新中国成立以来政府机构改革的演进逻辑
范瑞光
[摘 要]在新中国70年的光辉历程中，政府机构改革为党和国家事业的发展提供了良好的保障。在实现国家治理体系和治理能力现代化的道路上，政府机构改革也在不断走向深入。纵观新中国成立以来的历次政府机构改革，通过建构合适的行政改革生态系统模型，可以看出我国行政府构改革具有一定的演进逻辑。其改革目标遵循着从权力调整到职能转变再到职能体系建构的更替逻辑，其改革方式遵循着从任务性调整到结构性改造再到现代性整合的转换逻辑，其改革动力遵循着从政治驱动到经济驱动再到综合驱动的演进逻辑。鉴往知来，新时代推进政府机构改革应坚持人民满意和现代化的改革目标，坚持人民中心和责任公平的改革价值取向，坚持党的领导下的整合性改革方式。
[关键词]行政机构;机构改革;演进逻辑
[中图分类号] D630.1[文献标识码]A [文章编号] 1008-4479（2019）05-0032-10
一、问题的提出
今年是新中国成立70周年，也是2018年新一轮机构改革在地方全面落实和推进的重要一年。70年来，我们党和国家取得了举世瞩目的成就，成就的取得和目标的实现，归根结底在于党的正确领导和政府的有效运作。沃尔多曾说：“我们所有人的福利、幸福……在很大程度上取决于……行政机构的表现。”[1]（p4）为适应经济社会发展、提高政府效能，我们党和政府进行了数次机构改革，这些政府机构改革推动了政府自身的发展，也推动了经济社会的不断前进。亨廷顿在研究政治稳定时认为只有提高政治制度化水平，才能实现现代性稳定。[2]而我国政府机构改革正是不断提高制度化水平的过程。回顾新中国成立以来的历次中央机构改革，既有经验，也有教训。立足决胜全面小康的伟大时代，回顾新中国成立以来的历史进程，在对新中国成立以来历次机构改革分析的基础上，研究我国政府机构改革的演进逻辑，从而对当前的改革任务和以后的改革趋势有较为明确的判断，具有十分重要的意义。
近年来，基于改革开放周年纪念的时机，学术界对政府机构改革的历程和演进逻辑有了较为丰富的研究，其中相当一部分学者将政府机构改革作为我国改革开放的一部分，认为政府机构改革与改革开放相伴生，重点研究1982年（改革开放后第一次政府机构改革）以后的机构改革。[3]这些研究主要集中在改革历程回顾、改革反思以及历史演进上。在改革历程回顾上，孙涛教授认为政府机构改革经历了从政府职能转变到追求绩效导向的服务型政府的转变。[4]陈天祥认为政府机构改革经历了“机构精简”阶段、“职能转变”阶段和“职责强化”阶段。[5]在改革反思和改革逻辑分析的研究上，李瑞昌认为“党和国家机构改革遵循着从政府自身建设到国家治理体系与治理能力现代化的逻辑”[6]，周光辉主张我国行政改革“以构建人民满意的政府为发展方向，正经历着政府管理从注重管制向注重服务的转变”[7]。许耀桐通过对行政改革历史的反思，总结出“政府机构改革要服务于经济体制改革，要自上而下地展开，要围绕政府职能转变”[8]。当前的研究大部分还围绕着改革开放的背景去考量机构改革，对改革开放前的研究较少，难以对机构改革形成系统的连贯的思考。在对机构改革的反思上则主要结合当前的热点来进行思考，比如国家治理现代化、人民为中心等角度。
质言之，政府机构改革是政治体制改革的重要部分，也是行政机构自我调适以适应政治经济社会发展需要的方式。笔者认为，一个组织结构或制度，除非废止，否则以后所有对这一组织结构或制度的改革或调适都必须基于最原始的创制结构或制度。我国的政府机构改革也遵循这一规律，我国历次政府机构改革大都是在新中国成立初创制的国家组织结构基础之上的调整。正是基于此，与大部分学者将机构改革的时间点定位为改革开放以后不同，本文试图将政府机构改革的时间维度拉到新中国成立之初。同时，对政府机构改革的分析也跳出简单的行政组织的范畴，而是站在政治生态系统的角度去分析其内在的演进路径，最终从整體上分析出我国政府机构改革呈现当前演进逻辑的原因以及未来发展的趋势。
二、政府机构改革生态系统分析框架的建立
一般意义上，我们可以把政府机构改革看作是政府对政治系统功能的一种调适，是对政治生态系统环境变化的回应。行政机构作为政治系统的一个重要组成部分，其必然是政治体制改革的一个重要部分，同时也必然是整个社会生态系统的一个组成部分。故此，政府机构改革的动因来源于不断变化的经济社会发展需要和政治改革需要，而政府机构改革的效果和影响也成为影响后来机构改革的因素之一，如此循环往复。在历史维度上，每次的机构改革都会受到新的经济社会发展和政治需要的影响，从而使得政府机构改革得以不断推进，而不是简单的怪圈循环。
有基于此，本文基于政治系统模型重构分析模型，引入一些具体因素，形成了能够有效解释我国政府机构改革现象的生态系统模型。戴维·伊斯顿通过创建概念结构，用系统、环境、反应和反馈四个概念来对政治生活进行解释，最终形成环境输入、信息转换、政策输出这种典型的政治系统模型。但我们发现伊斯顿的理论并没有对最关键的信息转换进行分析，也就是说在其理论中，政治系统中的信息转换是处于黑箱状态的。基于这种不足，阿尔蒙德对伊斯顿忽略的环节进行了重新阐述，其认为“当讲到政治体系的结构时，所指的就是构成这一体系的各种活动，即具有某种行为、意图和期望的规则性的活动”[9]（p12）。而对于伊斯顿忽略的部分，阿尔蒙德用过程功能进行了论述。但即便是如此，当将政治系统模型代入到我国政府机构改革分析时，我们发现，很难解释环境输入在政治系统中如何通过信息转换成为机构改革的动力，而阿尔蒙德的过程功能也很难解释清楚。因此，我们对其政治系统中的需求转换进行了进一步细化，加入了四个要素，即组织结构、功能机构、权力结构和利益结构，[10]最终形成了政府机构改革的生态系统模型（见图一）。
该分析模型将政治系统模型与阿尔蒙德结构功能主义的合理部分保留，并进一步将政治系统分为组织结构、功能结构、权力结构和利益结构，从而解释了当政治系统在面对经济、社会、文化的改革需求时，所做出组织、功能、权力和利益的反应，亦即组织进行变革、功能进行转变、权力进行调整、利益进行变动。从而有效解释了政府机构改革的时代背景是如何在政治系统中转换成为各种政策和改革方案的。而基于行政系统是政治系统的重要组成部分，在面对重大的组织变革、功能转变、权力调整和利益变动时，其必然以行政系统改革即政府机构改革来实现。这也就解释了从背景输入到政府机构改革输出的过程。同时，生态系统具有开放性和能动性，[11]而政府机构改革效果作为反馈因素，也会对社会产生影响，从而激活下一论的政府机构改革。
三、新中国成立以来历次中央机构改革的生态系统分析
新中国成立以来，我国共进行了14次①中央政府机构改革。改革开放前，改革时间并不规律，改革开放以后几乎每五年进行一次改革。借助我们上文中确立的分析框架，对这14次改革进行分析，有助于我们分析出其内在的演进逻辑。
（一）生态系统的输入：历次中央政府机构改革的背景分析
改革的背景是影响改革的重要因素，也是推动政府机构改革的重要输入力量。了解历次中央政府机构改革的背景也就了解了行政改革生态系统中的需求输入部分。纵观新中国成立以后历次机构改革的社会和政治经济背景，我们发现经济发展和社会变革是最重要的改革生态系统输入，亦即我国的政府机构改革大都是为了与经济社会发展需要相匹配。
通过对历次政府机构改革时代背景的具体分析，可以发现在改革开放以前的政府机构改革中，改革的政治背景亦即政治层面的需求推动政府机构改革的比例较大，改革开放以前大部分的政府机构改革是为了建立适应中国发展的社会主义政治制度和行政体制的需要。这也是我国在建国初期重视阶级斗争和政治运动的直接反映，在新中国成立后的相当一段时间内，各种政治运动和人们高涨的革命热情并没有及时地转化为建设社会主义的热情。改革开放后，建国初的革命热情经历了“文革”也逐步向政治理性转变，政治环境趋于稳定，在这种情况下，经济体制改革或者说改革开放所带来的经济社会的变化日益向行政机构提出适应其发展的需求，经济社会背景也就是改革开放成为主要的系统输入项。随着改革开放的深入和经济社会的快速发展，政治环境不断变化，党中央适时调整战略，加强党的建设和政治纪律建设。此时经济社会发展也进入了新的阶段，在政治和经济社会背景双重影响下，我国当今政府机构改革的需求得以重塑，新的改革得以开启。历次政府机构改革背景详见表一。
（二）系统需求的转换：改革背景对政治系统组织功能、权力、利益的影响
基于上述所建构的行政生态系统模型，系统需求的转换是政治、经济社会背景推动政府机构改革的关键，而这种转换，主要体现在改革背景对我国政治系统中的组织功能、权力和利益等层面的影响。亦即说，正是改革的时代背景输入到生态系统之中，通过政治系统的转换，从而对现有的组织功能结构和权力利益结构产生影响，而这种影响体现在行政系统中就是政府机构改革。以1951～1953年改革为例，我国最初实行的是中央人民政府下设政务院，政务院下设委员会，委员会分管各部委的中央行政机构体制，在地方则设置大行政区制。在这种制度下，无论是中央政府机构还是中央与地方的管理上，都存在层级过多，权力分散的特点，这与建国初期需要加强中央权威存在一定的矛盾。因此，这种加强中央权威的政治需求输入进生态系统模型后，政治系统对其进行转换，具体转换的结果则是在组织功能层面需要精简、合并机构，在权力层面需要加强中央权力，在利益层面需要厘清不同机关、不同单位的编制和开支，确定干部人数比例。最终其一部分输出为政府机构改革，最终影响到了1951～ 1953年政府机构改革的具体内容。其他历次改革详见表二。
（三）生态系统的输出：历次中央政府机构改革的措施和效果分析
诚如前文所言，改革背景通过政治系统转化成对组织功能、权力和利益等层面的具体要求后，这些要求有很大一部分会以政府机构改革的方式输出。这主要是因为在我国，行政机构是政治系统的重要组成部分，政治系统的需求除了以大政方针、法律法规输出外，当面临较大的组织、权力和利益调整时，政府机构改革成为不二的选择。以1951～1953年改革为例，当上述时代背景转换成精简、合并机构，加强中央权力，重新确定不同人员权利的需求时，在行政改革上则输出为了1951～1953年改革的具体内容和措施，主要是调整、精简机构，严格编制纪律等等，而其最终的结果则是中央部门增加，中央权威得以加强，这一轮的改革就此结束。其他歷次改革的内容、措施以及改革效果参见表三。
（四）生态系统分析框架下的中央政府机构改革
通过对生态系统分析框架下的中央政府机构改革的背景、系统转换、内容、效果的分析，基本可以较为完整的呈现我国政府机构改革的历程。而在新中国成立以来的历次政府机构改革历程中，这种生态系统分析框架则体现出了前次改革效果成为后一次改革背景的情景，从而使得我国政府机构改革呈现出螺旋式上升的总体趋势。比如，1951～1953年改革结束后，我国中央权威得以加强，中央政务部门也在增多。而随着1954年我国第一部宪法的颁布，我国实行了以国务院为核心的中央行政体制。在这种政治社会背景下，再加之1953年改革造成的中央部门增多的实际，我国迅速开始了1954～1956年政府机构改革，首先对现有的中央部门进行了精简、合并、撤销，减少中央政府层级。通过改革，为设置新的国务院组成部门提供了编制和人员条件，并随着国务院的设置，新的部门不断增多，最终达到了建国以来中央部门设置数量的第一次峰值。正是在这种前后政府机构改革的影响下，我国的政府机构设置不断走向完善，政府职能不断得到转变。这充分表明我国政府机构改革是一个连贯体，前一次机构改革一般是后一次机构改革启动的背景条件。
四、新中国成立以来政府机构改革的演进逻辑探析
新中国成立以来的历次政府机构改革都不是独立存在的，都是在政府机构体系和前期机构改革作用的基础上，依据社会发展需要逐步推进的。新中国成立以来，我国政府机构改革可以看作是不断推进国家体系建构和治理体系现代化的过程。对我国历次政府机构改革进行分析，我国政府机构改革的演进逻辑基本可以从改革目标的逻辑更替、改革方式的逻辑转换、改革动力的逻辑演进三个方面进行分析。
（一）我国政府机构改革目标逻辑更替：从权力调整到职能转变再到职能体系建构
一般意义上，“设定组织目标被认为比民主治理、参与、人类成长和社会正义等人类价值更为重要”[12]（p1），政府机构改革目标亦是如此。政府机构改革目标的确立是对行政生态系统的最直接反应。当政治系统接收到来自外界的经济、社会和文化等多方面的需求时，其会对这些需求进行转化，其中有一部分需求就会转换并被政治系统输出为政府机构改革。因此，政府机构改革目标逻辑的更替除了能够很好的阐释我国政府机构的历史演进，也能够清晰的反映出我国整体社会发展的历史变迁。分析新中国成立以来历次政府机构改革，可以清晰地发现我国政府机构改革目标遵循着从权力调整到职能转变再到职能体系建构的更替逻辑规律，这也是简单的从表到里，从简单到复杂，从容易到困难的渐进式改革策略在政府机构改革上的体现。
权力调整逻辑在政府机构改革目标中的体现。在政府机构改革中，权力调整主要是指对政府权力和政府责任进行划分和调整，一般情况下，这种权责调整涉及中央与地方权力关系的调整和中央不同部门间权力关系的调整。这种涉及权力调整的改革多出现在改革开放之前，但在改革开放以后的历次改革中，也涉及这种权力调整，但其已不是政府机构改革的主要目标，而成为实现新的政府机构改革目标的手段。新中国成立伊始，政府权力的运行与配置成为共产党人面临的重要问题。为了有效调整中央与地方的权力和各部门的权力，党和政府对中央政府机构进行了多次改革。新中国成立初期的共产党人和人民的革命热情尚未褪去，他们既想要权力集中也想充分发挥地方和群众的作用，所以伴随着这种思想和不同形式的运动，中央机构改革中关于权力调整的目标也不断改变，从加强中央集权，到下放权力，再到中央集权，如此反复。在这种革命热情的影响下，给国家治理也带来了一定的问题。
政府职能转变逻辑在政府机构改革目标中的体现。改革开放后，我国在现代化政府建设上日渐成熟理性。从1988年开始，我国政府机构改革的目标转向政府职能，其虽也涉及权力的调整问题，但与前期的简单权力调整不同，政府职能“实质上是一个重塑政府权力与社会、市场权利关系的模式问题”[13]。在这一逻辑下，我国政府机构改革可以分为两个阶段，前一阶段到2003改革，主要围绕政府经济职能调整，后一阶段到2013年改革，重在加强社会管理和公共服务职能。从1988年以后，每次改革的目标都与职能转变有关，其内在逻辑是通过实现职能转变来建构现代化的行政体制。比如1988年政府机构改革的目标意在淡化政府对经济的直接微观管理;1993年和1998年改革的目标则是裁减工业专业经济部门，理顺政府关系，实现政企分开;2003年政府机构改革目标则意在进一步转变政府经济调节和市场监管职能。随着政府经济职能转变的逐步到位，2008年政府机构改革的目标开始转向社会管理和公共服务职能，2013年政府机构改革则更加重视了政府的社会管理和公共服务职能。
职能体系建构逻辑在政府机构改革目标中的体现。随着权力关系的不断调整和政府职能的不断转变，2018年开始，我国政府机构改革目标逻辑开始转向现代化职能体系建构上来。也就是说在2018年政府机构改革中，其目标不再是简单的调整权力关系或者转变某项政府职能，而是意在建构起符合我国经济社会发展需要，能够为实现现代化和中华民族伟大复兴提供有力支持的现代化的党和国家机构职能体系。
（二）我国政府机构改革方式逻辑转换：从任务性调整到结构性改造再到现代性整合
改革方式是政府机构改革的重要内容，也是改革实施的重要一环。改革方式会对改革目标产生重要影响，同时，也在一定程度上决定了此次改革的效果。纵观新中国成立以来的历次中央政府机构改革，其改革方式虽大都以组成部门的增减为主，但对其进行具体分析，我们却发现在不同的时期，其组成部门增减、合并、重组并不是简单的单一逻辑，而是遵循着从任务性调整到结构性改造再到现代性整合的逻辑转换过程。我国政府机构改革方式的逻辑转换体现了有机体更新的基本逻辑。任何一个有机体的更新都是从最简单的局部的、表层的改变或调整开始的，且这种调整往往伴随着反复，但其也是变化最明显的时期;随着这改革的推进，改革方式涉及有机体的内部结构，这时候的调整阻力明显加大，其涉及的利益更多;最后则是对有机体的现代化整合，这时候调整机构已不是简单的权力增减或职能范围的调整，更多的是为现代化的治理体系和治理能力服务。
政府机构改革方式中的任务性调整逻辑。任务性调整是基于某项单一的目标而对行政机构进行调整，主要包括调整、精简、合并、撤销等改革方式，这是1982之前历次改革的主要方式。这种改革方式是任务性的，并不具有整体的规划，是根据当时的政治需要而采取的措施，可以视为一种临时性的调整，比如1951～1956年连续两次中央政府机构改革，中央为了增强中央集权，会通过对各种部门进行调整或合并、增加等方式来增加中央行政部门数量和权力。而1956年后，中央开始对地方放权，又通过这种任务性调整以达到减少中央行政部门数量和权力的目的。这类任务性调整方式下，我国改革形成了“一放就乱、一统就死”的怪相和“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
政府机构改革方式中的结构性调整逻辑。结构性调整是基于一个整体性的改革目标而对行政机构进行结构性改造的过程，其虽然也会包含精简、调整等改革方式，但已经不会出现过去的重复性，每次的改革都是在上次改革基础上的进一步完善。这是1988年～2013年改革的典型特征，这一时期的改革围绕转变政府职能、建设完善的行政管理体制而进行。比如1998年改革实施政企分开，明确各职能部门责任。而2003年改革则在此基础上更进一步，深化“国有资产管理改革”和“宏观调控改革”[14]，这是在上次政企改革后对政府机构的又一次结构性调整，目的在于适应新时期的经济社会发展情况。在前期经济职能有效调整的情况下，2008年改革除继续围绕宏观调控进行机构改革外，还通过机构调整来加强社会管理和公共服务。
政府机构改革方式中的现代化整合逻辑。现代化整合是2018年以后政府机构改革方式的典型特征，是基于现代化的党和国家机构职能体系而选择的改革方式。2018年改革已经不是单一职能的调整，更不是简单机构的增加或裁撤，它是基于一种服务于国家现代化和民族复兴事业的党政机构职能体系顶层设计而做出综合性的整合。通过对新中国成立以来历次改革中各政府部门数量的分析，可看出随着结构性调整的深入和现代性整合的开始，机构总体数量开始变得较为稳定。
（三）我国政府机构改革动力逻辑演进：从政治驱动到经济驱动再到综合驱动
新中国成立以来的政府机构改革是一以贯之的连续过程，从政府改革的动力因素来看，这一连续过程先后有政治驱动、经济驱动和社会驅动三种动力逻辑存在。当然，这三种逻辑并不是完全分割的，从一个逻辑转向另一个逻辑时有一定的间隔，所以处于动力转换时期的政府机构改革会兼有两种逻辑。我国的政府机构改革动力也并不是仅有其三种，还有权威驱动、利益驱动、价值驱动等，但无疑这三种驱动类型是最主要的。
我国政府机构改革的政治驱动逻辑。政治驱动逻辑是1982年前政府机构改革动力的典型表现，在其间历次改革中，我们能够清晰的分析出政治力量在历次改革中的作用。正如1951～1953年中央政府机构改革，其动力就是在政治上加强中央的权威。1954～1956年改革则是在新的中央行政组织体系下，为了精简机构并依法根据新成立的国务院增设机构而进行的改革。1960～1965年改革虽然是为了贯彻经济上调整的八字方针，但其和改革开放后为适应经济发展而进行政府自我革命并不相同，这次改革也只是通过改革精简机构和人员，并充实到生产一线。其虽支持了经济上的调整方针，但也减轻了机构膨胀的负担。1982年改革也和1960～1965年改革相似，其改革虽然也强调为经济改革开放提供有利的条件，但在改革方面，其主要涉及对政府自身的改革，主要体现在干部年轻化和领导干部终身制废除上。因此，笔者在这里将1982年改革列为政治驱动逻辑下的政府机构改革。
我国政府机构改革的经济驱动逻辑。经济驱动逻辑是改革开放以后历次中央政府机构改革的重要驱动力。1984年党的十二届三中全会首次提出“社会主义计划经济……是有计划的商品经济”[15]（p568）。随后的十四大明确提出中国特色社会主义市场经济。为此，政府为了有效推动经济转轨和商品经济发展，1988年改革明确提出“转变政府职能是机构改革的关键”，而转变职能在这次改革中的体现主要是撤销了一部分的工业专业经济管理部门②。随后的1993年改革中，提出机构改革应该“适应建立社会主义市场经济体制的要求”。应该说1993年改革目的很明确，但改革中一些措施却与目的相悖，比如1988年改革组建的能源部又被撤销，重新分为煤炭部和电力部。随后1998年和2003年改革均对基于适应经济发展需要和改革开放新形势（入世）的需要而进行了深入的改革。1998年改革实施政企分开，2003年政府机构改革加强宏观调控职能、国有资产管理、金融管理等职能。从而使得政府进一步适应了市场经济发展的需要。
我国政府机构改革的综合驱动逻辑。前期政府机构改革推动了市场经济的快速发展，也为社会推动机构改革提供了可能。综合驱动已经不是简单的围绕经济发展而动，而是围绕整体的社会发展而进行，其既有公共服务、社会管理、生态，也有精神和其他方面的驱动力量。2004年《政府工作报告》首提“要更加注重履行社会管理和公共服务职能”[16]。随后两次政府机构改革都把重点放在加强政府的社会管理和公共服务职能。而政府组成部门中，社会管理和公共服务部门数量增加的同时，经济类管理部门也呈现出不断下降的趋势。随着“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的提出，我国的政府机构改革更加全面。2018年政府机构改革中，自然资源部、退役军人事务部和生态环境部的成立均说明推动政府机构改革的驱动力量已经转换成了综合性的社会驱动模式。
五、新时代推进政府机构改革的启示
总体上看，新中国成立以来的历次政府机构改革是一个连贯体，在我国较为稳定的政治体制下，每次改革都是在现有政治、行政体制下结合前面政府机构改革经验和效果而不断推进的。依靠前面建构的分析框架，我们可以得知影响我国政府机构改革未来趋势的因素主要有前面改革效果及当前政治社会生态的影响，也包括了历次改革所形成的改革惯性。回顾历史，制度惯性以强大的力量影响着我国政府机构改革的每一步，同时也在重塑着我们的制度环境。鉴往而知来，政府机构改革必然会持续下去，而前面改革的演进逻辑也为进一步推进政府机构改革提供了一定的启示，进而使我们“真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府”[17]（p3）。当前我国的政治社会生态已经发生了重大的变化。立足新时代，推进政府机构改革应该做到以下几点。
（一）坚持人民满意和现代化的改革目标
中华民族伟大复兴中国梦的实现必然需要一个高效的、现代化的、人民满意的政府，当前我国政府机构设置还存在着一定问题，离人民满意的现代化政府治理体系还存在一定距离。立足新时代，推进政府机构改革的直接目标就是实现“国家治理体系和治理能力的现代化”、建设职能完备的现代化政府治理体系，从而为实现国家富强和民族复兴提供制度支持。首先，“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。”[18]（p21）人民的历史和现实地位要求政府的行为必须以人民满意为目标，而政府机构改革正是党和政府为了实现人民满意而进行的自我革命。从这个角度看，新时代推进政府机构改革必须坚持人民满意的目标。其次，现代化一直是中华民族为之奋斗的目标，更是贯彻我们党和国家各项事业的主线，马克思主义中国化的过程就是我们向现代化迈进的过程，从一定程度看，“中国的现代化是中国特色社会主义制度的现代化”[19]，行政机构作为中国特色社会主义制度的一种存在，其进行改革本质上就是我国制度现代化的直接体现。故此，新时代推进政府机构改革坚持现代化目标是历史使然，也是现实必然。
（二）坚持人民中心和责任公平的改革价值
新时代我国社会主要矛盾“已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[18]（p20）这是新时代政府机构改革的经济社会背景。在此背景下，行政机构设置和行为也会随着社会主要矛盾的转变而改变，而这种改变主要体现在政府机构及政府行为应坚持人民中心和责任公平的价值导向，具体到政府机构改革上亦是如此。首先，新时代政府机构改革应坚持人民中心的价值取向。在我国的政治生态环境下，政府的影响一直伴随着人们从摇篮走向坟墓，政府效能直接影响到人们对美好生活的向往，要想实现人民满意的改革目标，必然要推行人民中心价值导向的政府机构改革，唯此才能使机构改革与当前的政治经济生态环境相符合，才能够使改革不断深入、政府效能不断提高、治理和服务能力不断优化。其次，新时代政府机构改革应坚持责任、公平的价值取向。公平和责任是现代政府所应有的自然价值属性。通过对新中国历次政府机构改革的分析，我们发现在改革开放后的很长一段时间，效率优先成为政府机构改革的重要价值之一，其主要是為了解决落后的社会生产不能满足人们需求的矛盾。但随着新时代社会主要矛盾的转变，当前社会的主要矛盾已经开始聚焦发展的不平衡、不充分问题，这也成为未来推动我国政府机构改革的重要因素。问题倒逼改革，政府要想有效应对社会主要矛盾的转变必然需要重视政府责任和社会公平的建设。
（三）坚持党的领导下的整合性改革方式
新中国成立以来，我国政府机构改革方式经历了任务性调整、结构性调整和现代性整合的转变，虽然历次改革侧重点不同，但改革的推进都离不开党的领导。党的十九大首次明确提出“党是领导一切的”[20]，全面加强党的领导是当前及未来我国最大的政治实际，也是政府机构改革最重要的政治生态环境，故此，“深化党和国家机构改革的首要任务是，完善坚持党的全面领导制度，……确保党的领导全覆盖。”[20]（p7）政府机构改革已经成为加强党的领导、统筹社会各项工作的重要组成部分。我国历次政府机构改革大都是行政机构和党中央机构分开改革，在一定程度上并没有完全实现党的全面领导，因此，加强党的全面领导是未来政府机构改革的重点。为此，新时代政府机构改革将以党政统筹协调、同步推进的方式进行。同时，基于当前经济社会发展和国家治理现代化的需要，改革方式也必然跳出原有的职能范围和权力关系调整的老路，走向通过顶层科学设计、通过整合性重构方式来推进的政府机构改革新方式、新路径。
[注释]
①一般意义上，改革开放前的机构改革按照改革时间段代称，改革开放以后的机构改革以开始年份代称。这14次政府机构改革分别是1951-1953年改革，1954-1956年改革，1956-1959年改革，1960- 1965年改革，1966-1975年改革，1976-1981年改革，1982年改革，1988年改革，1993年改革，1998年改革，2003年改革，2008年改革，2013年改革，2018年改革。
②在1988年機构改革中，撤销煤炭工业部、核工业部、石油工业部，组建能源部等。
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责任编辑：钱亚仙
