民族自治地方立法的问题及其对策研究
摘 要 本文从民族自治地方的立法实践出发，对各民族自治地方在立法中存在的主要问题提出一些对策建议，以期切实提高我国民族自治地方立法的质量。
关键词 民族自治地方 立法 问题
作者简介：张爱磊，中央民族大学法学院，博士研究生，云南省人大民族委员会，研究方向：民族法学、立法学。
中图分类号：D921.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.251
自治立法权是民族自治地方人民代表大会所特有的权力。民族自治地方的人民代表大会行使自治立法权制定的自治条例、单行条例是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，对于促进民族自治地方经济社会发展起到了至关重要的作用。提高民族自治地方立法质量是进一步坚持和完善民族区域自治制度的必然要求。一、民族自治地方立法存在的主要问题
（一）地方特色、民族特色体现不够
相较于一般地方的立法权，民族自治地方的自治立法权的权限更大，甚至可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。 遗憾的是，各民族自治地方未能用好、用足自治立法权，特别是作为自治立法权核心和灵魂的立法变通权，致使其立法缺乏地方特色、民族特色，难以适应当地民族社会经济的发展需求。具体体现在：
第一， 重复立法现象严重。以云南37个民族自治地方的自治条例为例，每一件自治条例中均有相当多的条款直接来源于宪法、民族区域自治法。不同民族自治地方的自治条例之间内容也高度重合，有些自治县自治条例之间的区别更是仅在于县庆放假的日期不同。
第二， 鲜有变通。就云南省现行有效的165件 单行条例而言，对法律和行政法规作出变通规定的，相当罕见。民族自治地方制定的为数众多的不含变通规定的单行条例在内容及所发挥的作用上与非民族自治地方制定的地方性法规无异，未能彰显国家对民族自治地方的优惠照顾。
第三，立法领域不够广泛。现行的单行条例内容多涉及环境保护、推进民族团结、少数民族教育、城乡规划建设管理、民族民间文化传承、社会治安、历史文化名城保护以及森林、草原管理等方面。在直接关涉民族自治地方经济发展和社会事业管理的领域，鲜少制定有单行条例。
（二）部门利益倾向严重
各民族自治地方的自治条例、单行条例多由同级政府相关部门负责起草，许多条例中均有设立机构、将所需工作经费列入财政预算、设置行政许可以及行政强制等集中体现政府部门利益的条款。虽說通过立法来设立机构，安排政府财政预算的做法在省人大常委会审议批准的过程中常常受到诟病，但相关部门对此非常坚持。
（三）立法技术水平有待提高
立法技术水平高未必能立出良善之法，但缺乏立法技术水平一定不能立出良善之法。 由于民族自治地方的立法工作人员的立法能力普遍不强，民族自治地方所立之法多数技术水平不高。一是法律规则的逻辑结构残缺的现象屡见不鲜。不少自治条例、单行条例仅规定了行为模式而未设置后果的做法，令相关法规沦为“软法”，难以有效实施。二是立法语言的失范现象严重。自治条例、单行条例中标点、动宾搭配不当，无谓语，逻辑不通，不精练，风格不当、存在歧视性语言等现象不少，严重损害了法规的严谨性和准确性。诸如“在江河、湖泊、溪流的水域内，非经水行政主管部门批准，禁止投放、种植不符合生态需求的物种、作物”之类的歧义性条款还会使得执法者和守法者均无所适从。二、提高民族自治地方立法质量的对策
（一）大力加强民族自治地方立法队伍建设
民族自治地方立法权的自治权属性，决定了民族自治地方的立法工作人员不仅应具备一定的立法专业素养，更需熟谙民族区域自治制度。然而，目前各民族自治地方人大常委会立法部门的工作人员数量偏少，非专业出身偏多，主动立法意识不强，立法观念滞后，已严重制约了自治立法权的有效行使。因此，唯有加强民族自治地方立法队伍的建设才能满足新时期人民群众对立法质量的高要求。
第一，增加各民族自治地方人大常委会立法部门的人员编制。以云南省为例，8个自治州人大常委会的立法部门共有工作人员19人，多的如红河州配备工作人员3人，少的如西双版纳州仅1人，而29个自治县的人大常委会立法部门多数仅配备工作人员1人。在过去4年中，8个自治州共制定单行条例32件，换言之，平均每个自治州每年制定1项单行条例。既要完成繁重的立法任务，还须承担大量的监督等工作，各民族自治地方现有的立法队伍人少事多的现状远不能满足提高立法质量的现实需要。
第二，优化各民族自治地方人大常委会立法部门的人员配置。就云南省而言，各民族自治地方人大常委会立法部门的52名工作人员，平均年龄在45岁以上，仅8人具有高等院校法学教育背景，取得国家法律职业资格证书的只有1人。鉴于民族自治地方立法工作较强的专业性、技术性，应逐步提高立法部门的准入门槛，规定未经过专门法律训练的人员不得从事立法工作。还应在公务员公开招考和选调中，增加具有法学尤其是民族法学专业背景人才的岗位比例，以便将懂法律、热爱民族工作、有实践经验、年富力强的人才充实到民族自治地方立法工作队伍中来。
第三，加强对各民族自治地方人大常委会立法部门的人员培训工作。进一步完善民族自治地方立法培训工作机制，通过开展各类立法培训，确保各民族自治地方从事立法工作的相关人员的立法工作能力和技能得以提高。
（二）加强对民族自治地方立法相关理论研究
提高民族自治地方立法质量的关键在于突出其民族特色和地方特色。换言之，欲避免立法自治权和一般地方立法权的同质化，就必须在“变通”上下功夫。不过，目前对民族自治地方立法的研究偏少，且严重脱离民族自治地方立法的实践，难以形成有价值的成果。各民族自治地方长期困惑于自治立法权的有效行使。对何为法律和行政法规的基本原则都难以达成共识，更何谈在对其不违背的前提下，对法律和行政法规进行变通来为民族自治地方赢得发展更大空间。故，积极引导更多法学、民族学的优秀人才从事民族自治地方立法研究并为其与立法实务部门的合作创造良好条件，以形成能有效指导民族自治地方立法实践的理论成果，是十分必要的。
（三）健全民族自治地方立法的相关工作机制
第一，发挥民族自治地方人大及其常委会在立法工作中的主导作用。目前，自治条例、单行条例几乎全都是由政府部门起草的，或多或少都体现了一定的部门利益，不利于民族自治地方各族群众合法权益的维护。因此，急需对民族自治地方立法中存在的“行政主导”和“部门本位主义”倾向予以革新。一是自治条例、单行条例的立项应由民族自治地方人大及其常委会主导，立什么法，什么时候立法均应取决于人大及其常委会。二是自治条例、单行条例的起草主体应多元化发展，要摒弃自治条例、单行条例的法规草案主要由政府起草的做法，充分发挥民族自治地方人大及其常委会、人大专门委员会、高校、科研单位等第三方在立法起草工作中的作用。三是要发挥民族自治地方人大及其常委会在自治条例、单行条例审议环节的主导作用，做好统筹协调工作，确保其中各项制度安排的合法性与合理性。
第二，为公民有序参与民族自治地方立法创造条件。要通过加强民族自治地方立法信息公开、拓展公民参与民族自治地方立法的渠道、促进基层立法联系点的建设、健全民族自治地方立法意见反馈机制等方式，使公民能有序参与到民族自治地方立法中来，确保立法的民主性。对关涉民族自治地方公民、法人和其他组织根本利益的自治条例、单行条例法规草案，有必要就其中的重要问题和分歧性意见，组织有关方面开展深入讨论。
第三，健全民族自治地方立法协商机制。在民族自治地方立法的过程中，要注重听取并且认真对待各方面的意见建议。针对民族自治地方立法中的重大问题或者存在较大意见分歧的问题，有必要组织有关方面进行沟通协商，以求最大限度的凝聚共识。注释：
《中华人民共和国立法法》第75条之规定。
本文数据均由云南省人大民族委员会提供。
周旺生.立法学.北京：法律出版社.2009.382.参考文献：
[1]吉雅.民族区域自治地方立法研究.法律出版社.2001.
[2]宋才发.民族自治地方单行条例的制定与完善.广西师范大学学报.2014（5）.
[3]张文山.通往自治的桥梁——自治条例与单行条例研究.中央民族大学出版社.2010.
[4]熊文钊.民族法学.北京大学出版社.2012.
[5]张静、李卒、劉阳.民族地方立法实证研究.中国政法大学出版社.2015.
关键词 民族自治地方 立法 问题
作者简介：张爱磊，中央民族大学法学院，博士研究生，云南省人大民族委员会，研究方向：民族法学、立法学。
中图分类号：D921.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.251
自治立法权是民族自治地方人民代表大会所特有的权力。民族自治地方的人民代表大会行使自治立法权制定的自治条例、单行条例是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，对于促进民族自治地方经济社会发展起到了至关重要的作用。提高民族自治地方立法质量是进一步坚持和完善民族区域自治制度的必然要求。一、民族自治地方立法存在的主要问题
（一）地方特色、民族特色体现不够
相较于一般地方的立法权，民族自治地方的自治立法权的权限更大，甚至可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。 遗憾的是，各民族自治地方未能用好、用足自治立法权，特别是作为自治立法权核心和灵魂的立法变通权，致使其立法缺乏地方特色、民族特色，难以适应当地民族社会经济的发展需求。具体体现在：
第一， 重复立法现象严重。以云南37个民族自治地方的自治条例为例，每一件自治条例中均有相当多的条款直接来源于宪法、民族区域自治法。不同民族自治地方的自治条例之间内容也高度重合，有些自治县自治条例之间的区别更是仅在于县庆放假的日期不同。
第二， 鲜有变通。就云南省现行有效的165件 单行条例而言，对法律和行政法规作出变通规定的，相当罕见。民族自治地方制定的为数众多的不含变通规定的单行条例在内容及所发挥的作用上与非民族自治地方制定的地方性法规无异，未能彰显国家对民族自治地方的优惠照顾。
第三，立法领域不够广泛。现行的单行条例内容多涉及环境保护、推进民族团结、少数民族教育、城乡规划建设管理、民族民间文化传承、社会治安、历史文化名城保护以及森林、草原管理等方面。在直接关涉民族自治地方经济发展和社会事业管理的领域，鲜少制定有单行条例。
（二）部门利益倾向严重
各民族自治地方的自治条例、单行条例多由同级政府相关部门负责起草，许多条例中均有设立机构、将所需工作经费列入财政预算、设置行政许可以及行政强制等集中体现政府部门利益的条款。虽說通过立法来设立机构，安排政府财政预算的做法在省人大常委会审议批准的过程中常常受到诟病，但相关部门对此非常坚持。
（三）立法技术水平有待提高
立法技术水平高未必能立出良善之法，但缺乏立法技术水平一定不能立出良善之法。 由于民族自治地方的立法工作人员的立法能力普遍不强，民族自治地方所立之法多数技术水平不高。一是法律规则的逻辑结构残缺的现象屡见不鲜。不少自治条例、单行条例仅规定了行为模式而未设置后果的做法，令相关法规沦为“软法”，难以有效实施。二是立法语言的失范现象严重。自治条例、单行条例中标点、动宾搭配不当，无谓语，逻辑不通，不精练，风格不当、存在歧视性语言等现象不少，严重损害了法规的严谨性和准确性。诸如“在江河、湖泊、溪流的水域内，非经水行政主管部门批准，禁止投放、种植不符合生态需求的物种、作物”之类的歧义性条款还会使得执法者和守法者均无所适从。二、提高民族自治地方立法质量的对策
（一）大力加强民族自治地方立法队伍建设
民族自治地方立法权的自治权属性，决定了民族自治地方的立法工作人员不仅应具备一定的立法专业素养，更需熟谙民族区域自治制度。然而，目前各民族自治地方人大常委会立法部门的工作人员数量偏少，非专业出身偏多，主动立法意识不强，立法观念滞后，已严重制约了自治立法权的有效行使。因此，唯有加强民族自治地方立法队伍的建设才能满足新时期人民群众对立法质量的高要求。
第一，增加各民族自治地方人大常委会立法部门的人员编制。以云南省为例，8个自治州人大常委会的立法部门共有工作人员19人，多的如红河州配备工作人员3人，少的如西双版纳州仅1人，而29个自治县的人大常委会立法部门多数仅配备工作人员1人。在过去4年中，8个自治州共制定单行条例32件，换言之，平均每个自治州每年制定1项单行条例。既要完成繁重的立法任务，还须承担大量的监督等工作，各民族自治地方现有的立法队伍人少事多的现状远不能满足提高立法质量的现实需要。
第二，优化各民族自治地方人大常委会立法部门的人员配置。就云南省而言，各民族自治地方人大常委会立法部门的52名工作人员，平均年龄在45岁以上，仅8人具有高等院校法学教育背景，取得国家法律职业资格证书的只有1人。鉴于民族自治地方立法工作较强的专业性、技术性，应逐步提高立法部门的准入门槛，规定未经过专门法律训练的人员不得从事立法工作。还应在公务员公开招考和选调中，增加具有法学尤其是民族法学专业背景人才的岗位比例，以便将懂法律、热爱民族工作、有实践经验、年富力强的人才充实到民族自治地方立法工作队伍中来。
第三，加强对各民族自治地方人大常委会立法部门的人员培训工作。进一步完善民族自治地方立法培训工作机制，通过开展各类立法培训，确保各民族自治地方从事立法工作的相关人员的立法工作能力和技能得以提高。
（二）加强对民族自治地方立法相关理论研究
提高民族自治地方立法质量的关键在于突出其民族特色和地方特色。换言之，欲避免立法自治权和一般地方立法权的同质化，就必须在“变通”上下功夫。不过，目前对民族自治地方立法的研究偏少，且严重脱离民族自治地方立法的实践，难以形成有价值的成果。各民族自治地方长期困惑于自治立法权的有效行使。对何为法律和行政法规的基本原则都难以达成共识，更何谈在对其不违背的前提下，对法律和行政法规进行变通来为民族自治地方赢得发展更大空间。故，积极引导更多法学、民族学的优秀人才从事民族自治地方立法研究并为其与立法实务部门的合作创造良好条件，以形成能有效指导民族自治地方立法实践的理论成果，是十分必要的。
（三）健全民族自治地方立法的相关工作机制
第一，发挥民族自治地方人大及其常委会在立法工作中的主导作用。目前，自治条例、单行条例几乎全都是由政府部门起草的，或多或少都体现了一定的部门利益，不利于民族自治地方各族群众合法权益的维护。因此，急需对民族自治地方立法中存在的“行政主导”和“部门本位主义”倾向予以革新。一是自治条例、单行条例的立项应由民族自治地方人大及其常委会主导，立什么法，什么时候立法均应取决于人大及其常委会。二是自治条例、单行条例的起草主体应多元化发展，要摒弃自治条例、单行条例的法规草案主要由政府起草的做法，充分发挥民族自治地方人大及其常委会、人大专门委员会、高校、科研单位等第三方在立法起草工作中的作用。三是要发挥民族自治地方人大及其常委会在自治条例、单行条例审议环节的主导作用，做好统筹协调工作，确保其中各项制度安排的合法性与合理性。
第二，为公民有序参与民族自治地方立法创造条件。要通过加强民族自治地方立法信息公开、拓展公民参与民族自治地方立法的渠道、促进基层立法联系点的建设、健全民族自治地方立法意见反馈机制等方式，使公民能有序参与到民族自治地方立法中来，确保立法的民主性。对关涉民族自治地方公民、法人和其他组织根本利益的自治条例、单行条例法规草案，有必要就其中的重要问题和分歧性意见，组织有关方面开展深入讨论。
第三，健全民族自治地方立法协商机制。在民族自治地方立法的过程中，要注重听取并且认真对待各方面的意见建议。针对民族自治地方立法中的重大问题或者存在较大意见分歧的问题，有必要组织有关方面进行沟通协商，以求最大限度的凝聚共识。注释：
《中华人民共和国立法法》第75条之规定。
本文数据均由云南省人大民族委员会提供。
周旺生.立法学.北京：法律出版社.2009.382.参考文献：
[1]吉雅.民族区域自治地方立法研究.法律出版社.2001.
[2]宋才发.民族自治地方单行条例的制定与完善.广西师范大学学报.2014（5）.
[3]张文山.通往自治的桥梁——自治条例与单行条例研究.中央民族大学出版社.2010.
[4]熊文钊.民族法学.北京大学出版社.2012.
[5]张静、李卒、劉阳.民族地方立法实证研究.中国政法大学出版社.2015.
