从2020财政预算提案透析美国教育政策走向及影响因素
勾月
[摘 要]从美国2020财年的财政预算提案中可见，新一轮教育拨款的重点在弱势群体学生、学校选择、职业技术教育、教师专业化和校园安全等方面，主要以促进教育公平、提高教育质量、提高人才供给质量等为主题。但与之前的财政预算相比，不难发现教育拨款已被大幅削减。这些都与美国传统、教育资源缩减、新联邦主义及教育内部机制的改革等因素密不可分。
[关键词]财政预算;教育政策
[中图分类号]G45 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2020）02-0137-01
自特朗普就任美国总统以来，美国政府和国会之间的预算之争已经导致政府三次“关门”。此前，由于围绕美墨边境隔离墙拨款预算之争，美国联邦政府部分停摆35天，创史上最长纪录。
作为政府能够获取多少财政收入，以及如何使用这些收入的详细说明，联邦财政预算每年进行一次。在制订预算过程中，国会和总统都扮演着十分重要的角色。一般会在每年2月的第一周的周一向国会递交预算提案，在经历复杂的程序和妥协后，会形成许多联盟，达成许多交易，偶尔也会发生激烈的冲突，预算提案才能最终获得通过，最终国会确定的预算与总统和预算管理局提出的预算提案相差很大，但其基本的内容依然会保留。虽然财政预算中很少内容会获得国会付诸立法，但财政预算却表明了聯邦政府基本的政策取向，并折射出联邦政府的政策选择和政策优先倾斜程度。政策中的任何财政决定都是“特别重要的政治领域，因为除非通过预算获得经费，否则任何政策决定都没有意义”[1]。
一、教育财政支出的重点
此次预算提案提出，为教育部提供总计620亿美元的预算，比2019财年减少85亿，预算降低12%[2]。此次预算提案中关于教育的财政预算重点在学校选择、为弱势群体学生拨款、职业技术教育、教师质量和校园安全等方面，此预算提案致力于降低学生负担，确保学生所学能够适应新兴工业所需，增加高等教育的责任以帮助学生更快地完成教育，并且使高等教育成为学生和纳税人能够负担得起的教育，使得所有的学生都能够有机会获得高质量教育并取得成功。
（一）支持学校选择计划
虽然在这次预算提案中削减了教育拨款，但是提案中仍强调了在初等和中等教育中给予家庭更多的选择权，确保每个家庭能够为其子女选择最好的教育。预算主要通过四种途径支持学校选择计划。其一，预算提案每年为州授予的非营利性教育奖学金组织（SGO）提供经费50亿美元[3]，该组织将运用捐赠的资金为家庭提供奖学金或者其他的教育资源，这笔资金将用于各种教育活动。如职业与技术的双元计划、课后补习计划、私立学校学费、非注册学校课程、特殊教育服务，以及其他高质量的公立教育花费。在这一计划中，州将决定家庭奖学金的合格要求和许可。其二，联邦提供的免税奖学金，提案预算提供了超过6.5亿美元支持公立学校选择。预算提供5亿美元资助开放的和大规模的高质量公立特许学校和资助特许学校设施[4]。其三，预算中还提到为扩大磁石学校拨款1.07亿美元，用于开设特殊课程和教学计划[5]。其四，预算提案欲拨款5 000万美元用于资助学区的Title I 学生中心资助试点[6]，这将有助于学区转变为更透明的资金系统，使得联邦、州和地方资金帮助公立学校的学生选择适合的学校。预算提案中指出，家庭应有权选择对其子女来说最好的教育，因而决定预投入大量的资金支持学校选择计划。
（二）为弱势群体学生提供拨款
自1965年《初等与中等教育法》（ESEA）颁布以来，Title I一直在州责任体系之下致力于资助低收入家庭集中的学区和学校，此次预算提案中依然延续这一原则，在为低收入家庭等弱势群体学生的拨款主要涉及四个方面。第一，作为重要的保障教育公平的措施，本次预算提案拟为Title I基金拨款159亿美元，这为贫困学校学生提供了关键性的支持，Title I为约2 500万学生（近60%的公立学校学生）服务[7]。第二，预算提案中还为Impact Aid计划拨款14亿美元，为生活在军事基地和印第安地区的学生提供资助[8]。第三，预算提案将继续为《残疾人教育法》拨款132亿美元，为超过700万的残疾儿童提供州所支持的特殊教育和早期干预服务，并提供2.26亿美元补助金支持[9]。第四，支持少数民族教育服务机构和传统黑人学院和大学，预算拨款资助学术质量、机构管理和能力、基础设施和学生服务，特别是合并六个为少数民族学生服务的计划成为一个公式性拨款计划，为学校拨款1.48亿美元，为传统黑人学院和大学提供超过4.04亿美元的公式性或竞争性拨款[10]，以提高其教育质量。
（三）提升教师专业化
教育部提出确保教师获得高质量专业发展机会以满足其自身发展需要，预算提案拟拨款2亿美元用于“教师与学习领导激励补助金计划（Teacher and School Leader Incentive grant）”[11]，促进教师职业发展和奖励他们所取得的成就。该计划支持薪资体系和人力资本管理体系，为新教师提供高质量的职业指导，增加有效教师和高需求教师的工资，如STEM（science， technology， engineering， and mathematics）领域的老师，预算提案为“教育改革与研究计划”（Education Innovation and Research）提供3亿美元[12]，支持对教师资格的严格评价证明，选择个人的继续教育和训练，以继续教师自身的专业发展和提高学生成绩。为此，预算提案将对教师教育券进行试点，使他们能够依据其自身的需要而选择训练的机会。
（四）资助职业技术教育
在当今的经济形势下，技术在美国经济发展中的作用日益凸显，预算提案预计拨款13亿美元用于州职业技术教育计划[13]，并重新授权了部分相关教育计划，确保学生有机会获得职业技术教育，包括中学期间基于工作的学习和大学选择。大学选择有学历教育、社区学院和学徒制。预算提案还预计为职业和技术教育国家计划拨款2千万美元支持高质量的STEM计划中关于职业技术教育的部分[14]。预算提案还提出扩大佩尔奖学金的适用范围，即除了传统的两年或四年的学历教育，还将优质短期培训项目包括在资助范围之内，这将帮助低收入者和失业者及更多的美国人能够接受教育和技能训练，使其具备一定的技能，使得他们可以在高需求的工作领域获得高收入的工作，并且比传统二年制或四年制的学位教育更快。预算提案特别提出，为补充现存的和新出现的工作岗位而准备劳动者，以及为未来的工作岗位准备劳动者，联邦政府每年拨款2亿美元优先发展、科学、技术，特别是那些女生和少数民族等被忽视的群体[15]，这些技能也为就业和解决行业中的复杂问题提供了可能。因此，美国教育体系必须提供可负担的、优质教育和训练，并体现行业和职业的需求和基于工作和经验的学习。预算提案支持那些可以帮助学生获得稳定且高收入的工作，以及对国家经济发展有贡献所需的技能。
（五）简化大学生贷款的还款手续
近年来，美国对大学生实行的是基于收入的还款计划（IDR plans），根据学生借贷者的收入和家庭人数等因素，提供在负担范围之内的按月偿还的还款方式。然而，目前很多还款计划在选择和登记方面过度复杂，预算提案建议通过合并多项基于收入的还款计划成为单项计划，以简化学生贷款还款手续。这个单项的还款计划将采用的还款金额是按照借贷者每月可随意支配收入的12.5%进行还款。对于大学生借贷者，还贷15年后的利息余额将被免除。对于毕业生的债务，还贷30年后的利息余额将被免除[16]。
为了进一步简化学生贷款还款，预算提案中建议帮助申请失误的借款者和机构自动申请，只需借贷者连续几年共享收入数据。此项改革减少无效的和浪费的学生贷款项目，重点帮扶对象是贫困在校生。
（六）促进校园安全
联邦政府要求确保学生能够在安全的教育环境中学习。佛罗里达州的帕克兰德事件之后，总统即建立了联邦校园安全委员会（Federal Commission on School Safety）制定联邦、州和地区政策建议以防止校园暴力。该建议于2018年12月发布，预算提案为此提供约7亿美元[17]，照比2019年财政预算增加了3.54亿美元。教育部、司法部和公共与服务部将联合为州和学区提供补助金，预算提案中提出要为国家校园安全行动（School Safety National Activities）拨款2亿美元，为州和学区发展提供应急操作计划，为校园暴力提供咨询服务和精神支持[18]。
二、财政预算中体现的教育政策倾向
总统财政预算中对教育部的拨款体现了联邦政府教育政策取向，从中表明联邦政府教育政策选择和政优先倾斜程度。本次预算提案可见，联邦政府依然延续了教育公平、支持学校选择等政策，但同时特别强调教育对经济发展的作用，其中最明显的政策改变就是削减联邦政府的作用和对教育部的拨款。
（一）教育公平优先
在美国这一多民族、多种族的移民国家，教育公平一直是美国教育政策主题之一。自1965年《初等与中等教育法》颁布以来，其TitleⅠ就确定了对贫困家庭等弱势群体学生进行资助的原则，本次预算仍然为TitleⅠ提供拨款，主要为公立学校的贫困学生提供了重要的经费的支持。除此之外，在K—12教育阶段，预算还为印第安地区的学生提供资助，并为残疾儿童提供特殊教育和早期干预服务。在高等教育阶段，预算为少数民族学院和大学提供拨款，促进这类高校的基础设施和学生服务等。在职业技术教育方面，优先资助女生和少数民族学生等容易被忽视的群体，使其具备相应的职业技能，把这些学生培养成对美国经济发展有用的人才。预案中提出，提供更多的中学后受教育机会，让高等教育成为更多人能够负担得起的教育，让所有的学生都能够有机会获得高质量教育并取得成功。
（二）支持学校选择
自20世纪90年代美国择校改革运动以来，学校选择一直是教育政策中的重点内容，此次财政预算提案依然支持初等教育与中等教育阶段的学校选择计划。此次预算提案对学校选择计划的资助达到了空前的水平。通过减免税收的方式为初等和中等学生和家庭提供资助，此次资助的重点是公立学校范围内的择校。另一方面，预算还重点支持特许学校，主要支持高质量公立特许学校的基础设施建设，作为公办民营性质的学校，特许学校由州或地方政府投资，但是由社会团体、企业或个人管理，享有充分的自主权和灵活性。正因公立学校的性质，对特许学校资助的争议较小，也是美国历届联邦政府教育政策支持的重要内容。预算的资助对象将磁石学校也囊括进来，支持磁石学校开设特色课程。磁石学校在其诞生之初，主要是针对传统公立学校中课程单一，教学方法落后的弊端，为有特殊兴趣的儿童开设一些专门化的课程。磁石学校作为学校选择的一种形式，以其特色鲜明的办学方式，也成为近几年以来美国联邦财政拨款的对象。
（三）突出教育在促进经济发展中的作用
特朗普就任美国总统以来，尤为强调通过教育促进美国经济发展的问题，在本次预算提案中更是多处涉及到教育与经济发展的关系。预算提案中提到，当今经济发展迅猛，教育要为现存和将来出现的工作岗位准备人才，优先资助科学、技术和计算机科学等领域的人才培养，使其成为美国经济发展的推动力。因而，教育必须要与高需求的职业相联系，确保学生所学的内容与新兴产业所需的技能相匹配，为学生提供基于工作的和经验的学习机会。预算提出资助相关的职业教育计划，帮助学生获得高收入工作所需的技能，为美国经济发展做出贡献。如在职业技术教育部分提出，为在当今快速发展的经济中取胜，要为学生提供相应的知识和技能;为此在学历教育、社区学院和学徒制等方面为学生提供更多的选择，在中学阶段提供基于工作的学习。同时，为了促进美国经济发展，预算提案扩大佩尔奖学金的资助范围，将高质量的短期培训也包括进来，不仅提供经费支持，还将为学生创造更多获得高收入工作的途径，高等教育要为21世纪的岗位准备人才。
（四）削弱联邦政府的作用
预算提案中提到，在教育管理上，降低联邦政府的作用，增强州政府的权利，建议将部分决策权返还给州和地方学区。预算提案重新调整教育部拨款，中止了那些更适合由非联邦资金支持的项目，教育部將为州拨款项目提供支持，授权州去遴选最适合当地教育需要的服务项目，或者继续由其他的州和地方或私人资金支持。如预算提案提出中止“提升大学生早期认识和准备计划”（Gaining Early Awareness and Readiness for Undergraduate Programs，GEAR UP）和TRIO计划，该计划由《高等教育法》（Higher Education Act，HEA）授权，主要是联邦为州提供补助金以确保低收入小学生、初中生和高中生为进入大学而做准备。该计划支持下的活动可通过Title I给州的补助金来支持，联邦政府的建议调整和重组这两个联邦项目为州公式拨款项目，教育部将为州提供资金，通过从初中到大学的学业过程，以帮助低收入和其他弱势儿童进步。这些建议将权利和责任从联邦政府转移到州政府，大部分的投资应是基于证据的，促进教育部重新分配有限的资源，帮助确立适当的和有效使用纳税人资金的关键领域，如补助金的管理和监督，提升绩效和项目评价。
（五）削减教育拨款
本次预算提案资助那些用于支持国家最有需要的学生的基本公式拨款项目，但同时以减少浪费为由削减了67亿的联邦教育部的拨款，预计削减29项教育计划的拨款，主要是不适应国家需要的项目、重复拨款项目和没有达到预期的目标的项目，以及更适合由州、地区和私人资金支持的项目。其中削减较大的教育计划有三项，包括“支持有效的指导州补助金”（Supporting Effective Instruction State Grants， Title II Stategrants），项目为州提供公式性拨款，主要为了培养教师、校长和其他学校领导，现有证据表明，该项目对学生成绩提高的影响非常有限，因而计划削减该项目。另一个削减较大的计划是对K—12阶段的“21世纪社区学习中心计划”（21st Century Community Learning Centers），通过学前计划、课外计划和暑期学习计划，为学生提供额外的学习机会，目的在于提高学生的学习成绩。但研究表明，该项目在提高学生成绩方面的作用是有限的，基本上没有帮助学生达到具有挑战性的州学术标准。第三个项目是“联邦补助教育机会拨款”（Federal Supplemental Education Opportunity Grant），该计划为符合条件的大学生提供了基于需要的资助，以帮助他们在接受高等教育的过程中减少由经济原因而造成的障碍。但该计划中的某些内容偏离了这一目标，且与佩尔奖学金的部分内容重复，因而预计中止该计划。
按照2019财年的经费使用情况，这三项支出共计41.18亿美元，为了项目管理的有效性，预案还预计削减了或合并了其他14个教育项目的投资（表1），并授权州和地方教育当局采取相应措施，以满足每个学生的独特需要和支持有效利用有限的联邦资源。
三、教育政策形成的影响因素
此次财政预算提案大幅削减了教育经费，主张将教育权返还给州和学区，体现出教育公平优先、支持学校选择和强调教育对经济发展的作用等政策倾向，这是与当今美国国情相适应的。
（一）美国的历史传统
教育公平问题一直是美国教育改革的主题之一。由于美国特殊的国情，美国学生具有多样性，学生来自于不同的国家，不同的民族。不同群体之间的教育公平问题就成为教育政策中不可忽视的问题。而美国又是注重民主的国家，“各种平等问题在美国较为突出，是因为美国如此突出地致力于保障平等”[19]。《初等和中等教育法》中提出联邦政府向低收入家庭子女集中的学校拨款，奠定了对弱势群体学生实施教育补偿的政策基础。《教育巩固与促进法案》（Education Consolidation and Improvement Act）进一步修订联邦教育经费政策，发展与完善了教育补偿政策。小布什的《不让一个孩子掉队法》和奥巴马的《让每个孩子都成功法》都保留并发展了这一原则。另一方面，虽然补偿教育对处境不利学生的学业成绩确实有着积极影响，但是不同群体学生之间的学业成绩差距依然明显，弱势群体学生在教育上存在不公平仍然是一个严峻的问题。因此，本次预算提案仍坚持了这一原则，为低收入家庭子女等弱势群体学生进行拨款。
（二）教育资源减少与成本上涨的效应
人们对2017年特朗普的减税政策记忆犹新。结合特朗普减税政策，那么削减对公立教育的预算是必然结果，这将直接影响到公立教育的发展。缓慢增长的经济、老化的人口、失业的压力、沉重的债务，这一切使得人们对增加税收，哪怕是维持现行的征税税率都感到反感。这迫使特朗普政府通过削减税收以换取经济的短期快速发展。
20世纪70年代以来，由于发达国家经济增长比较缓慢，人们越来越不愿纳税，美国曾出现了几次减税运动和抗税高潮，在这种社会形势下，政治家们都在避免增加税收，而竭力维持公共支出的稳定，继而设法压缩包括公共教育支出在内的公共服务的支出。许多州通过限制征税的法律仍在发挥着明显作用，这些法律限制政府的任何试图增加税收和支出的努力。20世纪90年代，虽然美国经济复苏，但原有的思维方式仍然存在，人们仍不愿增加新的税收。21世纪以后，由于“911事件”和金融危机的爆发，使得本来就捉襟见肘的政府公共财政收入更多地转向军事和国内安全，而不是公共教育，用于军事和国内安全的经费稀释了那些本来可以用于公立教育的资源。这一点在本次特朗普财政预算提案中可见一斑。
而另一方面，公共教育成本却在上涨。教育好贫困家庭的儿童，其成本远高于教育好富裕家庭的儿童，因为许多儿童有着自己独特的社会和教育需要。这些需要包括双语或以英语作为第二语言的课程需要、举办家长认同的活动需要、设置覆盖亚洲、非洲和拉丁美洲文化的学术课程的需要、开学前和毕业后培训课程的需要、辅导学生完成家庭作业的需要、补习的需要、专门聘请辅导教师的需要，等等。
（三）新联邦主义的影响
特朗普执政以来的财政预算提案同里根政府的政策类似，主张削弱联邦政府对教育的干预。自美国宪法颁布以来，联邦政府应该掌握多少权利才合适，一直是国家政治主要争议的问题，削弱联邦政府权利的主张与强化联邦政府权利的主张如影随行。国会已经多年没有对《高等教育法》（The Higher Education Act）和《卡尔·D·珀金斯职业技术教育法》（Carl D. Perkins Career and Technical Educational Act）进行重新授权。尽管众议院重新授权了获得两党支持的《卡尔·D·珀金斯职业技术教育法》，但该法案已被搁置，原因之一就是参议院无法就联邦在其中扮演什么角色达成一致，这一法案关系着面向中学的资助数额最大的联邦计划，而《高等教育法》则关系着师资培养、大学入学等问题。
1982年，里根在国会演讲中提出“新联邦主义”，让各州在使用联邦经费方面享有更多的权利。由于教育事業是州政府的一项主要工作，“新联邦主义”在教育政策方面产生了广泛的影响，这种影响意味着联邦政府将减少教育投入。例如1978年联邦政府支付全美教育经费的8.1%，里根执政期间这个数字下降到6%，联邦承担的教育经费的绝对数下降了25%[20]，里根政府把联邦教育经费合并为一体，其途径是将联邦政府资助的37个项目组合为一揽子项目，命名为“初等和中等教育”。通过这一新的途径，联邦政府放松了对联邦教育经费管理的限制，允许州政府享有在多个政策领域进行决策和使用联邦教育经费的权利[21]。从里根政府开始，联邦政府的许多教育管理权力开始转交或下放到各州，在其后的每一届政府中，这一趋势都在强化。与20世纪80年代相比，联邦政府的教育管理权限极大地弱化了。例如分门别类地向各州下放权力，一揽子向各州政府下放权力方式的转变，使各州政府拥有比以往更多的自主支配联邦政府教育资金的权限，而各州政府并没有将新获得授权转移到学区和学校委员会，并且各州政府还收缩了学区的教育管理权限，从而进一步扩大了各州的教育控制权力，而事实上，各州政府在历史上就拥有美国公立教育体制的最终控制权。
此次预算提出恢复地方对初等和中等教育的管理权，这一主张在对《初等和中等教育法》的重新授权的《每个孩子都成功法》里也曾提到，它承认了对教育管理的主要责任应属于州和地方学区的。预算提案重申了这些原则：确保教育部返还教育决策权给州和学区，赋予家长更多的自主权，以满足其子女独特的教育需求的权利。预算提案还提出要简化教育部内部组织并减员，使教育部的相关工作更加有效，以促进教育部为州、学区、高等教育机构和公众服务。
（四）教育内部机制改革的要求
此次预算提案中重点支持学校选择计划，主要为了给每个学生提供最适合的教育，其实质的目的是改革教育内部激励机制，以提高教育质量。20世纪80年代和90年代的许多教育改革都围绕着提高教育质量展开，公立学校质量成为政策内容中仅次于发展经济的主题。联邦政府最初的做法是通过增加教育拨款来促进教育质量的提高。根据经济学家汉谢克的研究成果，他在分析了大量的关于教育经费与学生学业成就之间的研究文献后的结论是：“在投入学校的资源与学生的成绩之间，没有稳定持续的相关。”[22]所以他强调应当改变教育内部的激励机制，而不是增加教育经费。
改革教育内部激励机制的努力和愿望，催生了多种多样的择校方案，包括“磁石学校”（Magnet School）、跨学区招生、学区内选择和教育券等。这些方案的共性及其相互之间的联系就是竞争。通过学校选择，家长被赋予了摆脱低效和低质学校的权力，那么学校就得到这样的信息，除非自身提高质量，否则将失去生源和相应的资源，这就形成学校间的竞争，促使教师和学校进行改革，并使他们担负起责任。这样，竞争的压力将会促使传统公立学校进行改革。否则将失去生源和资源，竞争将迫使学校提升资源的利用效率，而不是像现在这样维持资源的低效率利用。通过这些努力，学校最终将会得到改善，并降低耗费的成本。
參考文献：
[1]Rubin， I.S.The Politics of Public Budgeting[M].Chatham， HJ： Chatham House.2000， 14.
[2][3][4][5][6][7][8][9][10][11][12][13][14][15][16][17][18]Office of Management and Budget， A Budget for a Better America—Promises Kept.Taxpayers First [EB/OL].（2019-03-11） [2019-03-13]https：//www.whitehouse.gov/wpcontent/uploads/2019/03/budgetfy2020.pdf.
[19][英]J·R·波尔.美国平等的历程[M].北京： 商务印书馆， 2007.437.
[20]Sroufe， G.E..Politics of Education at the Federal Level[A].J.D.Scribner & D.H.Layton.The Study of Educational Politics[C].London： Falmer Press.1995， 75-88.
[21]Kaplan， M.， & OBrien， S..The governors and the New Federalism[M].Boulder， CO： Westview Press， 1991.17.
[22]Hanushek， E.A..A Jaundiced View of “Adequacy” in School Finance Reform[J].Educational Policy， 1994，8：460-469.
（责任编辑：刘爽）
