《农业机械化促进法》立法背景及落实中的问题对策
摘 要 实施《农业机械化促进法》后，农机化可持续发展出现了在资金投入、技术推广、安全管理、社会化服务等方面问题。本文通过分析立法背景目的，针对落实中的问题，提出法律的修订和完善，建议人大、政府及相关部门通力协作谋划思路和对策，确保农机化在新时代中国特色现代农业、农村经济发展中发挥重要作用。
关键词 农机化 促进法 立法背景 目的 问题
作者简介：张圣曼，安徽财经大学法学院〔法律硕士（JM）教育中心〕，硕士研究生。
中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.252
《农业机械化促进法》（以下简称《促进法》）于2004年6月25日，由第十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过，施行于同年11月1日。这部法律是宏观上调控经济、管理企业的我国第一部农机化法律，农机化的法律地位在经济发展中得到明确。农机化应有的地位和作用，在农业和农村现代化建设中进一步确立，用法律形式确定一些成熟的扶持政策，依法促进农机化的长效发展机制得到建立，农机化从人治向法治的阶段开启了，在农机化的历史上有着极其重要的意义。一、《促进法》立法背景、落实情况
（一）立法背景
1959年4月29日，“农业的根本出路在于机械化”的英明论断为毛泽东同志在《党内通讯》提出。实践证明，农机化是发展农业现代化的重要内容、标志及物质基础，已成为世界大多数国家发展现代农业所验证，是不可超越的路径。采取扶持措施促进发展农机化，充分利用世界贸易组织的有关规则已成为支持和保护农业的重要内容，许多农业发达国家在支持和保护农业初始阶段，均将对农业支持和保护纳入国家扶持农机化发展促进政策和措施，并通过立法和制定有关政策，规范、促进国内农机化发展。
（二）立法目的
农机化促进法立法目的：
1.鼓励扶持农民和农业生产经营组织使用先进适用农机。为强化国家支持、保护农业，落实财政针对农业、农村的资金投入。在党十六届三中全会提出，我国农民和农业生产经营组织是投资购买农机的主力军，也是农业生产的主体。多年以来，一系列促进农机化发展扶持政策和措施由国家和地方人民政府先后制定，农民和农业生产经营组织购买、使用农机的积极性得以极大调动，农机化事业得到较快发展，大幅提高了農业综合生产能力，农民收入、农村经济、农业结构调整都得到较大发展。我国广大农民的收入偏低，较弱的自我积累能力，而农机的价格和使用成本较高，彰显购买农机资金不足，在政策和资金上国家给予适当的鼓励和扶持，能够对农民和农业生产经营组织农机化发展起到带动作用。
2.促进农机化进程，建设现代化农业。党十六大提出，全面建设农村小康社会，重要任务之一是建设现代农业。农机是农业现代化的重要物质基础，也是先进农艺的重要载体，建设农业现代化，发展农机化是必由之路。
制定农机化促进法，目的是为了促进我国农机化的快速发展，进而建设现代农业。这是立法指导思想和目的。依据这一思想、目的，《促进法》在促进农机化发展、建设农业现代化中提供了法律保障。二、《促进法》落实问题
《促进法》在贯彻落实过程中，主要有以下问题：
第一，《促进法》第二十八条规定：根据农业和农村经济发展需要，对农机农田作业用燃油，国家要落实财政予以补贴。作业用油补贴向农机作业的农民、农业生产经营组织直接发放。具体由国务院出台相关规定。据调查，随城镇化建设加快，农村青壮劳力进城打工每年呈上升趋势（在临泉县每年在外务工人员就有70万人），农机已成为粮食生产的主导地位是不争的事实。养路费因费改税计入燃油销售价格，农机作业用油成本偏高，《促进法》规定的燃油补贴一直不能落实，国务院也没出台具体办法，各地财政部门将燃油补贴按土地承包面积直接补贴到户，农机作业所需燃油没有补贴，形成了“机手作业领不到补贴，无机作业的农户得钱”的不合理现象。
第二，《促进法》第三十一条规定：农机驾驶、操作人员违反规定的安全操作规程，违章作业者，要责令改正，并依照相关法律、行政法规规定给以处罚；构成犯罪，进行依法追责。还只是宏观定论，并没有具体规定怎样监管，可操作性不够。同年5月1日，实施的《道路交通安全法》授权行使本法第八、九、十二、十九、二十三条规定公安交管部门管理职权。农机部门对拖拉机、联合收割机及其驾驶人进行注册登记、年检和核发驾驶证等权力进一步明确，但是上路执法权并没有赋予。（这里说明：同法律之中，同问题不同法律规定，不能冲突，法律之间为一整体）。农机作业大都行驶在县乡主要通道，因农机部门不能上路执法，导致管理出现漏洞，农机监管效果差，监管脱节，出现年检率低，各种违章、无牌、无证驾行等违法行为成蔓延之势。皖北多地区农机监管存在“公安力不足，农机无职能。监管现真空，隐患出不穷”的现状。三、问题原因
实践得知《促进法》存在自身缺陷。法的实施，为农机化事业提供了坚强支撑、有力保障，所做出的贡献值、成效有目共睹，全国各地区农机化事业得以快速发展。但该法立法主导思想、倾向是“重促进，轻管理”。
现代公共理念，是现代政府通过经济自由化和经济调控有机结合，管理与服务是其职责，两者同等重要，偏颇不得。处于社会主义初级阶段的中国，市场经济体制不健全、不完善情况下，实施科学高效的行管措施，依然是十分重要及有力的促进措施（据《中国农机新闻网》谭德周、杨海林文）。然而，管理手段没有足够力度，纯以服务收到“促进”效果，就太难了。该法的这种自身不足，带来了施行中的困难可想而知。四、解决问题对策
《促进法》作为兴农护农农机化重要法律，为使其全面发挥重要作用，提出以下对策：
第一，全国人大常委会和各级人大对辖区内政府落实《促进法》进行全面执法大检查。
一看是否依法采取措施支持农机化生产和技术创新，推进农机化发展是否纳入经济社会发展计划。
二看农民和生产经营组织购买国家支持推广的农机是否给予补贴，机械作业是否安排燃油补贴。
三看农机化示范区、点是否建立，先进适用的农机和新技术引导推广情况及社会化服务发展扶持情况。
第二，法律修善。人类社会在发展进步，法的完善修订只有与社会同步、与客观实际相符，方能得到贯彻落实。《促进法》要在实践中不断加以修訂和完善，才能与现代农业现代化配套并推动发展。
按照全面推进依法治国要求谋划农机安全监管工作，处理好农机安全监管工作中的突出问题要通过法治思维和法治方式。做好安全标准宣贯工作，进一步规范拖拉机、收割机产品，修订农机安全标准和操作规范。坚持创新改革，分类管理、优化内容、程序和高效原则，改革农机安全检验、探研新机免检途径。学法尊法守法用法，是全体农机安全监管人员履职尽责的首要任务，要以法办理农机业务，规章要齐全，工作流程要公开上墙，全面提高依法管机水平。
第三，要按照《促进法》规定，县级以上人民政府不仅要按比例逐步提高对农机化的资金投入，把推进农机化发展列入政府年度发展计划，并采取财政、税收、金融等方面的扶持、优惠政策。落实法律法规对资金保障及队伍建设等具体办法，进而抓好公益性基础工作。鼓励多元化投入为主体，打造互补的农机公益推广及经营协作机制。
第四，市、县市区、乡镇政府要加大投入力度，责成农机主管部门在不同区域建立农机化示范基地。首先各地要以建设全程机械化示范县，作为全面落实国家主要农作物全程机械化意见的具体行动。对购置关键环节机械，重点加大补贴。以央财资金引导各级财政、社会融资投入，创建全程机械化示范项目。科学引领有条件的地区全程机械化整体推进。加快发展创新，以农机化供给侧结构性改革为目标，增强高效、优质、低耗、安全、智能机械化有效供给，提升农机化高新尖、智能精准水平。
第五，围绕“互联网+农业”技术，做好农机化与信息化融合服务。随着我国农机化水平越来越高，大数据下农机化凸显其重要性，要鼓励如北斗系统农机作业、工况监测终端研制应用，重点机具信息智能设备率先装配。支持农机生产、流通、管理、服务等市场化对接，加强信息化平台建设，进而全面提升农机化信息化水平，提高农机服务效益。通过应用高新技术，可以让数据跑路代替群众往返跑路。实施大数据，彻底打通机手、企业和农机监管部门之间的通道，推动农机化又好又快发展，提升中国农业在世界供给体系中的地位和作用。五、总结
“十九大”提出乡村振兴战略，这是新时代经济发展理念，加速农业、农村现代化上升为国家强农举措。而农机化是农业现代化的重要桥梁和纽带。相信，通过《促进法》的不断修订完善健全，在农机化发展中一定能发挥重要的法律保护作用。新时代，由农机化延伸的各项农业工程技术的发展应用，中国农业、农村和农民的命运必将彻底改变；中国必将会成为一个有巨大影响的农机科技强国、使用大国屹立于世界的东方。参考文献：
[1]罗锡文.[促进法十周年]给农业机械化插上科技的翅膀——在农业机械化促进法实施十周年座谈会的发言.北京：中国农业机械化信息网.农机化视点.2014（11）.
[2]中华人民共和国农业机械化促进法释义.北京：中国人大网.2005年8月.
[3]全国农业机械化发展第十三个五年规划.北京：农业部办公厅.2017 年1月.
[4]全国农业机械化安全生产“十三五”规划.北京：农业部办公厅.2017年2月.
[5]王帅.关于实施《中华人民共和国农业机械化促进法》的难点和对策.中国农机化.北京：2008（3）.
关键词 农机化 促进法 立法背景 目的 问题
作者简介：张圣曼，安徽财经大学法学院〔法律硕士（JM）教育中心〕，硕士研究生。
中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.252
《农业机械化促进法》（以下简称《促进法》）于2004年6月25日，由第十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过，施行于同年11月1日。这部法律是宏观上调控经济、管理企业的我国第一部农机化法律，农机化的法律地位在经济发展中得到明确。农机化应有的地位和作用，在农业和农村现代化建设中进一步确立，用法律形式确定一些成熟的扶持政策，依法促进农机化的长效发展机制得到建立，农机化从人治向法治的阶段开启了，在农机化的历史上有着极其重要的意义。一、《促进法》立法背景、落实情况
（一）立法背景
1959年4月29日，“农业的根本出路在于机械化”的英明论断为毛泽东同志在《党内通讯》提出。实践证明，农机化是发展农业现代化的重要内容、标志及物质基础，已成为世界大多数国家发展现代农业所验证，是不可超越的路径。采取扶持措施促进发展农机化，充分利用世界贸易组织的有关规则已成为支持和保护农业的重要内容，许多农业发达国家在支持和保护农业初始阶段，均将对农业支持和保护纳入国家扶持农机化发展促进政策和措施，并通过立法和制定有关政策，规范、促进国内农机化发展。
（二）立法目的
农机化促进法立法目的：
1.鼓励扶持农民和农业生产经营组织使用先进适用农机。为强化国家支持、保护农业，落实财政针对农业、农村的资金投入。在党十六届三中全会提出，我国农民和农业生产经营组织是投资购买农机的主力军，也是农业生产的主体。多年以来，一系列促进农机化发展扶持政策和措施由国家和地方人民政府先后制定，农民和农业生产经营组织购买、使用农机的积极性得以极大调动，农机化事业得到较快发展，大幅提高了農业综合生产能力，农民收入、农村经济、农业结构调整都得到较大发展。我国广大农民的收入偏低，较弱的自我积累能力，而农机的价格和使用成本较高，彰显购买农机资金不足，在政策和资金上国家给予适当的鼓励和扶持，能够对农民和农业生产经营组织农机化发展起到带动作用。
2.促进农机化进程，建设现代化农业。党十六大提出，全面建设农村小康社会，重要任务之一是建设现代农业。农机是农业现代化的重要物质基础，也是先进农艺的重要载体，建设农业现代化，发展农机化是必由之路。
制定农机化促进法，目的是为了促进我国农机化的快速发展，进而建设现代农业。这是立法指导思想和目的。依据这一思想、目的，《促进法》在促进农机化发展、建设农业现代化中提供了法律保障。二、《促进法》落实问题
《促进法》在贯彻落实过程中，主要有以下问题：
第一，《促进法》第二十八条规定：根据农业和农村经济发展需要，对农机农田作业用燃油，国家要落实财政予以补贴。作业用油补贴向农机作业的农民、农业生产经营组织直接发放。具体由国务院出台相关规定。据调查，随城镇化建设加快，农村青壮劳力进城打工每年呈上升趋势（在临泉县每年在外务工人员就有70万人），农机已成为粮食生产的主导地位是不争的事实。养路费因费改税计入燃油销售价格，农机作业用油成本偏高，《促进法》规定的燃油补贴一直不能落实，国务院也没出台具体办法，各地财政部门将燃油补贴按土地承包面积直接补贴到户，农机作业所需燃油没有补贴，形成了“机手作业领不到补贴，无机作业的农户得钱”的不合理现象。
第二，《促进法》第三十一条规定：农机驾驶、操作人员违反规定的安全操作规程，违章作业者，要责令改正，并依照相关法律、行政法规规定给以处罚；构成犯罪，进行依法追责。还只是宏观定论，并没有具体规定怎样监管，可操作性不够。同年5月1日，实施的《道路交通安全法》授权行使本法第八、九、十二、十九、二十三条规定公安交管部门管理职权。农机部门对拖拉机、联合收割机及其驾驶人进行注册登记、年检和核发驾驶证等权力进一步明确，但是上路执法权并没有赋予。（这里说明：同法律之中，同问题不同法律规定，不能冲突，法律之间为一整体）。农机作业大都行驶在县乡主要通道，因农机部门不能上路执法，导致管理出现漏洞，农机监管效果差，监管脱节，出现年检率低，各种违章、无牌、无证驾行等违法行为成蔓延之势。皖北多地区农机监管存在“公安力不足，农机无职能。监管现真空，隐患出不穷”的现状。三、问题原因
实践得知《促进法》存在自身缺陷。法的实施，为农机化事业提供了坚强支撑、有力保障，所做出的贡献值、成效有目共睹，全国各地区农机化事业得以快速发展。但该法立法主导思想、倾向是“重促进，轻管理”。
现代公共理念，是现代政府通过经济自由化和经济调控有机结合，管理与服务是其职责，两者同等重要，偏颇不得。处于社会主义初级阶段的中国，市场经济体制不健全、不完善情况下，实施科学高效的行管措施，依然是十分重要及有力的促进措施（据《中国农机新闻网》谭德周、杨海林文）。然而，管理手段没有足够力度，纯以服务收到“促进”效果，就太难了。该法的这种自身不足，带来了施行中的困难可想而知。四、解决问题对策
《促进法》作为兴农护农农机化重要法律，为使其全面发挥重要作用，提出以下对策：
第一，全国人大常委会和各级人大对辖区内政府落实《促进法》进行全面执法大检查。
一看是否依法采取措施支持农机化生产和技术创新，推进农机化发展是否纳入经济社会发展计划。
二看农民和生产经营组织购买国家支持推广的农机是否给予补贴，机械作业是否安排燃油补贴。
三看农机化示范区、点是否建立，先进适用的农机和新技术引导推广情况及社会化服务发展扶持情况。
第二，法律修善。人类社会在发展进步，法的完善修订只有与社会同步、与客观实际相符，方能得到贯彻落实。《促进法》要在实践中不断加以修訂和完善，才能与现代农业现代化配套并推动发展。
按照全面推进依法治国要求谋划农机安全监管工作，处理好农机安全监管工作中的突出问题要通过法治思维和法治方式。做好安全标准宣贯工作，进一步规范拖拉机、收割机产品，修订农机安全标准和操作规范。坚持创新改革，分类管理、优化内容、程序和高效原则，改革农机安全检验、探研新机免检途径。学法尊法守法用法，是全体农机安全监管人员履职尽责的首要任务，要以法办理农机业务，规章要齐全，工作流程要公开上墙，全面提高依法管机水平。
第三，要按照《促进法》规定，县级以上人民政府不仅要按比例逐步提高对农机化的资金投入，把推进农机化发展列入政府年度发展计划，并采取财政、税收、金融等方面的扶持、优惠政策。落实法律法规对资金保障及队伍建设等具体办法，进而抓好公益性基础工作。鼓励多元化投入为主体，打造互补的农机公益推广及经营协作机制。
第四，市、县市区、乡镇政府要加大投入力度，责成农机主管部门在不同区域建立农机化示范基地。首先各地要以建设全程机械化示范县，作为全面落实国家主要农作物全程机械化意见的具体行动。对购置关键环节机械，重点加大补贴。以央财资金引导各级财政、社会融资投入，创建全程机械化示范项目。科学引领有条件的地区全程机械化整体推进。加快发展创新，以农机化供给侧结构性改革为目标，增强高效、优质、低耗、安全、智能机械化有效供给，提升农机化高新尖、智能精准水平。
第五，围绕“互联网+农业”技术，做好农机化与信息化融合服务。随着我国农机化水平越来越高，大数据下农机化凸显其重要性，要鼓励如北斗系统农机作业、工况监测终端研制应用，重点机具信息智能设备率先装配。支持农机生产、流通、管理、服务等市场化对接，加强信息化平台建设，进而全面提升农机化信息化水平，提高农机服务效益。通过应用高新技术，可以让数据跑路代替群众往返跑路。实施大数据，彻底打通机手、企业和农机监管部门之间的通道，推动农机化又好又快发展，提升中国农业在世界供给体系中的地位和作用。五、总结
“十九大”提出乡村振兴战略，这是新时代经济发展理念，加速农业、农村现代化上升为国家强农举措。而农机化是农业现代化的重要桥梁和纽带。相信，通过《促进法》的不断修订完善健全，在农机化发展中一定能发挥重要的法律保护作用。新时代，由农机化延伸的各项农业工程技术的发展应用，中国农业、农村和农民的命运必将彻底改变；中国必将会成为一个有巨大影响的农机科技强国、使用大国屹立于世界的东方。参考文献：
[1]罗锡文.[促进法十周年]给农业机械化插上科技的翅膀——在农业机械化促进法实施十周年座谈会的发言.北京：中国农业机械化信息网.农机化视点.2014（11）.
[2]中华人民共和国农业机械化促进法释义.北京：中国人大网.2005年8月.
[3]全国农业机械化发展第十三个五年规划.北京：农业部办公厅.2017 年1月.
[4]全国农业机械化安全生产“十三五”规划.北京：农业部办公厅.2017年2月.
[5]王帅.关于实施《中华人民共和国农业机械化促进法》的难点和对策.中国农机化.北京：2008（3）.
