发展的重要组成部分，将农民的福利水平提升本身视为发展目标的基本指向。

    三、 消解：农村“厕所革命”的体制性障碍

    我国自上而下推进农村“厕所革命”，在一定程度上实现了既定制度设计目标，但还有诸多制度效应未能发挥，遭到了隐形消解。为此，有必要深入研究农村“厕所革命”存在的障碍性因素（详见图1）。

    （一）城乡经济社会发展的系统性障碍

    农村“厕所革命”伴随着我国经济社会发展目标转型，受到战略选择性、政策调适性和供需结构性等多重影响。

    1.城乡社会发展体系不协调。新中国成立以来，我国城乡发展过程受到国家发展战略目标的深刻影响。集体化时期农村经济社会建设服务于国家总体性政治安排，国家通过政权下乡整合农村，[13]主要目标在于巩固国家政权建设。改革开放以来，我国发展目标转向以经济建设为中心，城市优先农村先富起来，城市公共设施建设快于农村。我国农村长期服务于国家整体政治需要和城市经济建设布局，在社会民生建设层面严重滞后，成为制约我国农村“厕所革命”的“短板”。

    2.城乡发展资源配置不合理。传统时期，我国乡村封闭自给，城市利用税收汲取手段统治乡村，形成城乡非均衡政治格局。[14]新中国成立以来至人民公社时期，城市整合吸纳乡村资源，乡村自主建设能力弱化，导致农村的价值职能被工具职能取代。改革开放以来，随着家庭承包责任制的实施，部分农村集体经济虚化，农村公共基础设施建设不足。90年代分税制以来，在财政不下乡的前提下，村庄集体公共设施建设资金短缺，严重影响农村公共厕所建设进程。同时，受到市场资本逐利影响，资本吸收乡村资源流向城市，最终造成城乡资源配置失调。

    3.农村厕所供需结构不均等。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。反映在农村“厕所革命”领域，即农民对卫生厕所的总量、类型和质量需求与供给不平衡不充分之间的深刻矛盾。从数量上看，我国区域、城乡之间的厕所普及、分布情况尚不均衡;从类型上看，我国在一体化建设路径下，对于农民群体的不同需要满足程度不够;而在厕所质量上，由于技术条件制约和监督管理不善，部分农村厕所建设的质量标准不高。

    （二）政府管理运行体系的结构性制约

    农村“厕所革命”功能影响的消解，还在于政府管理运行体系的内在性矛盾，表现为政府部门之间、政府与农民之间、政府与市场之间的结构性制约。

    1.条块管理体制影响。农村“厕所革命”的政策制定和执行离不开各级政府及其部门的参与配合。然而，由于我国长期实行“条块管理”制度，政策制度绩效难以提升。一方面，“块块管理”。有关农村“厕所革命”的政策安排“政出多门”，不同部门根据自身利益出发，不利于资源整合利用。同时，政策的执行落实需要各个部门共同参与，基于理性“经济人”假设的利益争夺导致“重复建设”。另一方面，“条块管理”。在农村“厕所革命”建设层面，垂直系统管理和上级部门与地方政府之间的利益博弈，尤其是在行政发包制实行以来，上下部门之间开展业务和地方“打包”推进中心任务之间常常产生冲突，不利于农村“厕所革命”的持续性建设。[15]

    2.政策缺乏需求基础。长期以来，由于政府在农村“厕所革命”推进过程中坚持自上而下的控制思维，采取运动式治理方式，结果造成农民长期被动参与，政府缺乏治理弹性。如此既难以满足农民对公共产品的需要，也不利于提高农民对政府治理的满意度，造成政策有效性边际递减。

    3.政府监督管理不足。政府在农村“厕所革命”中不仅需要参与建设，更需要对农村厕所加以监督、管理和维护。然而，在实际工作中，政府在管理理念、监管制度和后期维护方面存在严重不足。政府作为农村“厕所革命”的主导者，依靠控制思维追求“一次性建设”，缺乏对农村厕所的持续投入。同时，在农村厕所建设招投标与考核验收阶段，缺少前置把关和跟进监督。另外，政府单一主体运行维护农村厕所，由于资源限制和技术约束，难以提高公共服务质量，造成“政府失灵”。

    （三）农村农民主体意识的长期性缺位

    1.农村规划建设意识仍然不足。一方面，政府在农村“厕所革命”中规划引领不足。长期以来基层政府受到运动式治理制度惯性影响，在农村厕所改造中过于追求“政绩工程”，忽略因地制宜治理原则，采取“一刀切”的建设模式，“重建设轻规划”的实施路径导致厕所建设分布不合理、利用不高效。另一方面，农民在农村“厕所革命”中规划意识淡薄。通常依据“地域相近、便于生活”的原则建设农村厕所，缺少科学规划意识，不利于农村“厕所革命”的系统协调和整体安排。

    2.农民生态环保意识较为薄弱。农村地区是我国生态环境保护和城乡文明建设的“洼地”，问题根源于农村文化风俗的滞后性和农民环保意识的薄弱性。一方面，农村工商资本风俗文化的抵制性。农村生活空间的布局常与乡村民俗信仰紧密结合，既定的空间结构赋予了一定的文化功能和社会价值，[16]成为农村“厕所革命”的文化桎梏。另一方面，农民环保意识的薄弱性。受到农村整体文化水平、个体认知程度和环境保护宣传影响限制，农民的环保意识和环保意愿相对较弱，成为消解农村“厕所革命”的因素之一。

    3.农民参与建设意识有待提升。虽然我国农村“四个民主”和“三个自我”的村民自治制度逐步健全完善，但在农村“厕所革命”实际运行中，一方面，政府依托项目式治理方式，缺乏群众参与和民意表达，难以真正培育群众自主参与能力。另一方面，在基层民主实践过程中，部分村民自治异化为“村官自治”，基层民主自治实质上褪变为农村少数人的意志统治，不利于村民参与意识的提高。

    2.合作共赢机制。农村“厕所革命”的持续推进在于政府、农民和市场等多元主体能够共同受益。一是规范建设。政府通过法制规范建设，提供公开透明信息，减少暗箱操作和权力寻租。同时，塑造公正环境，注重信息系统反馈，防止市场盲目建设，借此提高政府合法性、可信度和权威性。二是市场竞争。理顺政府和市场关系，降低政府对市场的垄断干预。同时进一步向市场放权，引入公平竞争机制，实现农村“厕所革命”的“市场化”和“商业化”运营管理，为企业提供创收盈利机会。三是参与共享。农民和社区社会组织的有效参与为农村“厕所革命”提供重要民意基础和基础力量。同时，农民在农村“厕所革命”的持续推进中获得均等服务、平等参与和实质正义。

    3.长效管护机制。全国农村改厕工作推进现场会提出，要按照“有序推进、整体提升、建管并重、长效运行”的基本思路，推动农村厕所建设标准化、管理规范化、运维市场化和监督社会化。为此，各地在实践中自主探索或外部引入长效管护经验。一是资本市场化运营管护模式。主张“政府主导、以商建厕、以商养厕、以商管厕”的方式，通过产业化运行机制推进农村“厕所革命”。[20]如德国的PPP模式和韩国的“一企一村”帮扶模式。二是农业企业系统管护模式。政府或村居与农业企业合作治理，将农民生活垃圾与农业生产链条对接，实现源头治理，保证村居经济、社会和治理综合效益。三是农民自组织管护模式。如韩国、新加坡、芬兰、日本等国家建立农民自治组织——厕所协会，通过前期调查评估、中间参与建设、后期监督管理的全过程治理，解决政府推进“厕所革命”有效性不足问题。四是区域项目捆绑综合治理模式。广西、江苏、青岛市将农村改厕和农村治污同步进行，实现农村基层环境治理改善提升。

    五、 结语

    农村“厕所革命”作为推进乡村振兴战略和生态文明建设的重要工程，也是我国实现农村基层环境治理现代化的有效手段，具有不断推进和继续深化的文化、社会、政策和理论基础。而当前我国经济社会处于矛盾转型和治理转化的关键阶段，在此宏观历史背景下，农村“厕所革命”受到城乡二元体制、政府条块制度、市场参与不足和农民意识薄弱等系统要素影响，加之政府运动式治理路径依赖，极大消解农村“厕所革命”的制度绩效，严重制约我国农村基层环境治理现代化建设进程。对此，基于我国现存的多元治理主体、多种治理资源和多维治理手段，逐步实现合作式治理机制更新与范式转换，通过制度化重构，寻求农村基层环境治理的创新实践与理论突破。

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    责任编辑：范瑞光