公众参与社会治理的路径选择和政策激励
【摘 要】加强公众参与是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。公众参与社会治理的路径选择应从公民素质、公共意识、制度规则等方面着手。现实情况下，我国公众参与社会治理中存在着诸如公众参与社会治理制度供给不足、公众参与社会治理的法律保障不够健全、公众参与社会治理的意识不强和能力不足、社会组织发育不够成熟等诸多困境。因此，公众参与社会治理需要在制度安排、组织架构、法律契约等方面加强政策激励。
【关键词公众参与；社会治理；政策激励
【中图分类号】D669 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）10-0086-04
党的十九大明确将“实现国家治理体系和治理能力现代化”作为全面建设社会主义现代化国家的重要内容。要围绕构建中国特色社会主义社会治理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。提出要打造共建共治共享的社会治理格局。[1]这不仅需要政府发挥主导作用，同时还要发挥社会协同和公众参与的力量。
一、公众参与社会治理的路径选择
（一）公民素质是公众参与社会治理的重要基础
公众参与社会治理的程度与效果首先源于良好的公民素质。公民素质主要由公民意识和公民能力两方面组成，公民意识主要包括权利与责任意识、合作意识和规则意识，公民能力主要包括参与能力（合作能力）、理性判断能力和有效沟通能力等。然而，公众参与社会治理目标的实现，并不是简单的“分蛋糕”與“做蛋糕”的问题。在社会治理过程中，公众参与是建立在个人理性的基础之上的。公共选择理论认为，任何个体的行为选择都是建立在理性选择基础之上的。从人性恶和利己主义角度出发，理性“经济人”假定，集团中的每个个体在行动时都将最大限度地获得自身利益为行为准则，由此，集团中的集体行动必然出现利益冲突现象。[2]另一方面，理性“经济人”是在一定的博弈规则下追求自身利益最大化。所以，集体利益的实现，总是绕不开集团成员的“搭便车”行为倾向问题，以及集体与个人之间的利益关系问题。由于集团收益公共属性的存在，决定了集团内每一个成员都能共同且平等地享有集团利益，而不考虑其付出成本的高低，集团内成员往往容易采取“搭便车”的策略以坐享其成，理性经济人很难选择集团的共同利益展开行动[3]。在这种情形下，个体选择必然会导致“囚徒困境”。
在“坦白从宽，抗拒从严”的博弈规则之下，囚徒A和B均从个人理性出发，追求个体效用最大化，其博弈的均衡解必然是策略（坦白，坦白），“纳什均衡”，即陷入了一个“僵局”：既定别人不动的情况下，则没人有兴趣动。这样，个体理性最终导致集体的非理性，也即奥尔森所说的“集体行动的困境”。在公众参与社会治理过程中，参与主体之间往往是零和博弈。例如，在公共场所中的暴恐事件中，每个人都会从自己的人身安全出发，如果自己挺身而出，那受益的是事件中的大多数人，但是却要承担自身受到伤害的风险；如果别人挺身而出，自己也会收益，但是付出的成本却很小，即便会受到良心上的内疚或舆论的谴责，但在生命和健康面前，那也是微不足道的。所以，人们自发参与反恐的动力不足，没有激励去参与公共安全治理，而更倾向于搭便车，大家都不愿意承担为实现共同的公共安全利益而支付成本，最终造成“三个和尚没水吃”的局面，公共利益最终难以实现。
（二）公共意识是公众参与社会治理的精神源泉
公共意识是指公民具有超越个人局限眼界和利己目的，关心公共事务、公共事业和公众利益的行为态度和思想境界，实质上体现了公民的公共责任意识[4]。基于对公民角色的公共性本质及其责任使命的价值认同的基础，公民自觉关怀与维护公共安全、公共资源、公共财物等公共利益，在公共生活中宽容、理解、尊重他人并与他人平等相处、合作共事，并在遵守国家法律法规基础上积极与政府合作，公民的这种宽容与合作精神、价值取向和责任情怀，使公共意识成为公众参与现代社会治理的精神源泉。公共意识的实现，主要取决于公民所要遵循的伦理价值取向。罗宾斯认为“经济学的研究就是要把估价和道德标准视为假定的事实，并应对这些估价和道德标准的正确与否做出断定”[5]，从而在其自身内部提供约束实践行为的原则。
公众在公共事务的逐利过程中，如果每个人都能主动认识到应该公平平等地考虑到他人即公共利益，把公共利益视为自身的关切，而不侵犯他人的应得和既得利益，那么，利己的公众行为的集合就能够实现社会福利的最大化：首先，集体选择的结果是公平的；其次，在利他主义原则下，人们能够在利益如何分配上避免冲突、达成一致，从而实现公共资源配置的效益最大化。大卫·休谟认为，“假如每个人时刻都有充分的远见卓识，都有保证奉行公平公正的强大的定力，都足以坚持不懈地信奉普遍利益和未来利益原则的思维能力，抗拒眼前的享乐和利益之诱惑，那么，每个人受其天赋自由的引导，早就生活在完整的和谐之中，彼此和睦相处。”[6]在社会治理过程中，如果每个人都试图根据平等待人的行为规则来维护公共场所的安全，那么公共意识必然彰显，才能实现公共利益和人民群众的安全。
（三）制度规则是公众参与社会治理的根本条件
公民素质和公共意识是公众参与社会治理的基础和内在条件，而制度则是公共参与公共治理的根本条件。要保证公共参与的深度和广度，减少“搭便车”现象，破解个人理性和集体非理性的困境，就必须通过博弈规则的设计来实现。制度变迁理论的代表人物道格拉斯·C诺斯指出：“制度是一个社会的博弈规则，是一些人为设计、形塑人们互动关系的约束”。[7]公众参与社会治理作为一项政治制度，是中国特色社会主义民主政治发展的产物，其组织构成、制度规则、行为规范，是对参与社会治理中公民行为的规范和约束。诺斯认为，制度变迁的原因是由于社会经济环境中各要素处于非均衡状态，也即在需求和供给不对等的情况下，社会制度的变迁就产生了。[8]社会治理中的公众参与必须进行合理有效的制度安排，以最低的成本和交易费用实现效益最大化，即公共利益最大化。随着社会治理结构的变迁和制度安排的要求，社会治理主体还停留在以政府为主的治理结构已经远远不能适应时代发展的需要，社会治理需要更加与时俱进的制度安排来满足发展的需要，这就对制度安排提出了更高的要求。
诺斯认为，制度变迁可以分为诱致性变迁和强制性变迁两种模式。强制性变迁就是指利用法律、行政等强制性手段，自上而下地推行的制度变迁；而诱致性制度变迁是指人们为追求利益而自发倡导和组织实施的制度安排，自下而上地推行的自发性制度变迁。我国公众参与社会治理正是政府与公众为适应社会治理环境的变化而进行的制度安排，这种制度安排兼具强制性和诱致性两种制度变迁模式的特征，既一方面自上而下由国家向社会强制推行的制度变迁，同时也是对社会制度需求的回应，是不改变根本社会制度下的创新。通过强制性变迁和诱致性变迁，在治理主体或利益相关者——政府部门、经济领域中的营利组织、非营利组织和公众群体之间建立起一种联系，一种运行机制，一种制度安排，在这个基础上通过对话、合作及参与来实现共同参与社会治理。
二、公众参与社会治理的困境分析
随着公众参与社会治理的意识逐渐增强，特别是随着危机事件频繁发生、恐怖势力抬头，在公共场合的恐怖事件越来越多，然而值得欣喜的是，有群众参与的反恐行动也越来越多，群众的参与，有效地配合了政府和公安机关的反恐行动，保护了人民群众的生命和财产的安全。但是，尽管公民参与社会治理已经具备了基本的社会共识，公众参与意识逐渐觉醒和救助能力不断提升的同时，但实践中依然面临诸多困境：
（一）公众参与的制度供给不足
在社会治理过程中，公众参与需要具备一定的条件来承载方能实现，这就是有效的公众参与社会治理的相关制度。当前，我国公众参与社会治理的途径主要是公众对各级政府机关（部门）的公共决策进行参与。公众参与公共决策主要包括制度性参与与非制度性参与。制度性参与是指依据国家相关政策、法律法规确定的渠道、方式、参与公共决策。例如，听证会、民主评议会等；而非制度性参与是指利用新闻媒体、社会舆论、网络信息等非正式渠道对公共决策产生影响，进而实现参与的目的。[9]从实际运行来看，有些制度存在着难以有效运转、发挥作用不大的问题。导致公众被迫选择非制度性渠道影响公共决策，导致公众对政府的公共决策难以建立信任，政府公信力下降。目前，政府（部门）公共决策的相关制度中涉及公众参与的主要有：政府信息公开、公众参与程序、公众意见反馈等三方面的制度规定，目前这三方面都存在一定的问题。政府信息公开方面，信息公开的领域不清晰的问题，即何种信息需要主动公开、何种信息需要依申请公开都没有明确规定，现实中常常是政府选择性公开；公众参与程序方面，参与主体规定不明晰、公众参与公共决策的缺乏主动性、参与代表产生随意性、参与方式流于形式等等；公众意见反馈方面，公众对政府决策提出意见建议之后常常不知道是否被采纳，不被采纳意见没有给予合理的理由，以何种方式和渠道告知公众未被采纳意见的理由等等。
（二）公众参与的法律保障不健全
法律制度是保障公众有效参与社会治理的根本条件。当前，我国社会治理的各项法律制度正逐步建立和完善，但有关具体的参与方式、渠道、程序等法律法规和制度还不够健全，使公众参与社会治理活动存在较大的随意性，无序性较强，有些规定流于形式化。例如，《突发事件应对法》第六、第十一条中规定了社会力量参与救援，基本做到了有法可依，但是仅仅是从社会动员角度号召公民参与。第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力”，（《中华人民共和国突发事件应对法》第六条）是以义务形式规定公民参与；第十一条则从动员的角度规定公众参与，缺乏制度性的操作规范。以这种社会动员的模式规定公众参与，使公众参与危机治理陷入合法性危机，其有效性也受到社会的普遍质疑。在2008年汶川地震后，很多支援者响应号召到达灾区参与救援，但是到了灾区后却不知道需要志愿者的具体地点，没有部门和单位进行组织，结果很多人无功而返，公众无序参与不仅没有推動救援工作，反而妨碍了危机的解决。公众参与的法治化、制度化建设任重而道远，亟待完善和解决。
（三）公众参与的意识不强和能力不足
意识是行动的先导。公众参与的意识和能力是公众参与社会治理的基础条件。首先要让广大公众牢固树立合法有序的参与意识。公众参与社会治理意识不强受到多方面因素的影响。首先，由于我国公民社会发展较弱、公共精神淡薄，公众对自身在社会治理中的参与角色认识不清，更是没有意识到自己就是社会治理中的重要组成部分。在公共场所的暴力事件中，更多时候都是依赖政府和公安部门，等待救援。其次，随着我国城市化进程的不断推进，拜金主义、极端个人主义等思想日益盛行，人们之间的关系趋向冷漠疏远，社会上对于利他助人的精神变得淡漠。公众参与冷漠， 导致公民主体性萎缩，形成国家与公民的隔阂。
公众参与社会治理的能力决定了公众参与的水平。目前社会治理领域中的矛盾复杂且非常专业，要求参与社会治理的主体具有较高的政治素养和参与能力，才能最大限度地发挥公民在社会治理中的作用。由于我国公众受教育程度参差不齐，政治素养和专业技能整体水平低下，参与社会治理实践的机会不多、对社会事务的敏感度不高，对公共决策缺乏基本的判断能力，没有达到公众参与社会治理应有的效果。
（四）社会组织发育不够成熟
当前，我国社会组织的培育和发展存在许多问题：一是社会组织的管理混乱。双重管理体制要求社会组织必须在民政部门登记同时还要挂靠在政府部门之下，严格的准入制度导致相当一部分的草根社会组织大量游离于制度之外，造成监管困难、社会组织身份属性不够明晰、官办行政化现象比较普遍、社会组织独立性不强、草根社会组织缺乏公众信任和社会认同。[10]二是社会组织自身管理制度不健全。官办社会组织与草根社会组织、行业社会组织之间、区域社会组织之间发展差别非常大。官办社会组织资金甚至管理人员来源于政府部门，难免带有官方背景，组织独立性不强。一些草根社会组织自律性差、服务社会的质量和信誉不高，导致社会组织远远不能承接政府转移出来职能的要求，很难起到疏导利益群体纠纷、沟通化解政社矛盾、服务基层社会治理的重任。三是社会组织缺乏人才。当前，许多社会组织中缺乏专业性人才和管理人才，导致社会组织本身的治理理念和方式的落后，服务社区、基层和社会的能力低下。由于社会组织的公益性和志愿性，工资待遇偏低，加上我国公民社会观念还未完全建立起来，社会组织很难吸引并留住优秀人才。
三、完善公众参与社会治理的政策激励
公众参与社会治理的有效性要体现在，一是治理成本最低和治理绩效最优，二是对多元利益主体的诉求和公民责、权、利的重视与满足，三是对公共权力运用的有效监督和制约，四是对社会力量的广泛聚集等方面。怎样找到公众参与社会治理的路径，需要在制度安排、组织架构、法律契约等方面进行政策激励。
（一）构建完善的公众参与制度体系
“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。[11]制度化是有效规避风险并保持经济、政治、社会全面可持续发展的关键因素，因此，构建完善的公众参与的制度体系是公众有效社会治理的重要保障。首先，要全面推进政务公开，加大政务公开的力度，不断完善政府信息公开制度。进一步明确政府信息公开的范围，拓宽信息公开的渠道。加大政府信息公开透明的力度，保证参与路径的有效性。其次，建立健全公众参与程序制度。确定公众参与的主体范围和重点领域，坚持问题导向，从群众最关心、最直接、最现实问题入手，针对不同的群体给予不同的参与方式。根据不同群体的参与动机，采用多种有效方式促进参与。建立健全公共决策公众动议机制，利益相关方和专家均可发起公共决策的动议。再次，建立健全公众参与反馈制度。没有反馈，参与的效果也会大大降低，反馈是公众参与取得实效和树立参与信心的关键。
（二）建立健全公众参与的法律法规
在社会治理语境下，积极有序地推动公众参与的发展，使其形成多元主体参与的国家与社会共同管理的治理体系。而要使这个体系能够协调高效地运作，必须以法律为保障。以法律来界定公众参与的权力和责任的界限，用法律法规来规范和制约权力的运行，把公众参与社会治理纳入法制化轨道，赋予公众参与国家和社会治理的合法地位。首先，要增强公众的法治意识和制度理念，使公民参与模式从传统的被动接受向主动参与转变，增强公众危机参与的责任感和使命感，使公众的参与行为获得法制观念的引导；其次，加强公众参与的立法工作。用法律的形式确保社会治理中权责调适机制的正常运行，明确各种社会组织、公众在社会治理中的权力与职责，明确对他们的监督与制约，明确公众参与的渠道、方式方法等；再次，进一步完善公众参与的法律体系。要发挥公众参与社会治理中的积极性和主动性，就要在法律的具体执行过程中为其提供正向激励。必须配合法律法规的执行，建立起一种行为鉴别机制，将其纳入科学的公众参与的法律系统，并且要有独立的部门进行鉴别，来判断公众的超越法律行为是否合理[12]。例如，在公共场所的反恐事件中，如果公众迫于复杂、紧急的形势，因地制宜地采取正确的救治措施，即便是在某种程度上不符合法律规定，那么也要对公众的行为加以肯定，而不应给予惩罚。
（三）发挥政府的主导作用
推进国家治理体系和治理能力现代化关键在政府。强化政府职责，发挥好党委领导、政府主导的作用。首先，加快政府职能转变、责任界限明晰为基本前提，激发社会组织、企业和公众的参与热情，提高参与能力，并建立相应的平台和载体，逐渐形成政府和社会的良性互动。[13]其次，做好财政投入，社会监管和秩序维护，政府要在制度设计上为公众行为选择提供相应的正向激励，包括赋予社会组织和公众相应的权力、保障新闻自由、建立公共危机沟通机制、发挥信访制度的有效作用等。再次，强化政社合作，把政府做不了和不擅长的事情交给市场和社会组织去做，深化行政审批制度改革，出台政府职能转移目录和具备资质条件承接政府职能转移的社会组织目录，推进政府购买服务。
（四）大力培育和发展社会组织
社会组织是公众参与社会治理的重要主体，大力培育和发展社会组织，促进社会组织健康有序发展，鼓励和支持社会组织在社会治理中发挥积极的作用，有利于强化社会认同、扩大公众参与、增强社会活力降低社会治理的成本。政府要积极鼓励社会组织和公众参与社会治理，增强社会的组织性。首先，为社会组织的发展提供良好的政治氛围，对社会组织要给予一定的政策倾斜和资金支持，使社会组织走向理性、成熟，能积极与政府合作。其次，规范和引导社会组织参与社会治理。加强社会组织影响政府公共决策的能力和效果，着力探索社会组织与政府部门合作的社会治理模式。同时，要警惕民间组织参与社会治理中可能发生的“异化”现象，避免境外敌对势力利用非政府组织进行的一切破坏社会和谐和颠覆国家主权的非法活动，就必须加强对社会组织的管控[14]。当前，我国依然存在大量的官办社会组织，必须加快政社分开的步伐，划分政社权力边界，加强对社会组织的培育与发展力度，建立健全相关管理制度，实现社会组织参与社会治理的制度化、法制化和机制化。
参考文献：
[1]习近平.在中国共产党第十九次全国代表大会上的 报告[M].北京：人民出版社，2017.
[2]郭鸿炜.公共政策执行：以中央与地方政府利益博 弈视角分析[D].中共黑龙江省委党校，2010，（6）.
[3][美]曼瑟尔·奥尔森著，陈郁等译.集体行动的逻辑 [M].格致出版社，2008.
[4]大力培育公民的公共精神[J].政工研究动态，2007， （9）.
[5][英]莱昂纳尔·罗宾斯.朱泱譯.经济科学的性质与 意义[M].北京：商务印书馆，2000.
[6][英]大卫.休漠.经济论文选[M].北京商务印书馆， 1997.
[7][美]道格拉斯·C.诺斯.杭行译.制度、制度变迁与经 济绩效[M].上海：上海三联出版社，1994.
[8]高斌.社会转型时期我国官办NGO改革探析[J].中 共青岛市委党校学报，青岛行政学院学报，2014，（2）.
[9]宋煜萍.公众参与社会治理：基础、障碍与对策[J].哲 学研究，2014，（12）.
[10]满熊.新常态下公众参与社会治理研究[D].中共广 东省委党校，2015，（5）.
[11]亨廷顿，王冠华等译.变化社会中的政治秩序[M]. 三联书店，1989.
[12]曹现强，赵宁.危机管理中多元参与主体的权责机 制分析[J].中国行政管理， 2004，（7）.
[13]胡薇，“全民参与”的中山模式与中国语境下的社 会治理[J].理论探讨，2017，（2）.
[14]黎军.论通过行业协会实现公众参与[J].政治与法 律，2006，（4）.
[责任编辑：马雅兰]
【关键词公众参与；社会治理；政策激励
【中图分类号】D669 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）10-0086-04
党的十九大明确将“实现国家治理体系和治理能力现代化”作为全面建设社会主义现代化国家的重要内容。要围绕构建中国特色社会主义社会治理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。提出要打造共建共治共享的社会治理格局。[1]这不仅需要政府发挥主导作用，同时还要发挥社会协同和公众参与的力量。
一、公众参与社会治理的路径选择
（一）公民素质是公众参与社会治理的重要基础
公众参与社会治理的程度与效果首先源于良好的公民素质。公民素质主要由公民意识和公民能力两方面组成，公民意识主要包括权利与责任意识、合作意识和规则意识，公民能力主要包括参与能力（合作能力）、理性判断能力和有效沟通能力等。然而，公众参与社会治理目标的实现，并不是简单的“分蛋糕”與“做蛋糕”的问题。在社会治理过程中，公众参与是建立在个人理性的基础之上的。公共选择理论认为，任何个体的行为选择都是建立在理性选择基础之上的。从人性恶和利己主义角度出发，理性“经济人”假定，集团中的每个个体在行动时都将最大限度地获得自身利益为行为准则，由此，集团中的集体行动必然出现利益冲突现象。[2]另一方面，理性“经济人”是在一定的博弈规则下追求自身利益最大化。所以，集体利益的实现，总是绕不开集团成员的“搭便车”行为倾向问题，以及集体与个人之间的利益关系问题。由于集团收益公共属性的存在，决定了集团内每一个成员都能共同且平等地享有集团利益，而不考虑其付出成本的高低，集团内成员往往容易采取“搭便车”的策略以坐享其成，理性经济人很难选择集团的共同利益展开行动[3]。在这种情形下，个体选择必然会导致“囚徒困境”。
在“坦白从宽，抗拒从严”的博弈规则之下，囚徒A和B均从个人理性出发，追求个体效用最大化，其博弈的均衡解必然是策略（坦白，坦白），“纳什均衡”，即陷入了一个“僵局”：既定别人不动的情况下，则没人有兴趣动。这样，个体理性最终导致集体的非理性，也即奥尔森所说的“集体行动的困境”。在公众参与社会治理过程中，参与主体之间往往是零和博弈。例如，在公共场所中的暴恐事件中，每个人都会从自己的人身安全出发，如果自己挺身而出，那受益的是事件中的大多数人，但是却要承担自身受到伤害的风险；如果别人挺身而出，自己也会收益，但是付出的成本却很小，即便会受到良心上的内疚或舆论的谴责，但在生命和健康面前，那也是微不足道的。所以，人们自发参与反恐的动力不足，没有激励去参与公共安全治理，而更倾向于搭便车，大家都不愿意承担为实现共同的公共安全利益而支付成本，最终造成“三个和尚没水吃”的局面，公共利益最终难以实现。
（二）公共意识是公众参与社会治理的精神源泉
公共意识是指公民具有超越个人局限眼界和利己目的，关心公共事务、公共事业和公众利益的行为态度和思想境界，实质上体现了公民的公共责任意识[4]。基于对公民角色的公共性本质及其责任使命的价值认同的基础，公民自觉关怀与维护公共安全、公共资源、公共财物等公共利益，在公共生活中宽容、理解、尊重他人并与他人平等相处、合作共事，并在遵守国家法律法规基础上积极与政府合作，公民的这种宽容与合作精神、价值取向和责任情怀，使公共意识成为公众参与现代社会治理的精神源泉。公共意识的实现，主要取决于公民所要遵循的伦理价值取向。罗宾斯认为“经济学的研究就是要把估价和道德标准视为假定的事实，并应对这些估价和道德标准的正确与否做出断定”[5]，从而在其自身内部提供约束实践行为的原则。
公众在公共事务的逐利过程中，如果每个人都能主动认识到应该公平平等地考虑到他人即公共利益，把公共利益视为自身的关切，而不侵犯他人的应得和既得利益，那么，利己的公众行为的集合就能够实现社会福利的最大化：首先，集体选择的结果是公平的；其次，在利他主义原则下，人们能够在利益如何分配上避免冲突、达成一致，从而实现公共资源配置的效益最大化。大卫·休谟认为，“假如每个人时刻都有充分的远见卓识，都有保证奉行公平公正的强大的定力，都足以坚持不懈地信奉普遍利益和未来利益原则的思维能力，抗拒眼前的享乐和利益之诱惑，那么，每个人受其天赋自由的引导，早就生活在完整的和谐之中，彼此和睦相处。”[6]在社会治理过程中，如果每个人都试图根据平等待人的行为规则来维护公共场所的安全，那么公共意识必然彰显，才能实现公共利益和人民群众的安全。
（三）制度规则是公众参与社会治理的根本条件
公民素质和公共意识是公众参与社会治理的基础和内在条件，而制度则是公共参与公共治理的根本条件。要保证公共参与的深度和广度，减少“搭便车”现象，破解个人理性和集体非理性的困境，就必须通过博弈规则的设计来实现。制度变迁理论的代表人物道格拉斯·C诺斯指出：“制度是一个社会的博弈规则，是一些人为设计、形塑人们互动关系的约束”。[7]公众参与社会治理作为一项政治制度，是中国特色社会主义民主政治发展的产物，其组织构成、制度规则、行为规范，是对参与社会治理中公民行为的规范和约束。诺斯认为，制度变迁的原因是由于社会经济环境中各要素处于非均衡状态，也即在需求和供给不对等的情况下，社会制度的变迁就产生了。[8]社会治理中的公众参与必须进行合理有效的制度安排，以最低的成本和交易费用实现效益最大化，即公共利益最大化。随着社会治理结构的变迁和制度安排的要求，社会治理主体还停留在以政府为主的治理结构已经远远不能适应时代发展的需要，社会治理需要更加与时俱进的制度安排来满足发展的需要，这就对制度安排提出了更高的要求。
诺斯认为，制度变迁可以分为诱致性变迁和强制性变迁两种模式。强制性变迁就是指利用法律、行政等强制性手段，自上而下地推行的制度变迁；而诱致性制度变迁是指人们为追求利益而自发倡导和组织实施的制度安排，自下而上地推行的自发性制度变迁。我国公众参与社会治理正是政府与公众为适应社会治理环境的变化而进行的制度安排，这种制度安排兼具强制性和诱致性两种制度变迁模式的特征，既一方面自上而下由国家向社会强制推行的制度变迁，同时也是对社会制度需求的回应，是不改变根本社会制度下的创新。通过强制性变迁和诱致性变迁，在治理主体或利益相关者——政府部门、经济领域中的营利组织、非营利组织和公众群体之间建立起一种联系，一种运行机制，一种制度安排，在这个基础上通过对话、合作及参与来实现共同参与社会治理。
二、公众参与社会治理的困境分析
随着公众参与社会治理的意识逐渐增强，特别是随着危机事件频繁发生、恐怖势力抬头，在公共场合的恐怖事件越来越多，然而值得欣喜的是，有群众参与的反恐行动也越来越多，群众的参与，有效地配合了政府和公安机关的反恐行动，保护了人民群众的生命和财产的安全。但是，尽管公民参与社会治理已经具备了基本的社会共识，公众参与意识逐渐觉醒和救助能力不断提升的同时，但实践中依然面临诸多困境：
（一）公众参与的制度供给不足
在社会治理过程中，公众参与需要具备一定的条件来承载方能实现，这就是有效的公众参与社会治理的相关制度。当前，我国公众参与社会治理的途径主要是公众对各级政府机关（部门）的公共决策进行参与。公众参与公共决策主要包括制度性参与与非制度性参与。制度性参与是指依据国家相关政策、法律法规确定的渠道、方式、参与公共决策。例如，听证会、民主评议会等；而非制度性参与是指利用新闻媒体、社会舆论、网络信息等非正式渠道对公共决策产生影响，进而实现参与的目的。[9]从实际运行来看，有些制度存在着难以有效运转、发挥作用不大的问题。导致公众被迫选择非制度性渠道影响公共决策，导致公众对政府的公共决策难以建立信任，政府公信力下降。目前，政府（部门）公共决策的相关制度中涉及公众参与的主要有：政府信息公开、公众参与程序、公众意见反馈等三方面的制度规定，目前这三方面都存在一定的问题。政府信息公开方面，信息公开的领域不清晰的问题，即何种信息需要主动公开、何种信息需要依申请公开都没有明确规定，现实中常常是政府选择性公开；公众参与程序方面，参与主体规定不明晰、公众参与公共决策的缺乏主动性、参与代表产生随意性、参与方式流于形式等等；公众意见反馈方面，公众对政府决策提出意见建议之后常常不知道是否被采纳，不被采纳意见没有给予合理的理由，以何种方式和渠道告知公众未被采纳意见的理由等等。
（二）公众参与的法律保障不健全
法律制度是保障公众有效参与社会治理的根本条件。当前，我国社会治理的各项法律制度正逐步建立和完善，但有关具体的参与方式、渠道、程序等法律法规和制度还不够健全，使公众参与社会治理活动存在较大的随意性，无序性较强，有些规定流于形式化。例如，《突发事件应对法》第六、第十一条中规定了社会力量参与救援，基本做到了有法可依，但是仅仅是从社会动员角度号召公民参与。第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力”，（《中华人民共和国突发事件应对法》第六条）是以义务形式规定公民参与；第十一条则从动员的角度规定公众参与，缺乏制度性的操作规范。以这种社会动员的模式规定公众参与，使公众参与危机治理陷入合法性危机，其有效性也受到社会的普遍质疑。在2008年汶川地震后，很多支援者响应号召到达灾区参与救援，但是到了灾区后却不知道需要志愿者的具体地点，没有部门和单位进行组织，结果很多人无功而返，公众无序参与不仅没有推動救援工作，反而妨碍了危机的解决。公众参与的法治化、制度化建设任重而道远，亟待完善和解决。
（三）公众参与的意识不强和能力不足
意识是行动的先导。公众参与的意识和能力是公众参与社会治理的基础条件。首先要让广大公众牢固树立合法有序的参与意识。公众参与社会治理意识不强受到多方面因素的影响。首先，由于我国公民社会发展较弱、公共精神淡薄，公众对自身在社会治理中的参与角色认识不清，更是没有意识到自己就是社会治理中的重要组成部分。在公共场所的暴力事件中，更多时候都是依赖政府和公安部门，等待救援。其次，随着我国城市化进程的不断推进，拜金主义、极端个人主义等思想日益盛行，人们之间的关系趋向冷漠疏远，社会上对于利他助人的精神变得淡漠。公众参与冷漠， 导致公民主体性萎缩，形成国家与公民的隔阂。
公众参与社会治理的能力决定了公众参与的水平。目前社会治理领域中的矛盾复杂且非常专业，要求参与社会治理的主体具有较高的政治素养和参与能力，才能最大限度地发挥公民在社会治理中的作用。由于我国公众受教育程度参差不齐，政治素养和专业技能整体水平低下，参与社会治理实践的机会不多、对社会事务的敏感度不高，对公共决策缺乏基本的判断能力，没有达到公众参与社会治理应有的效果。
（四）社会组织发育不够成熟
当前，我国社会组织的培育和发展存在许多问题：一是社会组织的管理混乱。双重管理体制要求社会组织必须在民政部门登记同时还要挂靠在政府部门之下，严格的准入制度导致相当一部分的草根社会组织大量游离于制度之外，造成监管困难、社会组织身份属性不够明晰、官办行政化现象比较普遍、社会组织独立性不强、草根社会组织缺乏公众信任和社会认同。[10]二是社会组织自身管理制度不健全。官办社会组织与草根社会组织、行业社会组织之间、区域社会组织之间发展差别非常大。官办社会组织资金甚至管理人员来源于政府部门，难免带有官方背景，组织独立性不强。一些草根社会组织自律性差、服务社会的质量和信誉不高，导致社会组织远远不能承接政府转移出来职能的要求，很难起到疏导利益群体纠纷、沟通化解政社矛盾、服务基层社会治理的重任。三是社会组织缺乏人才。当前，许多社会组织中缺乏专业性人才和管理人才，导致社会组织本身的治理理念和方式的落后，服务社区、基层和社会的能力低下。由于社会组织的公益性和志愿性，工资待遇偏低，加上我国公民社会观念还未完全建立起来，社会组织很难吸引并留住优秀人才。
三、完善公众参与社会治理的政策激励
公众参与社会治理的有效性要体现在，一是治理成本最低和治理绩效最优，二是对多元利益主体的诉求和公民责、权、利的重视与满足，三是对公共权力运用的有效监督和制约，四是对社会力量的广泛聚集等方面。怎样找到公众参与社会治理的路径，需要在制度安排、组织架构、法律契约等方面进行政策激励。
（一）构建完善的公众参与制度体系
“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。[11]制度化是有效规避风险并保持经济、政治、社会全面可持续发展的关键因素，因此，构建完善的公众参与的制度体系是公众有效社会治理的重要保障。首先，要全面推进政务公开，加大政务公开的力度，不断完善政府信息公开制度。进一步明确政府信息公开的范围，拓宽信息公开的渠道。加大政府信息公开透明的力度，保证参与路径的有效性。其次，建立健全公众参与程序制度。确定公众参与的主体范围和重点领域，坚持问题导向，从群众最关心、最直接、最现实问题入手，针对不同的群体给予不同的参与方式。根据不同群体的参与动机，采用多种有效方式促进参与。建立健全公共决策公众动议机制，利益相关方和专家均可发起公共决策的动议。再次，建立健全公众参与反馈制度。没有反馈，参与的效果也会大大降低，反馈是公众参与取得实效和树立参与信心的关键。
（二）建立健全公众参与的法律法规
在社会治理语境下，积极有序地推动公众参与的发展，使其形成多元主体参与的国家与社会共同管理的治理体系。而要使这个体系能够协调高效地运作，必须以法律为保障。以法律来界定公众参与的权力和责任的界限，用法律法规来规范和制约权力的运行，把公众参与社会治理纳入法制化轨道，赋予公众参与国家和社会治理的合法地位。首先，要增强公众的法治意识和制度理念，使公民参与模式从传统的被动接受向主动参与转变，增强公众危机参与的责任感和使命感，使公众的参与行为获得法制观念的引导；其次，加强公众参与的立法工作。用法律的形式确保社会治理中权责调适机制的正常运行，明确各种社会组织、公众在社会治理中的权力与职责，明确对他们的监督与制约，明确公众参与的渠道、方式方法等；再次，进一步完善公众参与的法律体系。要发挥公众参与社会治理中的积极性和主动性，就要在法律的具体执行过程中为其提供正向激励。必须配合法律法规的执行，建立起一种行为鉴别机制，将其纳入科学的公众参与的法律系统，并且要有独立的部门进行鉴别，来判断公众的超越法律行为是否合理[12]。例如，在公共场所的反恐事件中，如果公众迫于复杂、紧急的形势，因地制宜地采取正确的救治措施，即便是在某种程度上不符合法律规定，那么也要对公众的行为加以肯定，而不应给予惩罚。
（三）发挥政府的主导作用
推进国家治理体系和治理能力现代化关键在政府。强化政府职责，发挥好党委领导、政府主导的作用。首先，加快政府职能转变、责任界限明晰为基本前提，激发社会组织、企业和公众的参与热情，提高参与能力，并建立相应的平台和载体，逐渐形成政府和社会的良性互动。[13]其次，做好财政投入，社会监管和秩序维护，政府要在制度设计上为公众行为选择提供相应的正向激励，包括赋予社会组织和公众相应的权力、保障新闻自由、建立公共危机沟通机制、发挥信访制度的有效作用等。再次，强化政社合作，把政府做不了和不擅长的事情交给市场和社会组织去做，深化行政审批制度改革，出台政府职能转移目录和具备资质条件承接政府职能转移的社会组织目录，推进政府购买服务。
（四）大力培育和发展社会组织
社会组织是公众参与社会治理的重要主体，大力培育和发展社会组织，促进社会组织健康有序发展，鼓励和支持社会组织在社会治理中发挥积极的作用，有利于强化社会认同、扩大公众参与、增强社会活力降低社会治理的成本。政府要积极鼓励社会组织和公众参与社会治理，增强社会的组织性。首先，为社会组织的发展提供良好的政治氛围，对社会组织要给予一定的政策倾斜和资金支持，使社会组织走向理性、成熟，能积极与政府合作。其次，规范和引导社会组织参与社会治理。加强社会组织影响政府公共决策的能力和效果，着力探索社会组织与政府部门合作的社会治理模式。同时，要警惕民间组织参与社会治理中可能发生的“异化”现象，避免境外敌对势力利用非政府组织进行的一切破坏社会和谐和颠覆国家主权的非法活动，就必须加强对社会组织的管控[14]。当前，我国依然存在大量的官办社会组织，必须加快政社分开的步伐，划分政社权力边界，加强对社会组织的培育与发展力度，建立健全相关管理制度，实现社会组织参与社会治理的制度化、法制化和机制化。
参考文献：
[1]习近平.在中国共产党第十九次全国代表大会上的 报告[M].北京：人民出版社，2017.
[2]郭鸿炜.公共政策执行：以中央与地方政府利益博 弈视角分析[D].中共黑龙江省委党校，2010，（6）.
[3][美]曼瑟尔·奥尔森著，陈郁等译.集体行动的逻辑 [M].格致出版社，2008.
[4]大力培育公民的公共精神[J].政工研究动态，2007， （9）.
[5][英]莱昂纳尔·罗宾斯.朱泱譯.经济科学的性质与 意义[M].北京：商务印书馆，2000.
[6][英]大卫.休漠.经济论文选[M].北京商务印书馆， 1997.
[7][美]道格拉斯·C.诺斯.杭行译.制度、制度变迁与经 济绩效[M].上海：上海三联出版社，1994.
[8]高斌.社会转型时期我国官办NGO改革探析[J].中 共青岛市委党校学报，青岛行政学院学报，2014，（2）.
[9]宋煜萍.公众参与社会治理：基础、障碍与对策[J].哲 学研究，2014，（12）.
[10]满熊.新常态下公众参与社会治理研究[D].中共广 东省委党校，2015，（5）.
[11]亨廷顿，王冠华等译.变化社会中的政治秩序[M]. 三联书店，1989.
[12]曹现强，赵宁.危机管理中多元参与主体的权责机 制分析[J].中国行政管理， 2004，（7）.
[13]胡薇，“全民参与”的中山模式与中国语境下的社 会治理[J].理论探讨，2017，（2）.
[14]黎军.论通过行业协会实现公众参与[J].政治与法 律，2006，（4）.
[责任编辑：马雅兰]
