地方官员任期制的执行困境及其治理路径
曹静晖 刘娟 胡伶俐
摘要： 基于全国地级市党政官员正职职务任期的研究发现，地方官员任期制的执行虽解决了终身任职，却陷入了任期长短不一和调任频仍的困境，即已由固定任期权变为弹性任期。这种权变不可避免地对官员行为产生深刻影响，既激励官员提高经济绩效，也带来施政上的短期行为、各自为政、决策责任模糊和腐败盛行等弊端。究其原因，既有国家和上级掌控人事，官员以“小步快跑”策略急于晋升的主观原因，也有现行任期任用制度提供机会空间的客观原因。治理地方官员任期制的执行困境，应在深化干部人事制度改革中，以固定任期为主，辅之弹性任期，保持任期的相对稳固，合理塑造官员激励，引导官员行为，推动政府长远规划。为此要引导官员树立正确的权力观和利益观，扩大官员选举中的民主，设计协调统一的制度体系，完善官员任期政绩考评体系和监督约束机制。
关键词： 任期制；固定任期；弹性任期；政府治理
中图分类号： D035文献标志码：A文章编号：1009-055X（2018）03-0092-08
doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2018.03.010
地方政府在中国经济增长中发挥了重要作用[1-3]。但地方政府是由具体的“人”，即官员组成，政府行为自然受官员的因素尤其是决策官员的因素的影响，他们往往由于自身价值偏好或利害关系左右政府施政[4-6]。而地方官员的自身偏好与施政行为，不可避免地受置身于其中的各项政府治理制度的影响，其中任期制就是至关重要的一项制度。对于在职官员来说，有权就要用，否则过期作废，因此为了实现职务晋升或者调整的目标，他们只能在任期内极力表现，合理规划任内行为，任期就成为官员表现的机会集合[7]。
任期制以限定官员任职期限为内核，若以官员是否有明确的任职期限和任内是否迁调为二元标准，可以将其分为固定任期和弹性任期。固定任期指官员有既定的任职时限，任职期满方可迁调。弹性任期指官员没有既定的任职时限，任内时时被上级迁调[8]。两种任期制度对官员行为产生不同的引导和激励[7]。固定任期制因有确定的任职预期，官员一般不会提前被迁调，考核和调任节点明确，他们基于理性选择而有序行为，合理施政，即在上任之初无须操之过急，之后逐步增加投入，在考核节点呈现出最佳政绩，待到任期即将结束时，其努力和投入程度均有所下降，形成政治经济周期[9，10]。而弹性任期制却因没有确定的任职预期，考核和调任节点均不明确，官员随时都可能被调任，任内难以形成稳定预期和合理规划，官员行为日趋短视化[7，11]。
自20世纪80年代以来，我国实行地方官员任期制，废除了中华人民共和国成立后一直存在的领导职务终身制，不再“活到老干到老”，确保了领导职务的固定任期，加速了领导干部队伍的正常流动和新陈代谢，但随之出现了领导干部任期过短、职务更换频繁的问题。其中最为典型的是坊间戏称的“邯郸现象”。自20世纪90年代初，在20年时间内先后有12人担任邯郸市市长，平均任期刚刚达到1.5年，距离法定任期相去甚远。武汉市委书记也在10年时间内更换了5人，平均任期2年。近5年来，中央巡视组先后指出辽宁、福建、贵州等8个省份存在地方领导任期制执行不力的突出问题。现实中地方官员任期制究竟如何？为何会出现如此严重的执行不力问题？当前学者们或围绕任期制的价值与意义做学理分析，或围绕代表性事件做简短时评，鲜有对任期制现实状况翔实、系统的分析，因而不能很好地阐述地方官员任期制的执行困境及其根源。基于此，本文利用全国334个地级市党政官员正职领导职务变动的资料，在对比任期制规定与实际任期的基础上探讨我国地方官员任期制的执行困境及带来的影响，剖析任期制陷入执行困境的原因，并提出任期制执行困境的治理路径。
一、地方官员任期制的执行困境及影响
地方官员任期制，是指地方各级官员任职和连任有严格界定的期限，对官员甄拔、任职过程、职责和义务以及期满后因人制宜地合理安置做出规定，以约束和规范官员行为，促进其积极履职的人事管理制度。其基本特征是任用有期，届满考核，升降连任，各得其所[12]。作为政府治理体系的重要组成部分，地方官员任期制既着眼于地方官员在既定任期内规划施政，又能使官员更替有稳定的时间预期，体现了干部队伍建设的内在规律，有利于政府治理体系的健康运行，具有重大的理论价值和实践意义。
（一）地方官员任期制的执行困境
地方官员任期制的确立经历了一个长期探索的过程。中华人民共和国成立初始，我国实行领导职务终身制，领导干部只能“上”不能“下”，只能“进”不能“退”，干部隊伍缺乏活力。20世纪80年代初，为消除领导职务终身制的顽疾，邓小平提出要根据不同情况适当而明确地规定各级各类领导干部的任期、离休和退休[13]320-343，以此为契机，我国开始试行地方官员任期制改革，随后在部分试点省市推行，因其动作和范围较小，效果不太明显。进入20世纪90年代，任期制的试点动作和范围逐步加大，效果也逐渐显现。在此背景下，1995年出台的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》（以下简称《地方政府组织法》）第六条和五十八条分别规定了乡镇人民代表大会每届任期三年，乡镇以上人民代表大会每届任期五年；相应地，同级人民政府每届任期为三年和五年。进入21世纪，我国加快了改革步伐，在2000年通过的《深化干部人事制度改革纲要》中，进一步明确规定实行党政领导职务任期制[14]。随着十六大的召开，“实行党政领导干部职务任期制”正式写入十六大报告。在党的十六届四中全会上，这一重要表述再次得以重申。2004年，《地方政府组织法》又明确规定：“地方各级人民代表大会和政府每届任期五年。”两年后，中央出台《党政领导干部职务任期暂行规定》，明确了五年一届任期制的目的、范围、调任、连任和考核等问题。经过30年的探索实践，我国终于在法理上建立了地方官员任期制。
尽管我国已在法理上明确规定党政领导职务每个任期为5年，形成了地方官员任期制，确保官员任期内的相对稳定，但官员频繁调换，任期不满却是当今中国政治生活的一种“常态”。20世纪90年代以来，地方各级领导的任期越来越短，更替越来越快[15]。本文统计分析了334个地级市在2002—2012年间市长和在2002—2010年间市委书记任职的最短任期、最长任期和平均任期。分析结果见表1。就市长而言，在2002—2012年间共有1142人，最短任期为1年，最长任期为11年，平均任期为3.46年，距离5年的任期相差1年多，能够任满5年的只有192人，占比为16.8%。大多数市长的任期集中于2～3年间，其中任期为2年的人数最多，为254人，占比为22.2%；任期3年的人数为251人，占比为22.0%。就书记而言，在2002—2010年间共有950人，最短任期为1年，最长任期为10年，平均任期为3.95年，距离5年的任期相差1年多，能够任满5年的只有163人，占比为17.2%。大多数市委书记的任期集中于3～4年间，其中任期为3年的人数最多，为205人，占比为21.6%；任期为4年的人数为193人，占比为20.3%。可见，无论是市长还是市委书记的实际任期都不一定是法定的5年，而是或长或短，随时迁调。从平均任期来看，市长的平均任期要短于市委书记的平均任期，从任期时长的分布来看，市长比市委书记的任期更短，更替更为频繁。
① 本研究所使用的数据来自中华人民共和国地级市市委书记及市长数据库，该数据库由复旦大学的陈硕副教授和上海大学的庞保庆教授主持，感谢上述机构提供的数据协助。文责自负。从上述全国市级党政官员任职时间的统计分析中发现：市级官员能够任满一届五年的少之又少，多数官员未能任满五年一届就已调离；官员任职时间或长或短，彼此之间大相径庭，官员的职务调整似乎没有明确的时间限制。同样的结论也从其他学者的研究和间接资料中得到验证，从1998—2012年间，全国地级市官员的平均任期为3.5年左右[8]，全国地级市市委书记中有近80%未满一届任期[16]。可见，官员的实际任期并非法定的五年一届，实际执行中任期或长或短，极不稳定。
在这种情况下，地方官员任期与职务调整之间的关系如何呢？这可以从地方官员离任后的去向来判断。本研究统计的所有任职时长不到5年的市级党政正职官员离任后去向见表2。基于样本实际，我们将官员离任后去向分为晋升、平调、降职、退居二线、国企任职、退休、免职、违法违纪、辞职和死亡10种。统计结果表明，不到规定任期的官员中，晋升的市长有504人，占比为59.2%，平调的有280人，占比为32.9%；晋升的市委书记有218人，占比为37.5%，平调的有303人，占比为52.2%；晋升和平调的比例分别高达92.1%和89.7%。可见，市长和市委书记的任职去向高度集中于晋升和平调，不到任期就频繁迁调已成为地方官员人事调整中非常普遍的现象。由此可见，我国地方官员的实际任期并非法律规定的“固定任期”，而是陷入了任期可长可短和任内调任频繁的执行困境，即已由固定任期权变为弹性任期。
（二）地方官员任期制执行困境的影响
如前所述，不同任期制下官员有着不同的行为趋势[7]。当法理上的固定任期在实际中陷入执行困境，权变为弹性任期，必然引起官员行为的深刻调整和改变。在弹性任期下，由于事先无法确定任期以及任职时间越长晋升的可能性越小[8]，加之职务级别层次过多、年龄限制等因素，地方官员面对有限时间和激烈竞争，必然在无时不在、层层下压的压力型体制下为晋升而尽早展现政绩。这样的体制虽激励官员提高经济绩效，促进经济节节攀升，却不利于施政的长远规划，容易产生急功近利的短期行为、各自为政、决策责任模糊和腐败盛行等诸多弊端。
弹性任期激励官员提高经济绩效。尽管近年来官员考核不再唯GDP论，但GDP增长率仍是上级考核地方官员的重要指标之一。官员必须在任内展现良好的经济政绩才有可能实现晋升。弹性任期下，地方官员难以确定任职时间，理性选择的结果则是上任伊始便奋力拼搏，尽快展现政绩以达到晋升的目的[7，17]；但之后若未顺利晋升，就相当于与晋升失之交臂。痛失一次良机，各种压力就会增加，不安全感就会加强，更要为获得上级认可而强力博取政绩，如果第二年仍没有晋升，则别无选择，过程只好再来一遍，为晋升只得一如既往地拼命向前。随着官员任职时间越长，晋升的可能性越小，因此每个官员莫不勤勤恳恳，全力拼搏政绩，结果经济不断拔高，创造出任内惊人的持续高速增长率。为了考察晋升官员任期不同时长的经济绩效，我们将各个地级市的经济增长率与市长和市委书记进行匹配，在不考虑其他经济变量和官员自身特点的情况下，平均而言，无论是市长还是市委书记，任期5年以下官员的经济绩效都低于任期5年和5年以上官员的经济绩效，具体统计结果见表3。可见，随着官员任期的增加，官员压力越来越大，经济绩效越来越好。这与其他学者的结论相一致，即任期与晋升激励显著地促进了地方官员努力发展经济[18]，总体上推动了地方经济增长 [19]。
弹性任期在激励官员提高经济绩效的同时，也导致官员施政连续性的短期行为。一個地区的经济要科学地、可持续地发展，就需要战略目标和策略目标相统一。策略目标可以在短期内一蹴而就，战略目标往往需要几任官员的齐心协力才能达成。而地方官员的考核以任期为节点，平均任期既短又难以预料，任内压力无时不在，加之“政绩外部性” [7]，任内投资未必具有政绩的正外部性，即任内收获；任内耗竭未必具有政绩的负外部性，即任内付出。如若采取保守策略，官员决策难以避免地以追逐短期利益为目标。任期过短使官员只着眼于地方的短期利益，难以长远规划[20]。利益短视化必然诱发官员产生不恰当的心理预期，心浮气躁，急功近利，不安心任内工作，不顾及当地客观实际和群众承受力，把主要精力和兴趣放在经济数字上，热衷于“创造”那些立竿见影的“形象工程”“政绩工程”和“观赏工程”，甚至抱着“我下台后，哪管它洪水滔天”的心理“透支”政绩，导致泡沫政绩不断浮现。如果每任官员都无心战略决策和长期投资，势必使地方发展缺乏长期投入和规划，造成资源的极大浪费，难以做到为官一任，造福一方。
弹性任期使地区发展各自为政，各行其是。官僚体制是一个分工明确、权责清晰的有机系统。基于权责清晰的需要，上级必须将国家整体目标层层分派到各个地方；相应地，考核必将自上而下逐层分解到地方，形成上级对下级的个别考核。在现有的压力型体制下，权责一旦清晰划定，考核节点一旦到来，上级只能问及下级的个人政绩，各地只能谋求自身的局部发展，难以兼顾整体需要和全局发展要求。换言之，整体目标被分解为个体政绩之后，个体与整体、局部与全局之间的协调就难以达成，个体各自为政、各行其是的结果，使府际合作治理沦为清谈，极易出现重复建设和跨域污染的“公地悲剧”。
弹性任期使决策责任模糊。地方官员任内的频繁调动，不仅会产生前后任之间的过渡期，也容易产生决策的责任不明确。责任是每位官员在一定任期内必须承担的职责和义务以及无法履行职责和义务时应承担的否定性后果。官员的频繁轮换，前任的投入还没有显现政绩，便已转任他职，难以称为政绩。相反，前任惹出的麻烦，还没有及时暴露，早已离任，无法有效追究其责任。总之，职务更替越频繁，决策责任越模糊，越容易助长官员的各种“机会主义”，使得大量举债经济、工程遍地开花。
弹性任期可能助长官场腐败之风。由于官员的频繁调动，加之年龄渐趋临界的压力，官员们大都热衷于小步快跑，上任伊始便伺机“活动”寻求晋升机会。这样一来，官员的眼光就瞄准上级，满足上级偏好，难以心系当地，情系百姓，不愿担责，更不愿谋求地方发展。除了领导热衷于“跑官”外，对其换任后的下属来说，“换一位市长，不亚于一次政治地震”，领导一换，下属的职位也面临着调整，有些人甚至刚上任就大规模进行人事调整，有意向下级寻租，卖官鬻爵。这不仅破坏了正常的职务晋升规则和良好的政治环境，扭曲了官员的迁转预期，使得官场人人自危，终日惶惶然，更助长了“跑官要官”“买官卖官”等腐败现象的滋生与蔓延。
二、造成地方官员任期制执行困境的主要原因
我国五年一届的固定任期为何陷入执行困境，权变为弹性任期呢？在笔者看来，既有国家和上级掌控人事，官员采取“小步快跑”策略急于晋升的主观原因，也有相关制度提供机会空间的客观原因。
（一）主观原因
（1）国家和上级掌控人事。从委托代理理论的角度看，国家作为委托人为实现经济腾飞、强国富民的目标，必须激励那些常因循敷衍[21]的代理人，即官员，为此必须及时奖惩；而及时奖惩最有效的方式就是通过人事安排进行职务升降，因此及时调整职务便成为控制官员、督促投入的主要工具[22]，这样就削弱了对地方官员的制度保障，弱化了固定任期，强化了弹性任期。从上下级的关系来讲，上级作为委托方为何要控制代理方的下级，创造人身依附关系？这与传统政治文化紧密相关。马克斯·韦伯[23]18-20将政治支配分为克里斯玛的魅力型、人身依附的传统型和“法律-理性”的法理型三种。法理型支配强调制度治理，强化行为可预期性[24]83-91，而魅力型和传统型支配则抗拒制度治理。中国官场常见的恰恰是魅力型和传统型支配。前者排斥制度影响，凸显人格魅力；后者削弱制度保障，形成人身依附。在传统官场文化的深刻影响下，少数官员偏好个人权威与忠诚，手中若没有随时赏罚予夺的个人化权力，就不能树立权威并招募随从。一旦权力个人化，必然远离制度化，必将削弱固定任期制，甚至使之权变。
（2）官员采取“小步快跑”策略急于晋升。官员为何会采取“小步快跑”策略急于晋升呢？这与我国政治生态有关。在政治体系中，官员晋升既能体现其能力和价值，更能实现自身利益。因此许多官员都希冀获得晋升的机会。但是，官僚体制下的职务级别层次过多，从基层办事员升到省部级正职需要经历科员、副科、正科、副处、正处、副厅、正厅、副省（部）、省（部）9级，若仅以任期规定担任每个级别正职5年的时间计算，就需要20年，再加上担任副职，则需要更长的时间。而且我国干部人事提拔中强调逐级晋升、基层经验和严格的年龄限制，所以在有限的政治生涯中，要想获得晋升机会，必须在短期内跨级实现。我们分析了样本中党政官员的任职轨迹，发现首次担任市长和市委书记前的任职时间分别为26.5年和25.4年，经历的职务数分别为15个和13.5个，每个职务的平均任期分别为1.8年和1.9年，基本不到2年。换言之，地方官员在平均不到2年的时间就会期待调整职务，以“小步快跑”的策略急于晋升。这使地方官员的任期极不稳定，任期制陷入执行困境也就在所难免。
（二）客观原因
若仅有主观原因而没有相关制度提供的机会空间，任内调动频繁的现象也不会产生，多数官员的任期也不会过短。我国地方官员任期制的执行困境还与官员治理制度密不可分。
首先，自上而下官员任命制为官员的随意更替提供了机会空间。就官员选拔任用机制而言，主要分为两种：一是选举制，二是任命制。选举制是选举人自下而上经由严格的选举程序产生官员的制度；任命制是由立法机关或其他任免机关经过考察自上而下直接任命官员的制度。选举制下，官员任期是确定的，任期内不能随意调动，如确需调动，需征得选举人的同意，这就使官员在任内可以合理有序规划，创造最佳政绩。相比之下，任命制的官员没有稳定而确切的任期，任期长短很大程度上由上级控制，这就使得官员在任内难以有所规划，处境比较被动。所以，为了实现晋升，很多官员就会尽力满足上级偏好，全力按照上级意志行事，片面追求政绩。片面追求政绩，归根结底在于当前的官员任命制[25]。这种以任命制为主的选拔任用机制，使官员的选任、调换很大程度上由上级领导掌控，实行选举可能只是在作秀、走过场，一些等额选举和低比例的差额选举程序和环节都按照上级意图，由上级甚至个人定夺。这不仅导致地方官员的撤换随意性很大，更滋生了选人用人上的腐败，固定任期也就不可避免地陷入执行困境，权变为弹性任期。
其次，基本的任期和任用制度缺乏科学严密性为任期制的弹性执行提供了机会空间。任何一项制度都需要科学、系统的安排，地方官员任期制也不例外。目前《党政领导干部职务任期暂行规定》是任期制的法规文件，其中对官员履行任期制缺乏强制性规定，只是提到“应当”而非“必须”；任期制的适用范围也不明确，执行中漏洞很大，选任制官员有任期规定，委任制官员没有任期规定。同时该暂行规定指出了任内调整职务的六种情况，其中最后一种情况“因工作特殊需要调整职务”的表述过于抽象、笼统，这使很多任内调动缺乏明确标准，仅以此为借口，在执行中留下很大的弹性空间。
此外，《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，提任县处级以上党政领导职务应当在下一级岗位工作2～3年时间。这就相当于允许地方官员在任期不满，即担任现职2～3年后晋升职务。本研究样本中无论是市长还是市委书记，绝大多数是在任内2～3年或3～4年时间内得到晋升的。中央巡视组指出职务调动过于频繁的问题后，一些地方做出调整，规定不能调整在同一单位同一职位任期不到2年官员的职务，调整在同一岗位任期不到3年的市、县、乡党政正职官员职务的，要向上级书面报告，经批准后才能调整[26]。这一规定虽解决了任职不满2年过快调整职务的问题，但仍以2～3年作为地方官员职務调整的时间标准，地方官员职务调整频繁，任期制执行不到位的问题远没有解决。
另外，我国地方官员交流制度以《党政领导干部交流工作规定》为依据，其目的在于推进官员交流，优化领导班子结构，提高地方官员的素质和能力，加强党风廉政建设。该规定将县级以上地方党政正职官员列为交流的重点对象，将新提任县级以上地方党政官员列为应计划易地交流对象。交流方式主要通过调任和转任等进行岗位调整。这种交流虽可以有效预防腐败，提高官员素质和能力，但它是在任期内进行的，使一些官员未能做满任期就被调任或转任到其他部门和地区，产生了任期不满就调整职务的制度空间，虽交流了官员，预防了腐败，调整了班子结构，却违背了选举人意志，不利于任期制的落实。
最后，具体相关的任用制度为官员任内调动带来了机会空间。一项制度的有效推行，不仅要有完善的制度设计，更要有相关的具体细则与之相适应。近年来在全国范围内出现了地方党政官员选拔任用的新方法，即面向社会公开、竞争性地考试与考察。这种选拔任用地方党政官员的新方法，打破了官员晋升上的“论资排辈”，为优秀官员脱颖而出提供了新的晋升渠道，但也为地方官员职务频繁调动提供了制度依据。有些地方在制定具体办法时以《党政领导干部选拔任用工作条例》为依据，规定在县（区）党政正职上任满3年就具备副厅级官员的竞选资格。竞选成功，意味着官员不满任期已经升迁，而原有职务只得经调整后由新人接任。换言之，在任期不满5年的情况下，地方官员可以通过公开竞选得以提前晋升。地方官员经晋升担任新职3年后，又可以继续公开竞选上一级领导职务，进而加速了地方官员职务的频繁调整，形成了任期不满就提前调任的恶性循环。 此外，当前我国地方官员任期的绩效考核制度还不够完善，考核主体仍然以上级为主，缺少来自同级、下级和选举人等多元考核主体的意见，使考核结果仍然以上级意志为主，带有很大的主观性和随意性。尽管考核指标不再唯GDP论，但经济指标仍然占据很大比重，经济和社会发展指标之间权重分配不科学，过分强调短期政绩，忽视长远政绩，助长了地方官员任内对短期政绩的追逐之风。同时由于缺乏上下结合的有效监督机制，对任内地方官员的行为缺乏有效的规范与监督，即便他们出现施政上的偏颇，如短期行为、各自为政，甚至造成腐敗盛行[22]等弊端，也不必担责。
三、地方官员任期制执行困境的治理路径
上述因素表明地方官员任期制执行面临各种压力和困难。要解决错综复杂、盘根错节的各种问题，必须正视现实、理性考虑、不断创新，努力探寻地方官员任期制执行困境的治理路径。笔者建议在深化干部人事制度改革中，以固定任期为主，辅之弹性任期，保持任期的相对稳固，合理塑造官员激励，引导官员行为，推动政府长远规划。为此，就要努力做到以下几点。
第一，引导官员树立正确的权力观、地位观和利益观。树立正确的权力观、地位观和利益观对于地方官员的健康成长至关重要。权力观是人们对于权力的来源、性质、使用所秉持的基本看法。当前少数官员仍然认为权力不是人民赋予的，不是为人民服务的，因而只对上负责，不对下负责。树立正确的权力观，就要自觉加强马克思主义理论修养，形成执政为民的服务理念、勤政为民的责任意识和廉洁奉公的奉献意识。地位观是人们对待职位的基本态度。一些官员之所以急功近利、作风浮躁、急于晋升，甚至不惜跑官卖官，关键在于缺乏正确的地位观，抱有“临时任职”的思想。树立正确的地位观，就要正确处理名利和地位的关系，消除“官本位”意识和特权思想，密切干群关系。利益观是人们对待各种利益的基本观点。地方官员要正确处理个人利益与社会利益、眼前利益和长远利益之间的关系，切忌把晋升看成是实现个人利益和价值的唯一追求，明确认识到在任何职位上都是为人民服务，学会用发展的眼光为人民谋取长远利益。
第二，扩大地方官员选举中的民主。就任期制与社会主义民主的关系而言，任期制是社会主义民主的内在要求，确保权力的有序更替[27]，社会主义民主是实施任期制的重要基础[25]。经民主选举产生的官员，对其任期有明确而稳定的预期，更能在任期内充分、合理施政。在任期内，选举结果合法有效，官员对选举人负责，官员依法履行职责和义务。特殊情况下的调任，应经法定程序由选举人决定。但实际中上级掌控调任官员的绝对权力，特别是在地方党委换届选举中，为确保上级提名人获得通过而统一代表思想的做法司空见惯，这在一定程度上剥夺了代表的民主权利，应尽早杜绝。为此，一要扩大提名主体范围，不再由上级或少数人握有提名权，至少由党委、政府的主要负责人和群众代表集体提名。二要规范提名方式、条件和程序，将符合习近平总书记提出的“德才兼备、以德为先”的优秀人才纳入组织提名范围。三要明确提名责任，通过实名举荐、责任追究等方式落实提名主体责任[28]。另外，实际中还存在等额选举或者差额选举中差额比不高的现象，今后要避免等额选举，扩大差额选举中的差额比，适当的时候大力推行竞选程序。官员选举中的民主扩大了，就会使官员由对上级负责转为对选举人负责，促进官员在合法有效的任期内依法履职，不至于随意迁调。
第三，设计协调统一的制度体系。完善地方官员任期制，当务之急在于消除上下级之间的人身依附关系，逐步淡化个人权威，尽快树立制度权威，设计协调统一的制度体系。只有这样，才能加强对地方官员的制度保护，稳定官员的职务预期。协调统一的制度体系要求官员管理的各项制度之间衔接有序，这就需要用一种制度将它们贯穿起来。地方官员任期制涵盖了官员的选任、考评、交流、培训、监管和退出等内容，恰好可以将各项官员管理制度有序衔接起来，形成独立、完备的制度体系，发挥制度体系的整体合力。但是当前我国《党政领导干部职务任期暂行规定》只是官员管理的一项具体制度，立法地位还不高；为此，就要高度重视任期制的作用，在适当的时候考虑将《党政领导干部职务任期暂行规定》改为《党政领导干部职务任期规定》，提高它在官员管理制度体系中的地位。在提高任期制地位的同时，还要不断加以完善和规范，对任期制的适用范围，不同类型官员的任期、任内目标、责任划分、考核方式、任期衔接等作出刚性规定，使官员任内目标明确，权责清晰，前后任之间的工作有条不紊地衔接，避免因前后任的更替、责任不明而难以追究的情况发生。对于任内“因工作特殊需要调整职务”的具体情形和操作程序还要作出特别规定，防止以此为由随意迁调官员，坚决杜绝选人用人上的腐败。
第四，在提高和完善任期制地位的同时，还要不断完善地方官员交流制度。理论上我国地方党政正职官员均由人大选举产生，凡是选举产生的官员，除极特殊情况，为尊重选举人意志，在任期未满之前一般不能随意调任。因此，必须谨慎对待任内官员的交流，严加控制。对于那些确因工作需要调任的，应严格规定交流的具体条件和范围，在不影响选任官员独立履职的情况下重点向随机缺岗、意外减员或者过渡职位倾斜，尽力避免人为因素或者特殊情况。此外，完善《党政领导干部选拔任用工作条例》，对于官员选拔办法特别是竞争性选拔办法中官员拟竞争职务前的任职年限，要与任期制中的任职规定保持一致，这样官员任期与选拔、交流的制度不但紧密衔接，更能够相互促进，地方官员任期制既完善又灵活。
第五，建立严格的官员任期政绩考评体系和监督约束机制。任期政绩考评是对官员任职期内岗位职责、目标任务和工作业绩的综合评价，与官员政治仕途和切身利益息息相关。所以，必须建立由上级组织、党（人）代会、党（人民）代表、选举人和社会组织共同参与的考评机制，从近期与长期、策略与战略、成本与效益等多个维度对任内官员的政绩进行全面、定期考评，以考评结果作为官员是否升迁的客观依据。为增强任期政绩考评的有效性，还要科学设计以科学发展观为导向的任期政绩考评指标体系，在考评指标体系中分配恰当的指标权重，防止指标在运用中发生扭曲和变形。因为它既是客观评价官员任期政绩的标准和尺度，也是校正和指引官员任期绩效的“罗盘”。只有按照科学发展观的要求推动经济社会可持续发展，才能从源头上保证官员任期产出的政绩是实绩而不是虚绩、败绩。同时，建立严格的官员任期监督约束机制，对于拟晋升官员，严格按照程序予以公示，将地方官员的选任置于整个社会监督之下，对于任内官员的履职情况进行过程管理，形成组织监督、社会监督和群众监督相结合的全方位立体监督网络；并全面实施责任追究制度，对于不能很好履行任内职责的地方官员，要根据施政偏颇、决策失误和资源浪费程度严格追究其责任，以纠正其为晋升而追求短期政绩的功利傾向。
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Abstract： Based on the study of the tenure of government officials in prefecturelevel cities， this paper finds that although the implementation of tenure system of local officials solves the tenure forever， it is caught in the dilemma of duration tenure and transfer of tenure， which has changed from fixed term to flexible term. Such contingency inevitably has a profound impact on officials behavior， which not only motivates officials to improve the economic growth， but also brings about shortterm behavior of governance， their own affairs， vague decisionmaking responsibilities， their own politics and the prevalence of corruption. The reasons lie not only in the subjective reasons that since the state and the superior deliberately control their personnel， the officials are eager to advance in the “small stepandrun” strategy， but also in the objective reason， the current appointment system providing opportunity space. In order to implement the tenure system of local officials， our main task should be prioritizing fixed term supplemented by flexible tenure， realizing relative stability of tenure of office， reasonably shaping official incentives， guiding official behavior and promoting longterm government planning in deepening the reform of the cadre and personnel system. Therefore， it is necessary to guide officials to establish a correct outlook of power and interests， expand democracy in official elections， design a system of coordinated and unified systems and improve the official performance evaluation system and supervision and restraint mechanisms.
Key Words：tenure system； fixed tenure； flexible tenure； government governance
摘要： 基于全国地级市党政官员正职职务任期的研究发现，地方官员任期制的执行虽解决了终身任职，却陷入了任期长短不一和调任频仍的困境，即已由固定任期权变为弹性任期。这种权变不可避免地对官员行为产生深刻影响，既激励官员提高经济绩效，也带来施政上的短期行为、各自为政、决策责任模糊和腐败盛行等弊端。究其原因，既有国家和上级掌控人事，官员以“小步快跑”策略急于晋升的主观原因，也有现行任期任用制度提供机会空间的客观原因。治理地方官员任期制的执行困境，应在深化干部人事制度改革中，以固定任期为主，辅之弹性任期，保持任期的相对稳固，合理塑造官员激励，引导官员行为，推动政府长远规划。为此要引导官员树立正确的权力观和利益观，扩大官员选举中的民主，设计协调统一的制度体系，完善官员任期政绩考评体系和监督约束机制。
关键词： 任期制；固定任期；弹性任期；政府治理
中图分类号： D035文献标志码：A文章编号：1009-055X（2018）03-0092-08
doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2018.03.010
地方政府在中国经济增长中发挥了重要作用[1-3]。但地方政府是由具体的“人”，即官员组成，政府行为自然受官员的因素尤其是决策官员的因素的影响，他们往往由于自身价值偏好或利害关系左右政府施政[4-6]。而地方官员的自身偏好与施政行为，不可避免地受置身于其中的各项政府治理制度的影响，其中任期制就是至关重要的一项制度。对于在职官员来说，有权就要用，否则过期作废，因此为了实现职务晋升或者调整的目标，他们只能在任期内极力表现，合理规划任内行为，任期就成为官员表现的机会集合[7]。
任期制以限定官员任职期限为内核，若以官员是否有明确的任职期限和任内是否迁调为二元标准，可以将其分为固定任期和弹性任期。固定任期指官员有既定的任职时限，任职期满方可迁调。弹性任期指官员没有既定的任职时限，任内时时被上级迁调[8]。两种任期制度对官员行为产生不同的引导和激励[7]。固定任期制因有确定的任职预期，官员一般不会提前被迁调，考核和调任节点明确，他们基于理性选择而有序行为，合理施政，即在上任之初无须操之过急，之后逐步增加投入，在考核节点呈现出最佳政绩，待到任期即将结束时，其努力和投入程度均有所下降，形成政治经济周期[9，10]。而弹性任期制却因没有确定的任职预期，考核和调任节点均不明确，官员随时都可能被调任，任内难以形成稳定预期和合理规划，官员行为日趋短视化[7，11]。
自20世纪80年代以来，我国实行地方官员任期制，废除了中华人民共和国成立后一直存在的领导职务终身制，不再“活到老干到老”，确保了领导职务的固定任期，加速了领导干部队伍的正常流动和新陈代谢，但随之出现了领导干部任期过短、职务更换频繁的问题。其中最为典型的是坊间戏称的“邯郸现象”。自20世纪90年代初，在20年时间内先后有12人担任邯郸市市长，平均任期刚刚达到1.5年，距离法定任期相去甚远。武汉市委书记也在10年时间内更换了5人，平均任期2年。近5年来，中央巡视组先后指出辽宁、福建、贵州等8个省份存在地方领导任期制执行不力的突出问题。现实中地方官员任期制究竟如何？为何会出现如此严重的执行不力问题？当前学者们或围绕任期制的价值与意义做学理分析，或围绕代表性事件做简短时评，鲜有对任期制现实状况翔实、系统的分析，因而不能很好地阐述地方官员任期制的执行困境及其根源。基于此，本文利用全国334个地级市党政官员正职领导职务变动的资料，在对比任期制规定与实际任期的基础上探讨我国地方官员任期制的执行困境及带来的影响，剖析任期制陷入执行困境的原因，并提出任期制执行困境的治理路径。
一、地方官员任期制的执行困境及影响
地方官员任期制，是指地方各级官员任职和连任有严格界定的期限，对官员甄拔、任职过程、职责和义务以及期满后因人制宜地合理安置做出规定，以约束和规范官员行为，促进其积极履职的人事管理制度。其基本特征是任用有期，届满考核，升降连任，各得其所[12]。作为政府治理体系的重要组成部分，地方官员任期制既着眼于地方官员在既定任期内规划施政，又能使官员更替有稳定的时间预期，体现了干部队伍建设的内在规律，有利于政府治理体系的健康运行，具有重大的理论价值和实践意义。
（一）地方官员任期制的执行困境
地方官员任期制的确立经历了一个长期探索的过程。中华人民共和国成立初始，我国实行领导职务终身制，领导干部只能“上”不能“下”，只能“进”不能“退”，干部隊伍缺乏活力。20世纪80年代初，为消除领导职务终身制的顽疾，邓小平提出要根据不同情况适当而明确地规定各级各类领导干部的任期、离休和退休[13]320-343，以此为契机，我国开始试行地方官员任期制改革，随后在部分试点省市推行，因其动作和范围较小，效果不太明显。进入20世纪90年代，任期制的试点动作和范围逐步加大，效果也逐渐显现。在此背景下，1995年出台的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》（以下简称《地方政府组织法》）第六条和五十八条分别规定了乡镇人民代表大会每届任期三年，乡镇以上人民代表大会每届任期五年；相应地，同级人民政府每届任期为三年和五年。进入21世纪，我国加快了改革步伐，在2000年通过的《深化干部人事制度改革纲要》中，进一步明确规定实行党政领导职务任期制[14]。随着十六大的召开，“实行党政领导干部职务任期制”正式写入十六大报告。在党的十六届四中全会上，这一重要表述再次得以重申。2004年，《地方政府组织法》又明确规定：“地方各级人民代表大会和政府每届任期五年。”两年后，中央出台《党政领导干部职务任期暂行规定》，明确了五年一届任期制的目的、范围、调任、连任和考核等问题。经过30年的探索实践，我国终于在法理上建立了地方官员任期制。
尽管我国已在法理上明确规定党政领导职务每个任期为5年，形成了地方官员任期制，确保官员任期内的相对稳定，但官员频繁调换，任期不满却是当今中国政治生活的一种“常态”。20世纪90年代以来，地方各级领导的任期越来越短，更替越来越快[15]。本文统计分析了334个地级市在2002—2012年间市长和在2002—2010年间市委书记任职的最短任期、最长任期和平均任期。分析结果见表1。就市长而言，在2002—2012年间共有1142人，最短任期为1年，最长任期为11年，平均任期为3.46年，距离5年的任期相差1年多，能够任满5年的只有192人，占比为16.8%。大多数市长的任期集中于2～3年间，其中任期为2年的人数最多，为254人，占比为22.2%；任期3年的人数为251人，占比为22.0%。就书记而言，在2002—2010年间共有950人，最短任期为1年，最长任期为10年，平均任期为3.95年，距离5年的任期相差1年多，能够任满5年的只有163人，占比为17.2%。大多数市委书记的任期集中于3～4年间，其中任期为3年的人数最多，为205人，占比为21.6%；任期为4年的人数为193人，占比为20.3%。可见，无论是市长还是市委书记的实际任期都不一定是法定的5年，而是或长或短，随时迁调。从平均任期来看，市长的平均任期要短于市委书记的平均任期，从任期时长的分布来看，市长比市委书记的任期更短，更替更为频繁。
① 本研究所使用的数据来自中华人民共和国地级市市委书记及市长数据库，该数据库由复旦大学的陈硕副教授和上海大学的庞保庆教授主持，感谢上述机构提供的数据协助。文责自负。从上述全国市级党政官员任职时间的统计分析中发现：市级官员能够任满一届五年的少之又少，多数官员未能任满五年一届就已调离；官员任职时间或长或短，彼此之间大相径庭，官员的职务调整似乎没有明确的时间限制。同样的结论也从其他学者的研究和间接资料中得到验证，从1998—2012年间，全国地级市官员的平均任期为3.5年左右[8]，全国地级市市委书记中有近80%未满一届任期[16]。可见，官员的实际任期并非法定的五年一届，实际执行中任期或长或短，极不稳定。
在这种情况下，地方官员任期与职务调整之间的关系如何呢？这可以从地方官员离任后的去向来判断。本研究统计的所有任职时长不到5年的市级党政正职官员离任后去向见表2。基于样本实际，我们将官员离任后去向分为晋升、平调、降职、退居二线、国企任职、退休、免职、违法违纪、辞职和死亡10种。统计结果表明，不到规定任期的官员中，晋升的市长有504人，占比为59.2%，平调的有280人，占比为32.9%；晋升的市委书记有218人，占比为37.5%，平调的有303人，占比为52.2%；晋升和平调的比例分别高达92.1%和89.7%。可见，市长和市委书记的任职去向高度集中于晋升和平调，不到任期就频繁迁调已成为地方官员人事调整中非常普遍的现象。由此可见，我国地方官员的实际任期并非法律规定的“固定任期”，而是陷入了任期可长可短和任内调任频繁的执行困境，即已由固定任期权变为弹性任期。
（二）地方官员任期制执行困境的影响
如前所述，不同任期制下官员有着不同的行为趋势[7]。当法理上的固定任期在实际中陷入执行困境，权变为弹性任期，必然引起官员行为的深刻调整和改变。在弹性任期下，由于事先无法确定任期以及任职时间越长晋升的可能性越小[8]，加之职务级别层次过多、年龄限制等因素，地方官员面对有限时间和激烈竞争，必然在无时不在、层层下压的压力型体制下为晋升而尽早展现政绩。这样的体制虽激励官员提高经济绩效，促进经济节节攀升，却不利于施政的长远规划，容易产生急功近利的短期行为、各自为政、决策责任模糊和腐败盛行等诸多弊端。
弹性任期激励官员提高经济绩效。尽管近年来官员考核不再唯GDP论，但GDP增长率仍是上级考核地方官员的重要指标之一。官员必须在任内展现良好的经济政绩才有可能实现晋升。弹性任期下，地方官员难以确定任职时间，理性选择的结果则是上任伊始便奋力拼搏，尽快展现政绩以达到晋升的目的[7，17]；但之后若未顺利晋升，就相当于与晋升失之交臂。痛失一次良机，各种压力就会增加，不安全感就会加强，更要为获得上级认可而强力博取政绩，如果第二年仍没有晋升，则别无选择，过程只好再来一遍，为晋升只得一如既往地拼命向前。随着官员任职时间越长，晋升的可能性越小，因此每个官员莫不勤勤恳恳，全力拼搏政绩，结果经济不断拔高，创造出任内惊人的持续高速增长率。为了考察晋升官员任期不同时长的经济绩效，我们将各个地级市的经济增长率与市长和市委书记进行匹配，在不考虑其他经济变量和官员自身特点的情况下，平均而言，无论是市长还是市委书记，任期5年以下官员的经济绩效都低于任期5年和5年以上官员的经济绩效，具体统计结果见表3。可见，随着官员任期的增加，官员压力越来越大，经济绩效越来越好。这与其他学者的结论相一致，即任期与晋升激励显著地促进了地方官员努力发展经济[18]，总体上推动了地方经济增长 [19]。
弹性任期在激励官员提高经济绩效的同时，也导致官员施政连续性的短期行为。一個地区的经济要科学地、可持续地发展，就需要战略目标和策略目标相统一。策略目标可以在短期内一蹴而就，战略目标往往需要几任官员的齐心协力才能达成。而地方官员的考核以任期为节点，平均任期既短又难以预料，任内压力无时不在，加之“政绩外部性” [7]，任内投资未必具有政绩的正外部性，即任内收获；任内耗竭未必具有政绩的负外部性，即任内付出。如若采取保守策略，官员决策难以避免地以追逐短期利益为目标。任期过短使官员只着眼于地方的短期利益，难以长远规划[20]。利益短视化必然诱发官员产生不恰当的心理预期，心浮气躁，急功近利，不安心任内工作，不顾及当地客观实际和群众承受力，把主要精力和兴趣放在经济数字上，热衷于“创造”那些立竿见影的“形象工程”“政绩工程”和“观赏工程”，甚至抱着“我下台后，哪管它洪水滔天”的心理“透支”政绩，导致泡沫政绩不断浮现。如果每任官员都无心战略决策和长期投资，势必使地方发展缺乏长期投入和规划，造成资源的极大浪费，难以做到为官一任，造福一方。
弹性任期使地区发展各自为政，各行其是。官僚体制是一个分工明确、权责清晰的有机系统。基于权责清晰的需要，上级必须将国家整体目标层层分派到各个地方；相应地，考核必将自上而下逐层分解到地方，形成上级对下级的个别考核。在现有的压力型体制下，权责一旦清晰划定，考核节点一旦到来，上级只能问及下级的个人政绩，各地只能谋求自身的局部发展，难以兼顾整体需要和全局发展要求。换言之，整体目标被分解为个体政绩之后，个体与整体、局部与全局之间的协调就难以达成，个体各自为政、各行其是的结果，使府际合作治理沦为清谈，极易出现重复建设和跨域污染的“公地悲剧”。
弹性任期使决策责任模糊。地方官员任内的频繁调动，不仅会产生前后任之间的过渡期，也容易产生决策的责任不明确。责任是每位官员在一定任期内必须承担的职责和义务以及无法履行职责和义务时应承担的否定性后果。官员的频繁轮换，前任的投入还没有显现政绩，便已转任他职，难以称为政绩。相反，前任惹出的麻烦，还没有及时暴露，早已离任，无法有效追究其责任。总之，职务更替越频繁，决策责任越模糊，越容易助长官员的各种“机会主义”，使得大量举债经济、工程遍地开花。
弹性任期可能助长官场腐败之风。由于官员的频繁调动，加之年龄渐趋临界的压力，官员们大都热衷于小步快跑，上任伊始便伺机“活动”寻求晋升机会。这样一来，官员的眼光就瞄准上级，满足上级偏好，难以心系当地，情系百姓，不愿担责，更不愿谋求地方发展。除了领导热衷于“跑官”外，对其换任后的下属来说，“换一位市长，不亚于一次政治地震”，领导一换，下属的职位也面临着调整，有些人甚至刚上任就大规模进行人事调整，有意向下级寻租，卖官鬻爵。这不仅破坏了正常的职务晋升规则和良好的政治环境，扭曲了官员的迁转预期，使得官场人人自危，终日惶惶然，更助长了“跑官要官”“买官卖官”等腐败现象的滋生与蔓延。
二、造成地方官员任期制执行困境的主要原因
我国五年一届的固定任期为何陷入执行困境，权变为弹性任期呢？在笔者看来，既有国家和上级掌控人事，官员采取“小步快跑”策略急于晋升的主观原因，也有相关制度提供机会空间的客观原因。
（一）主观原因
（1）国家和上级掌控人事。从委托代理理论的角度看，国家作为委托人为实现经济腾飞、强国富民的目标，必须激励那些常因循敷衍[21]的代理人，即官员，为此必须及时奖惩；而及时奖惩最有效的方式就是通过人事安排进行职务升降，因此及时调整职务便成为控制官员、督促投入的主要工具[22]，这样就削弱了对地方官员的制度保障，弱化了固定任期，强化了弹性任期。从上下级的关系来讲，上级作为委托方为何要控制代理方的下级，创造人身依附关系？这与传统政治文化紧密相关。马克斯·韦伯[23]18-20将政治支配分为克里斯玛的魅力型、人身依附的传统型和“法律-理性”的法理型三种。法理型支配强调制度治理，强化行为可预期性[24]83-91，而魅力型和传统型支配则抗拒制度治理。中国官场常见的恰恰是魅力型和传统型支配。前者排斥制度影响，凸显人格魅力；后者削弱制度保障，形成人身依附。在传统官场文化的深刻影响下，少数官员偏好个人权威与忠诚，手中若没有随时赏罚予夺的个人化权力，就不能树立权威并招募随从。一旦权力个人化，必然远离制度化，必将削弱固定任期制，甚至使之权变。
（2）官员采取“小步快跑”策略急于晋升。官员为何会采取“小步快跑”策略急于晋升呢？这与我国政治生态有关。在政治体系中，官员晋升既能体现其能力和价值，更能实现自身利益。因此许多官员都希冀获得晋升的机会。但是，官僚体制下的职务级别层次过多，从基层办事员升到省部级正职需要经历科员、副科、正科、副处、正处、副厅、正厅、副省（部）、省（部）9级，若仅以任期规定担任每个级别正职5年的时间计算，就需要20年，再加上担任副职，则需要更长的时间。而且我国干部人事提拔中强调逐级晋升、基层经验和严格的年龄限制，所以在有限的政治生涯中，要想获得晋升机会，必须在短期内跨级实现。我们分析了样本中党政官员的任职轨迹，发现首次担任市长和市委书记前的任职时间分别为26.5年和25.4年，经历的职务数分别为15个和13.5个，每个职务的平均任期分别为1.8年和1.9年，基本不到2年。换言之，地方官员在平均不到2年的时间就会期待调整职务，以“小步快跑”的策略急于晋升。这使地方官员的任期极不稳定，任期制陷入执行困境也就在所难免。
（二）客观原因
若仅有主观原因而没有相关制度提供的机会空间，任内调动频繁的现象也不会产生，多数官员的任期也不会过短。我国地方官员任期制的执行困境还与官员治理制度密不可分。
首先，自上而下官员任命制为官员的随意更替提供了机会空间。就官员选拔任用机制而言，主要分为两种：一是选举制，二是任命制。选举制是选举人自下而上经由严格的选举程序产生官员的制度；任命制是由立法机关或其他任免机关经过考察自上而下直接任命官员的制度。选举制下，官员任期是确定的，任期内不能随意调动，如确需调动，需征得选举人的同意，这就使官员在任内可以合理有序规划，创造最佳政绩。相比之下，任命制的官员没有稳定而确切的任期，任期长短很大程度上由上级控制，这就使得官员在任内难以有所规划，处境比较被动。所以，为了实现晋升，很多官员就会尽力满足上级偏好，全力按照上级意志行事，片面追求政绩。片面追求政绩，归根结底在于当前的官员任命制[25]。这种以任命制为主的选拔任用机制，使官员的选任、调换很大程度上由上级领导掌控，实行选举可能只是在作秀、走过场，一些等额选举和低比例的差额选举程序和环节都按照上级意图，由上级甚至个人定夺。这不仅导致地方官员的撤换随意性很大，更滋生了选人用人上的腐败，固定任期也就不可避免地陷入执行困境，权变为弹性任期。
其次，基本的任期和任用制度缺乏科学严密性为任期制的弹性执行提供了机会空间。任何一项制度都需要科学、系统的安排，地方官员任期制也不例外。目前《党政领导干部职务任期暂行规定》是任期制的法规文件，其中对官员履行任期制缺乏强制性规定，只是提到“应当”而非“必须”；任期制的适用范围也不明确，执行中漏洞很大，选任制官员有任期规定，委任制官员没有任期规定。同时该暂行规定指出了任内调整职务的六种情况，其中最后一种情况“因工作特殊需要调整职务”的表述过于抽象、笼统，这使很多任内调动缺乏明确标准，仅以此为借口，在执行中留下很大的弹性空间。
此外，《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，提任县处级以上党政领导职务应当在下一级岗位工作2～3年时间。这就相当于允许地方官员在任期不满，即担任现职2～3年后晋升职务。本研究样本中无论是市长还是市委书记，绝大多数是在任内2～3年或3～4年时间内得到晋升的。中央巡视组指出职务调动过于频繁的问题后，一些地方做出调整，规定不能调整在同一单位同一职位任期不到2年官员的职务，调整在同一岗位任期不到3年的市、县、乡党政正职官员职务的，要向上级书面报告，经批准后才能调整[26]。这一规定虽解决了任职不满2年过快调整职务的问题，但仍以2～3年作为地方官员职務调整的时间标准，地方官员职务调整频繁，任期制执行不到位的问题远没有解决。
另外，我国地方官员交流制度以《党政领导干部交流工作规定》为依据，其目的在于推进官员交流，优化领导班子结构，提高地方官员的素质和能力，加强党风廉政建设。该规定将县级以上地方党政正职官员列为交流的重点对象，将新提任县级以上地方党政官员列为应计划易地交流对象。交流方式主要通过调任和转任等进行岗位调整。这种交流虽可以有效预防腐败，提高官员素质和能力，但它是在任期内进行的，使一些官员未能做满任期就被调任或转任到其他部门和地区，产生了任期不满就调整职务的制度空间，虽交流了官员，预防了腐败，调整了班子结构，却违背了选举人意志，不利于任期制的落实。
最后，具体相关的任用制度为官员任内调动带来了机会空间。一项制度的有效推行，不仅要有完善的制度设计，更要有相关的具体细则与之相适应。近年来在全国范围内出现了地方党政官员选拔任用的新方法，即面向社会公开、竞争性地考试与考察。这种选拔任用地方党政官员的新方法，打破了官员晋升上的“论资排辈”，为优秀官员脱颖而出提供了新的晋升渠道，但也为地方官员职务频繁调动提供了制度依据。有些地方在制定具体办法时以《党政领导干部选拔任用工作条例》为依据，规定在县（区）党政正职上任满3年就具备副厅级官员的竞选资格。竞选成功，意味着官员不满任期已经升迁，而原有职务只得经调整后由新人接任。换言之，在任期不满5年的情况下，地方官员可以通过公开竞选得以提前晋升。地方官员经晋升担任新职3年后，又可以继续公开竞选上一级领导职务，进而加速了地方官员职务的频繁调整，形成了任期不满就提前调任的恶性循环。 此外，当前我国地方官员任期的绩效考核制度还不够完善，考核主体仍然以上级为主，缺少来自同级、下级和选举人等多元考核主体的意见，使考核结果仍然以上级意志为主，带有很大的主观性和随意性。尽管考核指标不再唯GDP论，但经济指标仍然占据很大比重，经济和社会发展指标之间权重分配不科学，过分强调短期政绩，忽视长远政绩，助长了地方官员任内对短期政绩的追逐之风。同时由于缺乏上下结合的有效监督机制，对任内地方官员的行为缺乏有效的规范与监督，即便他们出现施政上的偏颇，如短期行为、各自为政，甚至造成腐敗盛行[22]等弊端，也不必担责。
三、地方官员任期制执行困境的治理路径
上述因素表明地方官员任期制执行面临各种压力和困难。要解决错综复杂、盘根错节的各种问题，必须正视现实、理性考虑、不断创新，努力探寻地方官员任期制执行困境的治理路径。笔者建议在深化干部人事制度改革中，以固定任期为主，辅之弹性任期，保持任期的相对稳固，合理塑造官员激励，引导官员行为，推动政府长远规划。为此，就要努力做到以下几点。
第一，引导官员树立正确的权力观、地位观和利益观。树立正确的权力观、地位观和利益观对于地方官员的健康成长至关重要。权力观是人们对于权力的来源、性质、使用所秉持的基本看法。当前少数官员仍然认为权力不是人民赋予的，不是为人民服务的，因而只对上负责，不对下负责。树立正确的权力观，就要自觉加强马克思主义理论修养，形成执政为民的服务理念、勤政为民的责任意识和廉洁奉公的奉献意识。地位观是人们对待职位的基本态度。一些官员之所以急功近利、作风浮躁、急于晋升，甚至不惜跑官卖官，关键在于缺乏正确的地位观，抱有“临时任职”的思想。树立正确的地位观，就要正确处理名利和地位的关系，消除“官本位”意识和特权思想，密切干群关系。利益观是人们对待各种利益的基本观点。地方官员要正确处理个人利益与社会利益、眼前利益和长远利益之间的关系，切忌把晋升看成是实现个人利益和价值的唯一追求，明确认识到在任何职位上都是为人民服务，学会用发展的眼光为人民谋取长远利益。
第二，扩大地方官员选举中的民主。就任期制与社会主义民主的关系而言，任期制是社会主义民主的内在要求，确保权力的有序更替[27]，社会主义民主是实施任期制的重要基础[25]。经民主选举产生的官员，对其任期有明确而稳定的预期，更能在任期内充分、合理施政。在任期内，选举结果合法有效，官员对选举人负责，官员依法履行职责和义务。特殊情况下的调任，应经法定程序由选举人决定。但实际中上级掌控调任官员的绝对权力，特别是在地方党委换届选举中，为确保上级提名人获得通过而统一代表思想的做法司空见惯，这在一定程度上剥夺了代表的民主权利，应尽早杜绝。为此，一要扩大提名主体范围，不再由上级或少数人握有提名权，至少由党委、政府的主要负责人和群众代表集体提名。二要规范提名方式、条件和程序，将符合习近平总书记提出的“德才兼备、以德为先”的优秀人才纳入组织提名范围。三要明确提名责任，通过实名举荐、责任追究等方式落实提名主体责任[28]。另外，实际中还存在等额选举或者差额选举中差额比不高的现象，今后要避免等额选举，扩大差额选举中的差额比，适当的时候大力推行竞选程序。官员选举中的民主扩大了，就会使官员由对上级负责转为对选举人负责，促进官员在合法有效的任期内依法履职，不至于随意迁调。
第三，设计协调统一的制度体系。完善地方官员任期制，当务之急在于消除上下级之间的人身依附关系，逐步淡化个人权威，尽快树立制度权威，设计协调统一的制度体系。只有这样，才能加强对地方官员的制度保护，稳定官员的职务预期。协调统一的制度体系要求官员管理的各项制度之间衔接有序，这就需要用一种制度将它们贯穿起来。地方官员任期制涵盖了官员的选任、考评、交流、培训、监管和退出等内容，恰好可以将各项官员管理制度有序衔接起来，形成独立、完备的制度体系，发挥制度体系的整体合力。但是当前我国《党政领导干部职务任期暂行规定》只是官员管理的一项具体制度，立法地位还不高；为此，就要高度重视任期制的作用，在适当的时候考虑将《党政领导干部职务任期暂行规定》改为《党政领导干部职务任期规定》，提高它在官员管理制度体系中的地位。在提高任期制地位的同时，还要不断加以完善和规范，对任期制的适用范围，不同类型官员的任期、任内目标、责任划分、考核方式、任期衔接等作出刚性规定，使官员任内目标明确，权责清晰，前后任之间的工作有条不紊地衔接，避免因前后任的更替、责任不明而难以追究的情况发生。对于任内“因工作特殊需要调整职务”的具体情形和操作程序还要作出特别规定，防止以此为由随意迁调官员，坚决杜绝选人用人上的腐败。
第四，在提高和完善任期制地位的同时，还要不断完善地方官员交流制度。理论上我国地方党政正职官员均由人大选举产生，凡是选举产生的官员，除极特殊情况，为尊重选举人意志，在任期未满之前一般不能随意调任。因此，必须谨慎对待任内官员的交流，严加控制。对于那些确因工作需要调任的，应严格规定交流的具体条件和范围，在不影响选任官员独立履职的情况下重点向随机缺岗、意外减员或者过渡职位倾斜，尽力避免人为因素或者特殊情况。此外，完善《党政领导干部选拔任用工作条例》，对于官员选拔办法特别是竞争性选拔办法中官员拟竞争职务前的任职年限，要与任期制中的任职规定保持一致，这样官员任期与选拔、交流的制度不但紧密衔接，更能够相互促进，地方官员任期制既完善又灵活。
第五，建立严格的官员任期政绩考评体系和监督约束机制。任期政绩考评是对官员任职期内岗位职责、目标任务和工作业绩的综合评价，与官员政治仕途和切身利益息息相关。所以，必须建立由上级组织、党（人）代会、党（人民）代表、选举人和社会组织共同参与的考评机制，从近期与长期、策略与战略、成本与效益等多个维度对任内官员的政绩进行全面、定期考评，以考评结果作为官员是否升迁的客观依据。为增强任期政绩考评的有效性，还要科学设计以科学发展观为导向的任期政绩考评指标体系，在考评指标体系中分配恰当的指标权重，防止指标在运用中发生扭曲和变形。因为它既是客观评价官员任期政绩的标准和尺度，也是校正和指引官员任期绩效的“罗盘”。只有按照科学发展观的要求推动经济社会可持续发展，才能从源头上保证官员任期产出的政绩是实绩而不是虚绩、败绩。同时，建立严格的官员任期监督约束机制，对于拟晋升官员，严格按照程序予以公示，将地方官员的选任置于整个社会监督之下，对于任内官员的履职情况进行过程管理，形成组织监督、社会监督和群众监督相结合的全方位立体监督网络；并全面实施责任追究制度，对于不能很好履行任内职责的地方官员，要根据施政偏颇、决策失误和资源浪费程度严格追究其责任，以纠正其为晋升而追求短期政绩的功利傾向。
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Abstract： Based on the study of the tenure of government officials in prefecturelevel cities， this paper finds that although the implementation of tenure system of local officials solves the tenure forever， it is caught in the dilemma of duration tenure and transfer of tenure， which has changed from fixed term to flexible term. Such contingency inevitably has a profound impact on officials behavior， which not only motivates officials to improve the economic growth， but also brings about shortterm behavior of governance， their own affairs， vague decisionmaking responsibilities， their own politics and the prevalence of corruption. The reasons lie not only in the subjective reasons that since the state and the superior deliberately control their personnel， the officials are eager to advance in the “small stepandrun” strategy， but also in the objective reason， the current appointment system providing opportunity space. In order to implement the tenure system of local officials， our main task should be prioritizing fixed term supplemented by flexible tenure， realizing relative stability of tenure of office， reasonably shaping official incentives， guiding official behavior and promoting longterm government planning in deepening the reform of the cadre and personnel system. Therefore， it is necessary to guide officials to establish a correct outlook of power and interests， expand democracy in official elections， design a system of coordinated and unified systems and improve the official performance evaluation system and supervision and restraint mechanisms.
Key Words：tenure system； fixed tenure； flexible tenure； government governance
