环境、组织、主体：地方政府官员创新的三重动力机制分析
徐红 程风
[摘? 要]自改革开放，尤其是近20年来，地方政府创新实例不断涌现，学界对地方政府创新的动力机制有大量的研究成果，但对于创新的能动主体——地方政府官员的创新动力机制的研究却较为缺乏。将地方政府官员在创新中的作用作为研究突破口，探讨了地方政府官员创新动力机制的深层机理以及存在的问题，为中央和地方各级政府构建更加完善的创新动力机制，实现国家治理能力现代化提供一些思考。
[关键词]地方政府;政府官员;创新动力机制
[中图分类号]C912.68[文献标志码] A [文章编号] 1008-4479（2019）06-0101-08
[收稿日期]2019-03-03
[基金项目]国家社会科学基金项目“协商民主视角下地方政府公共预算透明化机制研究”（15BZZ065）
一、问题的提出：地方政府官员创新的动力机制为何不足
改革开放以来，中国的地方政府一改改革开放前的毫无存在感且一味跟随中央决策指令部署的状态，一跃成为改革发展过程中的活跃主体，无论从何种角度来看，地方政府的行为都越来越直接影响到中国制度的运行与转变。[1]近年来推进治理能力现代化的重要性在中国日益凸显，治理能力现代化离不开地方政府，更离不开地方政府官员，只有地方政府官员积极推动创新，中国的治理能力现代化目标才能顺利实现。但当前存在着地方政府创新性不强和官员创新动力不足的现象。笔者长期关注中国地方政府创新动态，对地方政府官员创新的作用和动力机制问题很感兴趣，在查阅既往研究资料过程中发现当前学界对该问题的研究主要集中在以下方面：一是对地方政府的创新实例进行研究并归纳当前创新存在的问题，比如俞可平对地方政府创新奖入围项目的评析，以及杨雪冬对于地方政府创新的十个问题的研究;[2]二是地方政府创新的动力研究，比如郭小聪从制度环境方面解释了地方政府创新的动力，[3]韩福国通过构建政府创新持续力模型解读了地方政府持续创新的几个量化指标;[4]三是从晋升激励角度对地方政府官员的研究，如周黎安用晋升锦标赛来分析地方政府官员推动经济发展的动力以及不足。[5]但学界对官员在地方政府创新中动力为何不足的研究成果不多，这便萌生了对这一欠缺方面进行研究的想法，加之暑期在广西玉林市调研期间近距离接触到了当地政府官员，通过与他们沟通、交流，获取了诸多第一手的信息和资料，加上对相关文献书籍的阅读和学习，笔者有了一些粗浅的构思和想法。本文将从界定中国语境下的地方政府创新，实证分析地方政府官员在创新中的作用、地方政府官员创新的三重动力机制、机制存在的问题以及解决构想等方面具体论述地方政府官员的创新动力机制是什么、存在哪些不足以及如何解决等问题。
二、问题的界定：中国语境下的地方政府创新
在讨论中国地方政府创新中官员的作用和动力机制前，正确界定中国语境下的政府创新的内涵和特点是使问题边界清晰的前提。
其一是地方政府一词的界定。宪法规定地方人民政府设在省、直辖市、市、市辖区、县、乡、民族乡、镇。[6]（pp8-17）故本文讨论的地方政府即为除中央政府之外的（包括省及省以下）各级人民政府。
其二是政府创新一词的定义。“政府创新”最早被Jack Walker在研究美国各州政府创新扩散中提出。[7]而Frendreis认为，政府创新是一种改变，这种改变以更好实现政府职能为目的，而改变过程是新颖、具体和慎重的。[8]1994年，Berry首次完整定义了“政府創新”，他认为政府创新就是政府采取新政策或者建设新项目。[9]俞可平认为，政府创新的主体是公权力机关，目的是提高行政效率与增进公共利益，表现方式为改革，其间伴随着政府公共部门不断地优化与完善。[10]杨雪冬认为，政府创新首先是一种创造性活动，最终目的是要提升治理能力。[11]将中外学者对于政府创新的定义进行比较可以看出中国学者对于政府创新的定义更多引入了价值判断的内涵。
综上所述，本文将政府创新定义为，公共权力机关的一种创造性改革，其主要目的是提高政府行政效率、增进公共利益，它是一种对政府相关公共部门进行改革与完善的过程，这一过程不改变国家基本政治制度，只涉及国家治理机制的变革。在任何政治体制下，政府都希望得到更多公众的支持，因此政府会在执政能力、行政效率、社会秩序方面投入更多精力以换取公众支持，因此，政府创新是世界各国的趋势。20世纪70、80年代以来，西方国家普遍面临严重的政府管理危机，针对这种情况，各国纷纷开始新公共管理和政府再造运动，试图改造传统科层制政府以适应信息社会发展。而中国自从改革开放以来就一直进行政府创新，党和国家也一直强调政治体制改革的必要性，但正如本文对政府创新的定义，中国政治改革主要在国家治理体制方面，集中体现为政府体制的改革创新。[12]党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是要完善与发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。[13]
所以就中国来说，政府创新即治理体系和能力创新都要在完善和发展中国特色社会主义制度的框架内进行，这也就是政府创新的中国特定语境。习近平总书记说过推进治理能力现代化，其实就是要增强“制度执行能力”[14]，而增强制度执行能力的关键在于地方政府官员。
三、实证分析：地方政府创新中官员的作用
在明晰中国语境下的政府创新的大前提后，本文将要讨论的就是地方政府创新中官员的作用。基于中央编译局比较政治与经济研究中心陈雪莲和杨雪冬所在团队于2007年进行的调查问卷——《中国地方政府改革创新的现状和发展·项目实施部门卷》的总计400份涵盖不同地区政府部门公务人员的调查问卷的归纳，通过下图（见图1）可以看出中国地方政府创新的产生方式主要集中在“有见识的领导提出”这一项。由此图可以看出，领导官员本身在地方政府创新中所起的巨大作用。[15]
关于政府官员在政府创新中所起的作用，可以结合下述两个实例来说明。
一是温岭市参与式预算。在温岭市参与式预算创新推动过程中，民主恳谈的雏形——农业农村现代化讲坛首先在松门镇由乡镇干部推动，而后民主恳谈会这一政府创新形式的推动以及后来的参与式预算推广则和温岭市人大常委会Z书记密不可分。在参与式预算的形成过程中，他贡献了很多个人新颖的观点和想法，在推动民主恳谈和参与式预算的过程中采用循序渐进的工作方法，由试点到推广，从而使得民主恳谈和参与式预算在温岭市得到迅速发展。
二是笔者在玉林市福绵区调研期间，通过与当地官员沟通交谈，发现很多政策顺利推行与项目成功落地都和当地政府官员有密切关系。如当地的服装产业集聚化问题。此地服装加工业传统由来已久，其加工服装产品出口海内外各个地区，但一直面临着大而不强的问题。区领导希望通过要素整合和平台创新，提供一个平台以整合各生产要素，集中进行各种基础配套设施建设，推动该地服装产业的规模化、集聚化。得益于区领导的重视与积极推动，该地ZT节能环保产业园项目顺利签约，为了项目快速推进，在区领导的倡议下，通过与各部门有关负责人进行沟通协调，该区为此项目专门成立了一个涵盖各镇人民政府、区各直单位的工作组（见图2），并抽调本区内各单位领导干部参与其中，各分工作组由8-13名领导构成主要领导团队，在相关工作人员的协助下相应负责项目推进各过程不同方面的工作，组织分工较为明确，加上各工作组的领导均为原相关单位部门的领导干部，所以在工作程序上较为简洁与高效，可以说，通过该工作组的建立，官员的作用被最大程度地发挥出来。
该工作组在成立后极大地推动了ZT节能环保产业园项目进度的加快。通过与工作组部分成员进行交谈，本人得知区领导对该项目的高度重视。为了此项目顺利开展，区领导多次召开相关会议进行工作部署，并多次到项目建设地进行巡查，通过相关工作小组了解项目进展情况，各分工作组领导也长期在第一线指导工作开展。可以说区相关领导对于要素和平台的新想法以及重视推动了该项目的顺利落实与快速推进。
综上可以看出，在地方政府创新过程中，地方官员无论是在创新想法的提出还是具体落实过程中都发挥了极其重要的作用。接下来，本文将对地方政府官员的创新动力进行探究，以期呈现出一整套完整的官员创新动力机制。
四、三重动力模式：地方政府官员创新动力机制探究
（一）官员动力机制的探究：对晋升锦标赛的再解释
早期，学界认为官员晋升的主要模式为政治锦标赛，该理论由周黎安、李宏彬最早提出。受诺斯的制度变迁理论的影响，政治锦标赛模式试图从政治制度的角度来分析中国自20世纪80年代以来经济快速增长的原因。该理论认为中国在金字塔式行政结构下，下级官员因为上级晋升考核标准中经济指标的刺激而拥有较强动力发展地方经济。根据该理论模型，晋升锦标赛能够在中国得以施行主要得益于中国的金字塔式行政结构、权力的一体化和等级化，地方政府受到的无论是下级还是同级的监督都十分有限，监督主要来自上级政府，上级官员决定下级官员的晋升，且由于晋升的指标评价体系较为清晰（经济增长），加之中国的地方政府实际权力较大，在此基础之上，地方政府官员就有了调用一切手段发展地方经济的动力。
通过晋升锦标赛模式，很容易推导出地方政府官员发展经济的动力机制，可以说晋升锦标赛模式对于地方政府推动地方经济社会发展的动力机制是由充分的解释力的，随着可量化评价指标的不断更新变化，比如近年来的环保、扶贫等在具体评价指标体系中的加入，地方政府官员针对评价指标体系不断变化的动力是有迹可循的。但是晋升锦标赛模式存在的问题在于，它虽然可以很好解释为什么地方政府官员会积极推动本地经济社会发展的现实原因，但是它不能解释地方政府官员如何将这种发展经济的动力转变为创新的动力，创新和发展经济的不同在于创新涉及更高层次的发展，它不同于传统意义上的片面且单一的经济发展，它涉及到的是社会各方面包括经济在内的全面发展，从这一层面上来讲，晋升锦标赛模式可以通过晋升激励来解释中观组织层面地方政府官员的现实动力问题，即“想要”层面的问题，但无法充分解释宏观层面大环境动力和主题层面内生动力的问题，即“必须”和“能够”的问题，鉴于此，笔者将在下一部分进一步构建出地方政府官员的创新动力机制。
在分析这一问题时，笔者试图从环境、组织和主体三方面对地方政府官员的创新动力进行探究，以期能够构建出一套相对完整的动力机制。
本文将环境、组织、主体与创新之间的关系简化为以上的三重动力模式，其中主体包含于组织之中，组织又包含于环境之中，而只有环境、组织与主体都存在动力时，创新才能顺利实现。类比热气球的升空过程，只有三层气球都有足够的氢气，热气球才能顺利升空，所以三重动力模式也可以称为三重热气球模式。这就是本文归纳出的地方政府官员的创新动力机制，通过三重动力，创新才可以得到真正意义上的实现。
（二）环境动力：经济体制改革的逐步深入要求政治体制的改革与创新
首先在“中国知网”上以“地方政府”和“政府创新”两个关键词分别进行相关文献进行检索之后，本人绘制了如下的两张折线图（如图4、图5）。
根据两图可以很明显地看到，图中曲线在2001年前后出现了明显的拐点，而2001年正是中国加入WTO的元年。改革开放以来，中国经济体制改革进程加快，对外开放水平不断提升，与经济体制改革相适应的政治体制改革也稳步推进。虽然20世纪80年代末90年代初受当时国内外政治环境的影响，中国的政治体制改革步伐一度放缓，但仍然取得巨大成就。1992年中共十四大上明确提出要建设社会主义市场经济，此后中国的经济体制改革不断向纵深发展，改革所释放的市场经济的活力进一步凸显。而2001年中国成功“入世”则更加强了中国与世界的经济合作，使得中国在出口和利用外资方面均获得巨大益处，进一步完善了社会主义市场经济体制，促进了社会主义市场经济的发展。
随着中国经济体制改革的推进与市场经济的发展，中国的政治体制改革日益变得紧迫，关于这个问题，邓小平认为，不相配套的政治体制与经济体制只会拖经济发展的后腿。伴随经济体制改革的深入，以及中国“入世”之后经济活力進一步释放的现实，政治体制改革和创新压力日益凸显。在此基础上，中央层面提倡地方政府的创新，并提供了一些制度上的保障，如2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》中提出要加快政府职能转变，建立和完善政府创新管理机制和政策支持。
综上所述，在这样有利于创新甚至必须进行创新的大环境下，地方政府领导官员才有了创新的外部环境动力。
（三）组织动力：晋升锦标赛体制下的诱致和强制
前述的经济体制改革和中国“入世”为地方官员创新提供了良好的环境动力，在此大环境下，中国独有的“金字塔型”行政结构又为身处其中的地方政府官员的创新提供了组织动力，这个动力最主要的是来自于晋升，晋升动力可以细分为诱致性动力和强制性动力。这个说法源于新制度主义理论中的制度变迁理论，此理论将制度变迁推动主体分为第一集团和第二集团，根据作为主要推动力的第一集团的经济主体的不同，可以将制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁，前者突出的是由于引诱、利益、机会而导致的自发和主动的制度变迁，后者则主要体现在政府命令和法律规制下的制度变迁。[16]（pp111-134）
其中诱致性动力主要是来自于晋升的诱惑，在中国目前的条块政治体制下，地方政府官员掌握着较大的权力（虽然通过多次改革加强了“条”的力量，但是“块”的影响力和控制力仍然存在），而上级和下级的权力大小存在巨大差距，每一个下级地方政府官员都渴望通过升迁进而掌握更大权力，而决定下级地方政府官员升迁的权力总是掌握在上级政府的手中，故在中国目前的晋升锦标赛体制下，存在着地方政府官员创新的诱致性动力。
而强制性动力也和晋升有关，在晋升锦标赛体制下，各级政府的责任和压力存在从高至低依层次递增的现象，这一点在玉林市调研时深有体会，比如说中央政府给广西壮族自治区政府下达一项任务，限定其在10年之内完成，那么这项任务在广西壮族自治区政府交代给玉林市政府时就变成了8年内完成，如果玉林市政府再往各区政府交代时就变成了5年内完成，依次类推，基层乡镇政府会承担最大压力。这种压力—责任型体制的存在，以及辖区内民众随着经济水平逐步提高而提出的越来越多的政治参与的诉求与当前政治体制的矛盾使得地方政府官员不得不面对一系列压力，但这些压力在某种程度上也会成为地方政府官员积极创新的强制性动力，因为他们不得不通过一些不触及基本政治体制的方式对现有政治体制、结构和相关工作方式进行有限度的创新以应对由于政治体制改革滞后所带来的诸多问题。所以在中国当前的政府组织下，强制性动力也是推动地方政府官员创新的动力之一。
基于以上分析，可以明确的是，在中国地方政府层面，存在着普遍的组织动力，而这种组织动力又反映为诱致性动力和强制性动力，二者作为当前中国政治制度安排和政府实际运作的产物，自改革开放以来就一直是地方政府官员创新动力机制的重要组成部分。
（四）主体动力：地方政府官员个人素质的普遍提升
如果说上述经济体制改革的逐步深入和中国加入WTO为地方政府官员创新提供了良好的环境动力，晋升锦标赛模式为地方政府官员提供了体现为诱致性动力和强制性动力的组织动力的话，那么地方政府官员本身素质的提升则为创新提供了主体动力。以下截取部分笔者与福绵区区委区政府Z姓领导的对话内容，可以清晰地反映出改革开放以来，尤其是近些年来地方政府官员个人素质的普遍提升。
（以下访谈内容提问者为作者，回答者为福绵区区委区政府Z姓领导）
问：您是怎样看待发展这个问题的？
答：发展就是要解决要什么样的发展和发展的基本逻辑两个问题。树立关键点就是两点：责任落实到个人和考核指标量化，解决了这两个问题，才能谈发展。发展靠谁？说到底还是靠人，所以组织和动员很重要。市区县这一级是市场与政府真正的交界地，代表市场力量的企业与代表政府力量的市区县政府直面，所以如何处理好市区县政府和市场、企业的关系对于中国各地的经济发展具有重要作用。县域经济发展的矛盾也就是政府和市场的矛盾，要素没做好，没法谈发展。
问：您把发展问题简化为要素问题，那如何才能做优要素让其发挥最大作用呢？
答：首先要素有基础要素、特异要素、软要素的区别，各要素之间事实上是相互关联互相影响的，比如基础要素中的交通和特异要素中的有效市场之间就是有关联的，紧抓县域当前紧缺的要素，其他非重要要素也会因其固有的联系而有所发展。要素一旦做优，发展是顺理成章的事情。
问：您怎样看待乡村振兴，您认为当前乡村振兴工作的重点是什么？
答：首先眼界不要太高，工作不要过急，可以先从最基本的地方或者说农民最熟悉的地方开始，农民最擅长什么呢？当然是种地，所以我们搞有机农业，发展绿色循环经济，这个工作要由浅入深，否则很容易眼高手低。四对关系要重视，乡村与村民、乡村与自然、乡村与传统文化、乡村与城市。
（根据作者在广西玉林市调研期间访谈记录整理）
听取该领导谈论地方经济的发展以及各种社会建设问题时，常常有醍醐灌顶之感，他在解决问题与具体工作过程中常常会有颇具创建性的想法，更可贵的是他不但会提出一些新思路，还会将这些想法进行归纳整理并进行科学化处理，在实践中创新工作思路和方式，指导具体工作开展，促进本地区经济发展和人民生活水平的提高。这不免使人对当前地方政府官员的个人素质与创新能力刮目相看。
虽然学历水平不能直接和官员的个人素质挂钩，但是在某种程度上讲，学历水平越高，包括眼界、理论素养等各项能力就会越突出，以下是玉林市辖各区县（包括县级市）的党委和政府主要领导中博士学历的占比（见表1），由此表可以看出，玉林市辖下各区县主要领导中至少有1名成员是博士学历，博士学历领导数最高的福绵区达到了3人，占该地领导总数的33.3%，各区县的博士学历领导人数占领导总人数的比例也达到了17.4%，所以从学历水平来看，中国地方政府官员个人素质也得到了普遍的提升。
伴随着中国的对外开放，官员的学历水平不断提升，面向国内外的开阔眼界以及将理论和實践结合起来的素养持续提高，地方官员的个人素质得到了极大提升，这些因素对于地方政府官员的创新有着显著的推动作用。可以肯定的是，中国地方政府官员的综合素质较改革开放前高，而个人素质的提高也就意味着主体动力的充沛，所以主体动力也是地方政府官员创新动力机制的重要一环。
五、地方政府官员创新动力机制存在的问题：环境、组织和主体
（一）环境动力的逐渐不足：创新性同时也意味着“不合法性”
创新总是有着对现有体制的冲击甚至突破的意味，随着地方政府创新不断向纵深推进，其现有体制内创新的边际效应逐渐趋近于0，这时地方官员必须选择是规避风险在即将碰触制度墙壁前停止进一步的创新，还是打破障壁进一步创新。如果选择后者，也就意味着对现有法律和制度的突破，创新性在一定程度上也就可以被认为是“不合法性”。由于受法律和制度的变迁滞后于中国社会、经济、政治等各方面发展的现实制约，地方政府官员在创新时会面临极大的风险。虽然如前述改革开放以来中央出台了一系列制度、规定、政策文件鼓励地方政府层面的积极创新，官员有一定的环境动力进行创新，但是由于法律和制度的不完善，预计在未来较长的一段时间，地方政府官员创新的环境动力会趋于不足，在综合考量各种成本与后果之后，地方政府官员也许会逐渐趋于保守。
（二）组织动力的扭曲：晋升锦标赛模式下的“激励”
中国当前政府组织的晋升锦标赛模式依然没有改变，这虽然是官员积极创新的动力，但同时也可能会扭曲为阻力，产生一系列问题，一是偏好替代问题，晋升锦标赛导致官员普遍会以与晋升直接相关的指标取代辖区居民真正在意的指标，从而出现偏好替代现象;[17]二是短视问题，官员可能会在一段时间内积极进行可以被纳入考核范围的创新，而忽略长期性经济社会发展;三是由于经济发展依然是考核指标的重要部分，所以晋升博弈下的软预算约束问题可能会进一步恶化，由于经济指标在晋升考核中的比重，官员为了晋升可能会动用一切政策手段支持辖区内企业扩张，这种做法极易导致企业经营绩效低下与财政赤字与负债。[18]
长远来看，这种扭曲会直接导致市场配置的扭曲，地方政府官员因为晋升的激励而过度干预市场配置，不利于中国特色社会主义市场经济的建立，长期建设性思维的影响反映在财政支出上会使地方政府官员忽视公共福利性支出，从而使财政资金配置扭曲化的问题长期存在。
（三）主体动力的不可复制：“人走茶凉”使地方政府创新难以持续
个人素质较佳的地方官员在政府创新中虽然可以提出很多想法，并利用自身领导职位的便利将其想法落实为政策进而迅速取得政绩，但由于政绩本身具有主体性和继承性，新任官员往往无法单純通过延续前任官员的创新而获得政绩，必须要创造出带有自己“标签”的政绩，所以“人走茶凉”的现象屡见不鲜。由于地方政府官员个人的素质、性格等方面的差异，在面临很多极具创新性的政府改革可能由于其对现有体制的巨大冲击而会同时带来政绩收益和处分的双重可能性时做出不同的选择。[19]（pp227-234）
虽然地方官员的个人素质是推动地方政府创新的巨大推动力，但这同时也是一种阻碍，[20]单一依靠地方政府官员的个人素质长久来看一定会导致创新的不稳定性与难以持续。
六、对策构想与未来展望
就地方政府官员创新动力机制存在的问题，本文有一些不成熟的对策构想。针对环境动力日渐不足的现状，要从制度和法律层面予以关注，通过完善相关制度和法律，环境动力会逐渐充沛;针对组织动力的逐渐扭曲的问题，要从选拔激励机制与绩效评价体系方面着手，建立起更为科学民主的考核指标和晋升机制，以克服当前组织动力的扭曲倾向;针对主体动力的不可复制难题，本文认为有一个出色的政府官员固然重要，但更重要的是要构建起更为完善的组织制度，让制度约束人。马克斯·韦伯曾提到魅力型权威和法理型权威的区别，魅力型权威会随着领导人生命的终结而消失，只有法理型权威才具有持久性，[21]（pp44-60）所以只有在理性的法律和科学的制度下，以官员个人素质为表现形式的主体动力才能更好发挥其在推动创新的作用。当然以上对策只是一些不成熟的思考，未来随着中国政治体制改革的逐渐深入与完备，各项适应经济社会发展的法律和制度体系的逐渐完备，地方政府官员一定可以在创新和发展方面发挥更大作用，而剖析动力机制和其存在的不足，一方面是要明晰改革开放以来地方官员创新的动力何在以及如何更好地发挥作用，另一方面也是为了强调，在任何时候都不应该忽略人的作用和影响，毕竟离开了人，所有的学术研究都是无源之水、无本之木。
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责任编辑：范瑞光
