建设基层诚信政府的理论探讨及重要意义
王芳
【摘 要】本文首先从国外社会契约说、公众信任说、文化影响说及国内关于内涵、价值、对策及评价体系等进行文献梳理。围绕公信力的学术意蕴探讨了公信力、基层政府公信力的概念内涵；基层政府公信力与“塔西佗陷阱”理论；基层政府公信力的特殊性。关于公信力的目标指向提出了有限化、法治化、责任化、阳光化。指出了加强公信力建设的三点重要意义：有助于深化基层政府执政合法性基础；有助于社会治理制度建设及维护社会和谐稳定大局；有助于推动经济持续健康发展。
【关键词】政府；公信力；诚信；意义；理论
【中图分类号】D62 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）09-0046-02
“政府无信，则权威不立”“‘塔西佗陷阱的根源所在，即是政府失信于民。”（习近平，《之江新语》）党的十八大报告、十九大报告都明确提出，“要转变政府职能，创新监管方式，增强政府公信力和执行力”，两次报告都将公信力与执行力同时提出，并将公信力置于首位。十八大以来，从黑龙江省看，基层政府公信力体现在社会转型、制度转轨、黑龙江全面振兴、全面建成小康社会的理论与实践诉求。黑龙江省十二次党代会上也提出：“既要治标更要治本，健全长效机制，加快转变政府职能，建设诚信政府”。因此，加快我省基层政府公信力建设值得理论届密切关注并加以深入研究。
一、关于公信力的文献梳理
通过梳理国外研究文献可以看出，最早在17、18 世纪，一些西方思想家的著作中已然提及了“政府公信力”。主要有以下几个研究主线：第一，社会契约说。孟德斯鸠、卢梭、马基雅维利等思想家在《论法的精神》《社会契约论》《君主论》里都强调国家应该以一种“社会契约”的形式存在，政府被公众授予了公权力，并且要尽最大力量为公众提供服务，寻求支持，而政府公信力的高低、诚信与否是决定公权力能否让度给政府的核心要素。第二，公众信任说。卢曼、哈贝马斯等学者提出， 从范畴上看政府的公信力是从属于制度信任，从分类上看，又主要包括人际信任、制度信任等方面。而我们社会生活之所以能够正常运行正是因为有彼此的信任存在。而且，信任不仅局限于社会生活中，公众对政治体制的拥护和信任是确保政府有效使用权力，并通过权力实现政治理想、推行价值观念的根本途径。第三，文化渗透说。作为社会资本的核心要素，政府的公信力必然会受到社会文化的极大影响。围绕几条研究主线，在20世纪70 年代，政府公信力问题逐渐引起西方社会的关注，到20世纪 90 年代成为理论热点，其中就如何提高公共服务质量、政府绩效管理、公民参政议政、反腐倡廉等问题提升政府信任度。
就国内的研究成果来说，政府诚信问题研究起步于 2000年初，“非典”大范围爆发暴露出政府治理与监管的不利。主要研究方向是：1.对政府公信力的定义内涵研究。唐铁汉、吴威威等学者发表的《提高政府公信力，建设信用社会》《良好的公信力：责任政府的必然追求》等文章对政府公信力的概念、内涵、功能及特征等进行了详尽的阐述。2.对政府公信力的价值研究。赵雪、白春阳等学者在《地方政府公信力提升问题研究》《政府公信力：现代公共生活秩序的核心问题》等文章中指出，政府公信力是政治、经济、社会、文化以及生态文明和谐稳定发展的核心要素，政府的诚信行为也是现代信任系统的重要一部分。3.对政府公信力的路径研究。张子建、杨金木等人撰写的《浅谈增强政府公信力》《提高政府公信力之我见》等论文，提出了建设法治型政府、服务型政府、责任型政府是提升政府公信力、建设诚信政府的几个有效途径，同时还要大力开展问责与监督机制、减少行政少段干预市场经济等手段。4.对政府公信力的评价指标体系研究。代表性论文有陈荟如、赵君的《我国地方政府公信力评价指标体系的构建及应用》《当代中国地方政府公信力问题研究》等，此类文章多注重评价指标体系建设。
二、基层政府公信力的理性阐释
（一）基层政府公信力的学术意蕴
1.公信力及基层政府公信力的概念内涵。什么是政府公信力？它有哪些表现？概括地说，就是政府在行使公权力和在推行公共服务职能中产生的结果的客观反馈及公众对政府及其工作人员的主观判断。政府公信力的主体是政府与民众，包含“信”或“不信”或“半信半疑”等几种情形，体现了公众对以政府为主体的行政行为及行政结果的评价、判断等主观行为。基层政府可以界定为依据国家的权力机构设置，除了中央政府之外，各层级的地方政府，基层政府公信力体现为公众对除中央政府之外的各级基层政府的信任度和满意度。其内涵体现三个层面：一是政府诚信是一种无形的战略资源和巨大财富；二是政府诚信是社会认同的首要条件，对树立良好的政府形象至关重要；政府诚信是必须要坚守底线思维的认识，是社会治理的基本遵循。
2.基层政府公信力与“塔西佗陷阱”理论。近年来，群体性事件频发，基层政府自身公信力与政治权威正面临严峻挑战。古罗马历史学家塔西佗发表的政治学定律“塔西佗陷阱”，是指当公权力失去公信力时，无论发表什么言论，无论做什么事，社会都会给予负面评价。这说明，基层政府公信力是社会秩序的风向标和核心资产，政府要时刻警惕防止掉入“塔西佗陷阱”的泥潭，所谓：公权失信，公信何在？
3.基层政府公信力的特殊性。基层政府与公众的关系最为密切，中央政府主要负责统筹抓总，宏观调控，而基层政府则代表了中央政府在其所管辖区域内依法进行有效行政管理，全面维护该地区公众的利益。其执行力和公信力的强弱将直接影响到政府与公众的关系。其特殊性具体体现在基层政府层级地域性；基层政府职责同构性；基层政府管理错位性。
（二）基层政府公信力的目标指向
1.基层政府无限化转向有限化。市场经济的本质要求是经济活动由市场来调节而非政府控制，即把政府从市场中解放出来，变单纯的指令性管理为服务社会服务市场上来，以此重塑政府的治理边界，全能政府转变为有限政府。
2.基层政府权力化转向法治化。为避免权力尋租滋生腐败行为，政府必须要严格依法行政是当务之急。即：要求基层政府在行使行政权力、履行职责时必须坚持法治化原则，确保各项行政指令在法治轨道上运行。
3.基层政府免责化转向责任化。政府不作为不必承担行政责任和法律责任已成为历史。新形势下，国家治理体系现代化要求具有责任能力的基层政府在行使社会管理职能的过程中要做到责任担当；政府不当行使职权或存在违法行为都应当依法承担法律责任。
4.基层政府封闭化转向阳光化。要尊重公众的知情权，通过政务网站、微博、公众号等途径由信息封闭转向信息公开，使群众能有效地监督政府权利的使用情况，群众参政议政的渠道更加畅通，群众的合理诉求及意愿能通过合法化、公开化的途径表达出来，让阳光透明成为一种制度安排。
三、新时代建设诚信政府的重要意义
当前我省正处于全面建成小康社会的决胜阶段和关键时期，本文通过调查问卷、实际走访、座谈及函询电询等方式，实地调研结果显示，省一级政府诚信度较好，行政效率、群众参与率和公众满意率均较高；但再向下一级到市地，多项数据显示公信力呈轻度下滑之势，而到了最下一层县区及乡镇级基层政府公信力的现实状况不尽相同，总体上表现为公信力层级弱化、递减之势。尤其是十八届三中全会以来，我们正处于全面深化改革的新时期，随着改革不断深入，基层政府也出现了一些新矛盾、新问题，像基层政府的行政职能需重新定位，流程需重新再造，其在政策制定与执行过程中仍存在着一些不稳定、不透明、不科学的因素，此外，十八大后个别党政干部不收手、不收敛的贪腐行为时有发生，这些都在一定程度上削弱了基层政府的诚信指数，降低了基层政府在群众中的满意度。可以说，加强对基层政府公信力问题的研究是十分必要的，其重要意义有三点。
（一）建设诚信政府，有助于深化基层政府执政合法性基础
基层政府要想获得更高的公信力，必须让群众对其执政理念、执政能力、执政政策、执政行为都产生认同。而反之，政府诚信度失衡或下滑，导致群众对政府执政认同度与信任感降低，群众的社会责任感也会相应减少，最终都会影响到基层政府合法性基础。基层政府公信力高低和群众的社会责任感、认同感及归属感等呈正比关系，公信力越高，群众越有责任感和归属感，也能更加巩固基层政府的合法性基础。
（二）建设诚信政府，有助于社会治理制度建设及维护社会和谐稳定大局
十九大报告指出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。基层政府与群众联系将变得更加紧密，政府、社会、公众共同参与治理的格局将形成，因此，基层政府的诚信指数直接影响着社会的认同感和公众的幸福感和获得感，这都直接关系着社会的稳定发展的大局。近几年，一些地方上出现的政府失信行为，像“庆安火车站”事件及其连带引发的官场丑闻案、“肇东市教师停课维权”事件等，都在一定程度上削弱了基层政府的公信力，其失信行为又会极大地影响到社会秩序和公权力的良性运转，成为我省全面振兴发展的一大阻碍。因此，当前推动基层政府公信力建设，是保持政府和社会的互信关系，从根本上维护社会的和谐稳定重要手段。
（三）建设诚信政府，有助于推动经济持续健康发展
政府信用体系是社会信用体系的核心，基层政府诚信度一旦出现下滑，必然导致社会信用缺失、政府执政能力下降和行政腐败现象的发生，最终导致市场经济秩序混乱，信用体系坍塌，不公平的市场竞争随时发生。因此，大力提高基层政府公信力，是推动政府信用体系及社会信用体系建设的根本路径，良好的公信力是推动经济持续健康发展的有效基础。
参考文献：
[1]习近平谈治国理政[M].外文出版社，2014.
[2]习近平.之江新语[M].浙江人民出版社，2007.
[3]桑玉成.提升政府公信力，避免掉入“塔西佗陷阱” [N].解放日報，2016-09-07.
[责任编辑：褚永慧]
【摘 要】本文首先从国外社会契约说、公众信任说、文化影响说及国内关于内涵、价值、对策及评价体系等进行文献梳理。围绕公信力的学术意蕴探讨了公信力、基层政府公信力的概念内涵；基层政府公信力与“塔西佗陷阱”理论；基层政府公信力的特殊性。关于公信力的目标指向提出了有限化、法治化、责任化、阳光化。指出了加强公信力建设的三点重要意义：有助于深化基层政府执政合法性基础；有助于社会治理制度建设及维护社会和谐稳定大局；有助于推动经济持续健康发展。
【关键词】政府；公信力；诚信；意义；理论
【中图分类号】D62 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）09-0046-02
“政府无信，则权威不立”“‘塔西佗陷阱的根源所在，即是政府失信于民。”（习近平，《之江新语》）党的十八大报告、十九大报告都明确提出，“要转变政府职能，创新监管方式，增强政府公信力和执行力”，两次报告都将公信力与执行力同时提出，并将公信力置于首位。十八大以来，从黑龙江省看，基层政府公信力体现在社会转型、制度转轨、黑龙江全面振兴、全面建成小康社会的理论与实践诉求。黑龙江省十二次党代会上也提出：“既要治标更要治本，健全长效机制，加快转变政府职能，建设诚信政府”。因此，加快我省基层政府公信力建设值得理论届密切关注并加以深入研究。
一、关于公信力的文献梳理
通过梳理国外研究文献可以看出，最早在17、18 世纪，一些西方思想家的著作中已然提及了“政府公信力”。主要有以下几个研究主线：第一，社会契约说。孟德斯鸠、卢梭、马基雅维利等思想家在《论法的精神》《社会契约论》《君主论》里都强调国家应该以一种“社会契约”的形式存在，政府被公众授予了公权力，并且要尽最大力量为公众提供服务，寻求支持，而政府公信力的高低、诚信与否是决定公权力能否让度给政府的核心要素。第二，公众信任说。卢曼、哈贝马斯等学者提出， 从范畴上看政府的公信力是从属于制度信任，从分类上看，又主要包括人际信任、制度信任等方面。而我们社会生活之所以能够正常运行正是因为有彼此的信任存在。而且，信任不仅局限于社会生活中，公众对政治体制的拥护和信任是确保政府有效使用权力，并通过权力实现政治理想、推行价值观念的根本途径。第三，文化渗透说。作为社会资本的核心要素，政府的公信力必然会受到社会文化的极大影响。围绕几条研究主线，在20世纪70 年代，政府公信力问题逐渐引起西方社会的关注，到20世纪 90 年代成为理论热点，其中就如何提高公共服务质量、政府绩效管理、公民参政议政、反腐倡廉等问题提升政府信任度。
就国内的研究成果来说，政府诚信问题研究起步于 2000年初，“非典”大范围爆发暴露出政府治理与监管的不利。主要研究方向是：1.对政府公信力的定义内涵研究。唐铁汉、吴威威等学者发表的《提高政府公信力，建设信用社会》《良好的公信力：责任政府的必然追求》等文章对政府公信力的概念、内涵、功能及特征等进行了详尽的阐述。2.对政府公信力的价值研究。赵雪、白春阳等学者在《地方政府公信力提升问题研究》《政府公信力：现代公共生活秩序的核心问题》等文章中指出，政府公信力是政治、经济、社会、文化以及生态文明和谐稳定发展的核心要素，政府的诚信行为也是现代信任系统的重要一部分。3.对政府公信力的路径研究。张子建、杨金木等人撰写的《浅谈增强政府公信力》《提高政府公信力之我见》等论文，提出了建设法治型政府、服务型政府、责任型政府是提升政府公信力、建设诚信政府的几个有效途径，同时还要大力开展问责与监督机制、减少行政少段干预市场经济等手段。4.对政府公信力的评价指标体系研究。代表性论文有陈荟如、赵君的《我国地方政府公信力评价指标体系的构建及应用》《当代中国地方政府公信力问题研究》等，此类文章多注重评价指标体系建设。
二、基层政府公信力的理性阐释
（一）基层政府公信力的学术意蕴
1.公信力及基层政府公信力的概念内涵。什么是政府公信力？它有哪些表现？概括地说，就是政府在行使公权力和在推行公共服务职能中产生的结果的客观反馈及公众对政府及其工作人员的主观判断。政府公信力的主体是政府与民众，包含“信”或“不信”或“半信半疑”等几种情形，体现了公众对以政府为主体的行政行为及行政结果的评价、判断等主观行为。基层政府可以界定为依据国家的权力机构设置，除了中央政府之外，各层级的地方政府，基层政府公信力体现为公众对除中央政府之外的各级基层政府的信任度和满意度。其内涵体现三个层面：一是政府诚信是一种无形的战略资源和巨大财富；二是政府诚信是社会认同的首要条件，对树立良好的政府形象至关重要；政府诚信是必须要坚守底线思维的认识，是社会治理的基本遵循。
2.基层政府公信力与“塔西佗陷阱”理论。近年来，群体性事件频发，基层政府自身公信力与政治权威正面临严峻挑战。古罗马历史学家塔西佗发表的政治学定律“塔西佗陷阱”，是指当公权力失去公信力时，无论发表什么言论，无论做什么事，社会都会给予负面评价。这说明，基层政府公信力是社会秩序的风向标和核心资产，政府要时刻警惕防止掉入“塔西佗陷阱”的泥潭，所谓：公权失信，公信何在？
3.基层政府公信力的特殊性。基层政府与公众的关系最为密切，中央政府主要负责统筹抓总，宏观调控，而基层政府则代表了中央政府在其所管辖区域内依法进行有效行政管理，全面维护该地区公众的利益。其执行力和公信力的强弱将直接影响到政府与公众的关系。其特殊性具体体现在基层政府层级地域性；基层政府职责同构性；基层政府管理错位性。
（二）基层政府公信力的目标指向
1.基层政府无限化转向有限化。市场经济的本质要求是经济活动由市场来调节而非政府控制，即把政府从市场中解放出来，变单纯的指令性管理为服务社会服务市场上来，以此重塑政府的治理边界，全能政府转变为有限政府。
2.基层政府权力化转向法治化。为避免权力尋租滋生腐败行为，政府必须要严格依法行政是当务之急。即：要求基层政府在行使行政权力、履行职责时必须坚持法治化原则，确保各项行政指令在法治轨道上运行。
3.基层政府免责化转向责任化。政府不作为不必承担行政责任和法律责任已成为历史。新形势下，国家治理体系现代化要求具有责任能力的基层政府在行使社会管理职能的过程中要做到责任担当；政府不当行使职权或存在违法行为都应当依法承担法律责任。
4.基层政府封闭化转向阳光化。要尊重公众的知情权，通过政务网站、微博、公众号等途径由信息封闭转向信息公开，使群众能有效地监督政府权利的使用情况，群众参政议政的渠道更加畅通，群众的合理诉求及意愿能通过合法化、公开化的途径表达出来，让阳光透明成为一种制度安排。
三、新时代建设诚信政府的重要意义
当前我省正处于全面建成小康社会的决胜阶段和关键时期，本文通过调查问卷、实际走访、座谈及函询电询等方式，实地调研结果显示，省一级政府诚信度较好，行政效率、群众参与率和公众满意率均较高；但再向下一级到市地，多项数据显示公信力呈轻度下滑之势，而到了最下一层县区及乡镇级基层政府公信力的现实状况不尽相同，总体上表现为公信力层级弱化、递减之势。尤其是十八届三中全会以来，我们正处于全面深化改革的新时期，随着改革不断深入，基层政府也出现了一些新矛盾、新问题，像基层政府的行政职能需重新定位，流程需重新再造，其在政策制定与执行过程中仍存在着一些不稳定、不透明、不科学的因素，此外，十八大后个别党政干部不收手、不收敛的贪腐行为时有发生，这些都在一定程度上削弱了基层政府的诚信指数，降低了基层政府在群众中的满意度。可以说，加强对基层政府公信力问题的研究是十分必要的，其重要意义有三点。
（一）建设诚信政府，有助于深化基层政府执政合法性基础
基层政府要想获得更高的公信力，必须让群众对其执政理念、执政能力、执政政策、执政行为都产生认同。而反之，政府诚信度失衡或下滑，导致群众对政府执政认同度与信任感降低，群众的社会责任感也会相应减少，最终都会影响到基层政府合法性基础。基层政府公信力高低和群众的社会责任感、认同感及归属感等呈正比关系，公信力越高，群众越有责任感和归属感，也能更加巩固基层政府的合法性基础。
（二）建设诚信政府，有助于社会治理制度建设及维护社会和谐稳定大局
十九大报告指出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。基层政府与群众联系将变得更加紧密，政府、社会、公众共同参与治理的格局将形成，因此，基层政府的诚信指数直接影响着社会的认同感和公众的幸福感和获得感，这都直接关系着社会的稳定发展的大局。近几年，一些地方上出现的政府失信行为，像“庆安火车站”事件及其连带引发的官场丑闻案、“肇东市教师停课维权”事件等，都在一定程度上削弱了基层政府的公信力，其失信行为又会极大地影响到社会秩序和公权力的良性运转，成为我省全面振兴发展的一大阻碍。因此，当前推动基层政府公信力建设，是保持政府和社会的互信关系，从根本上维护社会的和谐稳定重要手段。
（三）建设诚信政府，有助于推动经济持续健康发展
政府信用体系是社会信用体系的核心，基层政府诚信度一旦出现下滑，必然导致社会信用缺失、政府执政能力下降和行政腐败现象的发生，最终导致市场经济秩序混乱，信用体系坍塌，不公平的市场竞争随时发生。因此，大力提高基层政府公信力，是推动政府信用体系及社会信用体系建设的根本路径，良好的公信力是推动经济持续健康发展的有效基础。
参考文献：
[1]习近平谈治国理政[M].外文出版社，2014.
[2]习近平.之江新语[M].浙江人民出版社，2007.
[3]桑玉成.提升政府公信力，避免掉入“塔西佗陷阱” [N].解放日報，2016-09-07.
[责任编辑：褚永慧]
