传统与现代之间：改革开放40年基层治理的历时性考察

    罗家为 刘馨蔚

    [摘要]改革开放以来，工业化、城镇化和市场化的发展推动了总体出社会向分化性社会转型。社会经济的现代化提速以及群众需求的多元性，促使国家基层治理策略由行政化管理转向社会化治理。多元主体、信息入场、民主法治、制度规范、城乡融合等现代化治理要素开始生长。不过，社会弱势、信息不均、行政惯习、制度悬浮、城乡区隔等传统要素依然存在，基层治理呈现出了传统元素与现代特征兼具的发展态势。新时代，要继续深化行政体制与自治组织改革、优化“政社合作”方式、实施“四化同步”发展策略、提升协商民主制度效能、创新城乡融合发展机制，以实现基层治理的现代化突围。

    [关键词]改革开放;基层治理;现代化;展望

    [中图分类号]D638

    [文献标识码]A

    [文章编号]1008-4479（2019）02-0116-08

    现代化是人类社会实现从传统农业社会向现代工业社会的转化过程，它是以工业化为核心的全面社会变革。国家治理现代化是现代化建设的重要维度，党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。基层治理位于纵向行政体系与横向社会网络的交接部，推进基层治理现代化是国家治理的重要课题。改革开放40年来，随着工业化、城镇化和市场化的发展，基层从总体性社会走向分化性社会，传统行政化的社会管理逐渐向社会化治理迈进，由此衍生出基层治理的范式转换，为基层治理现代化提供了理论参考和实践启示。

    一、社会转型：分化性社会的治理挑战

    改革开放以来，随着市场经济的发展、户籍制度的改革以及新型城镇化的推进，城乡二元分治的治理格局开始打破，单位制逐渐解体，社会的开放性和流动性不断增强，总体性社会组织和管理模式难以适应市场经济条件下的社会现实，逐渐向分化性社会转变。全国一盘棋的区域格局被打破，地方社区开始成为利益主体，社会思潮异质化，利益多元化，阶层分化日趋明显，民众需求也呈现出了多元发展特征，社会异质性与经济的不平等不断加深，基层治理面临前所未有的挑战。

    从城市基层治理的变化来看，基层治理组织形式由封闭僵化的单位制转向开放流动的社区制，由于新的社会管理体制尚未发展成熟，面临着一系列的治理问题。社区制的产生和发展与社会的整体变迁和国家重新调整基层社会管理体制是分不开的。由于对全能主义行政体制的依赖（路径依赖），在重组社会的过程中仍然无法摆脱行政体制惯性。社区制在发展过程中不可避免地存在单位制与街居制时期的相关特征。尽管社区制强调了政社合作、居民参与，社区服务等相关理念，但是在社区治理的实践中也不免陷入行政化的困境。

    社区行政化是政府依靠行政权力，自上而下地实现社会再组织的过程，通过制定统一规划，靠行政力量由外向内、自上而下建构“纵向到底、横向到边”的城市社会管理体制。行政化治理的主要特征是政府单项主导，运用统一的行政机制和单一的行政资源提供标准化的社会管理和公共服务。在行政化治理模式下，政府行动多、社会行动少、政府行动与社会行动断裂、政府资源与社会资源离散化导致了社会要素发育不足。这一治理模式加重了政府负担，挤压了社区自治空间，忽视了基层社会的个性化、多元化的服务需求，无法满足居民日益增长的服务需求。同时，由于社会组织发展缓慢，社区治理的组织化程度不高，社区参与的个体化与自利性较强。尽管政府购买服务一定程度上克服了行政化服务供给与个体化参与的弊端，但是在实际运行中，复杂的街区权力关系限制了专业社工深度嵌入社区治理，社会工作在街区权力体系中逐渐式微。由此观之，城市基层治理面临着需求的多元化与个性化，供给的行政化与低效嵌入的双重问题，如何精准的为社区居民提供服务并激发自治活力成为当前城市基层治理的难题。

    就农村基层治理而言，基层管理形式从人民公社体制转向“乡政村治”模式。村民自治是国家放权与社会发育的结果，从现代国家建构的角度看，中国的乡村治理体制也需要相应的转型，对各种权力资源和治理机制加以整合，实行国家治理与乡村自治的共同治理。不过，村民自治在实际运行中面临着村“两委”矛盾以及国家权力与乡村自治权力的内在紧张，这种紧张演化为乡镇政府与社会自治权力与利益的博弈。税费改革之后，乡村经济来源减少，村庄公共权力的运行和公共服务的供给失去了物质支撑，村级组织陷入财政困境。为了应对农村公共服务供给的资源困境，项目制开始成为了一种新的国家治理体制，“一事一议财政奖补”政策成为村级公益事业建设重要机制。不过，项目制在实际运行中不可避免的造成了村庄的分化，分级运行机制与治理逻辑也难以对基层社会民众的真实需求做出回应。国家在向乡村社会输入资源过程中也遭遇了资源耗散、社会分利秩序与内卷化的治理困境。正因如此，在资源输入背景下，乡村社会公共服务与基础设施建设效果大打折扣。

    不仅如此，随着新型城镇化与农业现代化的发展，社会的开放性与流动性不断增强，传统封闭的集体组织及以此为基础的乡村共同体也日趋瓦解，其地域边界、经济边界、人员边界及组织边界已经被打破，个体之间异质化增强。在个体“脱域”现象的影响下，乡村社会走向个体化与原子化，农村社区认同总体趋向消解。不同农村在经济发展程度和社会结构松散程度上存有巨大差异，农民之间也形成明显的经济分层、社会分层乃至政治分层，分化的农村与分层的农民对当前中国涉农政策、制度的制定与实施提出巨大的挑战。农村基层社会治理面临的形式复杂多变，面向的问题纷繁复杂，治理对象的阶层分布、地域分布、服务需求差异日益增加，基层社会系统性风险增加。

    改革开放40年来，在计划经济向市场经济转轨的进程中，我国的现代化建设推进了社会的全方位变革。经济关系的变革促使社会个体以及社会管理体制的变革，传统封闭僵化的单位管理体制逐渐被开放流动的社会治理体制所取代。不过，在这一进程中，城乡基层治理依然带有浓厚的行政色彩，基层治理的资源由自上而下的行政权力所主导，这与日益分化、多元个性的社会需求不相适应，也容易滋生腐败。同时，无论是城市还是农村，都遭遇了社会再组织化难的困境，原子化的社会个体缺乏与政府、自治组织沟通的紐带，基层治理陷入了行政控制与群众自治的两难境地。如何构建政社合作治理模式，处理好行政权力和群众自治的关系，为城乡居民提供多元化、个性化以及专业化的服务，成为分化性社会中基层治理的重大挑战。

    二、政策嬗变：治理的兴起与本土化应用

    如果说市场化、工业化以及新型城镇化推动了社会的转型，那么，正是分化性社会孕育了当前的社会治理体制。经济体制改革呼唤社会体制改革，后工业化的压力使原先的社会体制难以适应新的时代，提出了探索新的社会体制的要求。传统由政府主导的行政化治理以及社会分散的参与式治理已经难以快速回应民众需求，有效化解社会风险，传统的社会管理体制开始向社会治理转变。

    就城市基层治理而言，随着民营经济、个体户等非公有制经济的发展，单位制开始解体，“单位人”逐渐转变为“社会人”，原本由单位所承担的社会服务和福利逐渐开始由社区组织和供给。与封闭化的单位不同，社区制是面向“社会人”的开放管理和服务体制，其服务主体和服务对象具有多元性，适应了当时日渐分化和多元的社会现实。

    为了探索以社区为组织载体的城市基层管理制度，民政部开始提出社区建设的概念，杭州、南京、沈阳、上海等地开始了早期探索社区建设的实践探索，取得了很好的经验。1998年的机构改革中，国务院明确赋予了民政部推动社区建设的职能，也形成了“一手抓实验，一手抓研究”的工作方式，在政府的大力支持下，1999年确定了首批社区建设试验区，在先行先试中取得了一定的阶段性成果，为之后推进社区治理与创新服务供给提供了实践经验。

    20世纪80年代到90年代是村民自治实践不断深化，法律地位不断完善的时期。随着家庭联产承包责任制的发展，人民公社制度赖以生存的集体生产队式微，经济基础的改变促使人民公社管理制度开始解体，农村社会一度出现了“管理真空”，影响了社会的稳定，村民自治在这一背景下自发产生，并得到了上层制度设计者的关注，逐渐发展成为一项国家治理的制度。这一时期，村民自治的实践范围不断拓展，到1985年春，82万个村民委员会也取代了人民公社时期的生产大队和小队，组成了新的群众自治组织。

    不过，作为一种新生事物，村民自治的发展也是历经曲折。由于行政惯习的延续以及乡村社会民主土壤的不足，在村民自治初期，村干部主要是通过乡镇政府直接任命或者是“选任结合”的方式产生的。进入新时期，党和政府开始反思以往的治理方式，村委会逐渐实行自下而上的村民授权，党支部形成了自下而上和自上而下相结合的授权方式，并且创新了“直选”、“海选”、“两票制”、“秘密划票”、“独立提名”等多种民主形式和实现机制，丰富了村民自治的民主内涵。

    随着村民民主意识的觉醒，村民自治的实践发展呼唤法律制度的规范和完善。就法律地位而言，在1982年第一次以宪法明确规定村委会的性质、地位和作用之后，1987年六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，对村民自治的组织形式和基本原则作了规定;到1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确规定了村民自治的一些操作性程序以及民主管理、民主决策、民主监督的参与办法，至此，国家基本上完成了农村基层群众自治的建章立制。

    总体而言，基层治理是随着中国改革开放的不断发展而逐渐形成的概念，经历了长时间的孕育和发展。在改革开放初期，尽管在政府行政化的推动下，基层群众自治制度开始形成并不断深化，但由于政府行政体制改革缓慢，市场经济发展水平不高、基层群众自治能力不足等因素的影响，基层治理仍然是国家主导的政府行动，以行政管理为主，群众民主参与的广度和深度有待拓展，基层治理现代化發展较缓，水平不高。

    新世纪以来，工业化和城镇化开始提速，政府行政权力对市场和社会的规制也开始减弱，市场在资源配置中发挥了越来越重要的作用，人民权利意识逐渐增强，城乡之间人口和要素开始频繁互动，社会组织化程度不断提高，整个社会进入了快速的转型期，政府也开始调整与社会发展不相适应的基层治理制度。

    与此同时，治理理论被引入中国，基层治理理论探讨开始提速。治理是指或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它包括有权迫使人们服从正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。质言之，治理理论强调参与主体的多元化，主体之间的互动性，治理过程的持续性，方式的灵活性，规则的契约化等。治理理论本土化为我国经济社会转型过程中如何推进社会治理提供了理论借鉴，传统以计划经济为基础的政府单一管理体制逐渐被以社会主义市场经济为基础的社会化治理所取代。

    在政府的大力推动下，城乡社区建设硕果累累，为居民参与社区治理提供了有序的渠道。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确了社区建设的指导思想、基本原则、主要内容和目标任务，促进了政府主导、政社互动式社区治理的兴起。十届全国人大常委会第十九次会议决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，我国乡村治理模式由间接治理模式向直接治理模式转变;2007年3月29日民政部印发了《全国农村社区建设实验县（市、区）工作实施方案》，农村社区建设打破了传统封闭僵化的治理体系和单一的治理结构，其人员构成、职业分布、家庭结构等都发生了深刻变革。这些政策文件的出台推动了城乡社区建设的发展，优化了社区治理体系，提高了居民参与水平，强化了社区的治理能力。

    同时，政府大力培育社会力量参与城乡社区治理，创新了社区治理机制。2011年中央组织部、民政部等19部门印发了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011～2020年）》，对我国社工人才队伍建设进行顶层制度设计，并在实践中高度重视社工人才的培养;2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，推动了社会组织的有序发展。现有理论和实践表明，社工和社会组织是社区治理的重要协同力量，在摆脱社区治理行政化和“大众化”，提升社区治理社会化和专业化水平上具有不可替代的作用。随着社会组织和社工人才的不断发展，“三社联动”、“政府购买服务”、“一核多元”等社区治理与服务创新机制逐渐兴起。

    进入新时代，以习近平为核心的党中央关于国家治理的一系列论述有力地推动了基层治理现代化，以执政党为领导核心、多元主体互动协同的治理格局已初步形成，治理现代化的内涵和路径也逐渐明晰。2012年11月，党的十八大报告指出，要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，赋予了基层治理新的内涵。2013年10月，十八届三中全会首次提出了国家治理体系与治理能力现代化这一命题，并强调基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区，明确了国家改革的战略目标与方向。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》，促进了民主议事、民主恳谈、听证会、民主理财会、百姓畅言堂等基层协商民主的发展;协商民主与治理现代化具有内在一致性，它的发展和完善能够有力地助推治理现代化的实现。2014年10月，十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，为基层治理现代化提供法治保障。2017年6月，《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》也逐渐付诸实践，其目标也在于促进城乡社区治理现代化。总体而言，党的十八大以来，一系列重大政策文件的出台，明确了治理现代化这一全面深化改革的战略目标，也为新时代城乡基层应对新问题和挑战指明了前进的新方向。

    三、制度的张力：传统与现代之间的基层治理样态

    纵观改革开放40年来的中国的社会转型与政策演变，总体性社会向分化性社会的转变导致了国家治理制度的嬗变。换句话说，随着中国特色社会主义现代化建设进程的加快，国家治理体系在不断的改革和修正，治理能力也在逐步提高，治理制度悄然变革和重构，以适应经济和社会的现代化发展，为城乡居民提供更加优质均衡的服务。不过，从发展阶段以及治理现代化水平来看，当前城乡基层治理仍处于传统和现代接续并存的时代，离党的十八届三中全会所描绘的治理现代化目标仍有不小的差距。

    治理主体“多元化”与“非均衡”并存。与传统基层管理不同的是，现代化的基层治理应是多元主体互动协同的过程。除基层党组织和政府外，群众自治组织、社会组织、村（居）民、企业等民间组织和社会个体也应当是基层公共事务的参与者和治理者。各主体依据自身的价值观念、利益诉求、资源禀赋、能力特质，在复杂的基层公共事务中按照一定的规则参与合作和协调，以达致私人利益的平衡以及公共利益的最大化。改革开放40年来，社会主义市场经济的发展促进了社会力量不断壮大，村（居）民个人参与公共事务的能力素质不断提高;社会组织迅速发展，参与的组织化程度也大幅提高;基层自治组织经过政府精心动员和指导，开展了长达数十年的自治实践，积累了丰富的实践经验;企业也逐渐成为基层治理资源的重要来源，进一步激活了基层社会的活力。不过，相比于党和政府，社会和市场力量还是较为弱势的一方，对公共权力和公共资源具有较大的依赖性，独立参与能力不够，其参与深度和广度有待进一步拓展;政府组织和基层自治组织的关系尚未理顺，横向治理网络也还不完善，政社互动与合作仍有较大的提升空间。

    治理制度“常态化”与“落实难”同在。现代化治理制度具有稳定、连续、常态化的特点，并且在实践中能够严格遵守制度的相关规定，持续释放制度红利，以提高治理的持续性、规范化和效能。改革开放40年来，在新旧交替的社会转型进程中，中国启动了举世瞩目的经济体制改革、行政体制改革和基层治理改革。具体到基层，创新了统分结合的家庭联产承包责任制、基层群众自治的村（居）民自治制度、中国特色的基层协商民主制度、等等。需要强调的是，中国改革经历了政府逐步退出直接的制度创新领域，社会成员内部规则的逐步发育和强大的过程，基层草根群众制度创新在这一时期发挥了重要的作用，推动了基层治理的制度变迁和常态化。不过，当前基层治理的制度化进程与治理体系与治理能力现代化尚有差距。一方面，中国的现代化水平还远低于西方发达国家，区域和城乡也存在巨大的差距，整个社会仍然处于高速发展与转型之中，各项制度也将随着社会经济的发展需要进一步完善。另一方面，由于民主法治尚不健全，传统行政治理惯习等因素，基层治理制度在实践上打了折扣，制度的执行力和刚性约束需要进一步强化。

    治理方式“民主法治”与“行政人治”兼具。民主和法治是现代国家必备的两种要素。民主和法治不仅可以理解为基层治理的一种方式，更应当视之为人民普遍的正义和价值追求。改革开放40年来，在深刻汲取历史经验和教训的基础上，中国开启了民主和法治的新征程，社会主义民主政治和全面依法治国取得了可喜的成绩。特别是在基层，村（居）民自治制度的实施让最广大人民群众能够独立自主地参与到公共事务的治理之中，是中国民主建设的一个伟大创举，启蒙了民主意识，提高了村（居）民民主参与能力。同时，法治化也逐渐深入人心，法律条文不断完善的同时，法治思想也逐渐走进社区、走进乡村，农村传统的相对“无讼社会”也在悄然发生变化。不过，在行政力量的影响下，当前基层民主的实践还主要以政府动员式民主参与为主，村（居）民自主的公共性参与较少;民主选举和民主治理脱节也局限了民主参与的广度和深度。在威权政体和人情社会的影响下，不少基层群众仍将法治和人治结合起来，形成了功利性的法治思想，权大于法的现象依然存在，基层治理的民主化和法治化任重而道远。

    治理技术“信息化”与“土方法”并用。随着信息技术的发展和广泛应用，信息化逐渐成为现代化的重要特质。与西方发达国家先工业化后信息化不同的是，中国呈现出了工业化和信息化齐头并进、深度融合的发展特征。改革开放40年来，随着工业化和新型城镇化行至中期，信息技术开始在中国兴起，此后逐渐渗透到经济社会发展、人民生活学习、国家社会治理的方方面面，并被引入基层治理领域，治理智能化也被提上日程。信息化治理能够打破时空局限，促进公共事务治理的公开透明，便于村（居）民监督，快速回应需求，提高治理效率。基层治理信息化先后经历了推行电子政务、建立门户网站、治理信息即时化时代三个发展阶段，在创新治理平台、拓展治理空间、豐富活动形式、提高治理效率以及在村（居）务公开、理论宣传与理论学习等方面发挥了重要作用。不过，当前基层治理信息化仍处于发展初期，政府各部门和地区数据壁垒、重复建设的问题依然存在;城乡之间、区域之间信息技术设施、使用频率、发展层次都存在巨大的差异。特别是在广大农村地区和西部较为封闭的地区，传统治理的“土方法”依然占据治理技术的主流，这也是传统与现代相伴而生的集中体现。

    治理格局“开放一体”与“壁垒区隔”共存。在以农业为主的传统社会形态中，信息较为封闭、交通不便、思想观念单一、城乡流动较少、熟人社会为主，血缘和地缘是决定个人社会关系的主要因素。与此相对，在以工业为主导的现代社会形态中，信息较为开放、交通高度发达、思想观念多元、城乡流动加快、熟人社会向陌生人社会转变，决定个人社会关系的要素也开始变得多元化，因此，现代社会的治理格局必然是“开放一体”。改革开放40年来，随着经济体制的改革、户籍制度的改革、城乡关系政策的调整，城乡之间生产要素流动加快，中国城乡关系由“封闭静止”和“二元结构”逐渐走向“开放流动”和“城乡一体”。具体而言，农民进城落户不断增加，“资本下乡”加快、城乡商品贸易水平提高、城乡基本公共服务差距缩小、等等。不过，当前城乡治理的壁垒和区隔依然存在，城乡二元结构的残存继续影响着治理的一体化。农村大量存量资本尚未激活，户籍控制尚未解冻，城乡之间资源和要素的交换依然被传统体制机制所束缚，教育、医疗、社保等城乡基本公共服务虽然实现了全覆盖，但离均等化尚有不小的差距。

    四、展望新时代：基层治理的现代化突围

    纵观改革开放以来城乡基层治理的40年发展历程，不难看出，基层治理在分化性社会转型中面临着前所未有的挑战，经济社会的转型导致了基层社会形态的转变，为了适应新的社会形态，提高治理绩效，传统的治理制度不断改革和优化，迈向现代化。不过，从中国现代化的发展阶段以及基层治理的样态特征来看，当前基层治理体系与治理能力现代化进程尚未完成，并将在一段时期内处于传统与现代化之间。这表明，制度设计与实践发展之间存在一定的张力，只有不断克服传统因素的束缚，培育和增加现代治理要素，才能在传统与现代的接续中实现基层治理现代化的突围。

    那么，现代化的基层治理样态到底如何，新时代应怎样推进基层治理现代化呢？从国际经验来看，欧美发达国家强调的是地方自治、民主法治、社会参与，城乡一体，以及高效廉洁的地方政府、密集的组织网络、便捷的信息技术、专业的社工人才、均衡的公共服务和社会保障。就中国而言，改革开放行至40年之际，基层治理的现代化要素已经初步形成并不断成长。党的十八届三中全会对这一实践成果进行了总结并提出全面深化改革的总目标是，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。

    据此可知，中国的基层治理现代化应内在地包含治理体系的现代化和治理能力的现代化。为此，俞可平认为国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。戴长征指出国家治理能力，是指国家在管理经济、政治、社会、文化事务过程中，分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称。许耀桐强调国家治理体系就是由各个领域的指导思想、组织机构、法律法规、组织人员、制度安排等要素构成一整套紧密相连、相互协调的体系;国家能力则是国家运用制度治理国家的能力体现。显然，国家治理现代化集中体现为各个领域和各项制度的规范化、组织人员的高效合理安排，以及展示出来的管理和服务能力的提升。

    具体到基层治理，城乡基层是国家权力的末梢与社会自治权力交汇点，其治理处于微妙的动态平衡和互动中。分化多元的现代社会个体也对民主法治等价值追求以及便捷高效的治理方式提出了新的要求。同时，与欧美发达国家一致的是，开放流动的社会形态也需要进一步打破城乡之间的制度区隔和要素壁垒。正因如此，基层治理现代化内在地涵盖了基层党和政府组织方式的现代化变革、社会自治组织的优化、民主法治的完善、现代治理技术和机制的运用、城乡基本公共服务和社会保障的均等化，而这一切都离不开组织和制度的变革。

    首先，深化行政体制与自治组织改革，推进治理资源向基层下移。城乡社区是国家行政权力和社会自治权力的交汇点，在实践中必须要理顺这两种性质权力之间的关系和边界，对其组织载体进行改革，整合政府和社会两种权力、两类资源并向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。一方面，改革基层行政体制，利用政府机构改革的契机，以扁平化和大部制为导向，对基层政府部门权力和办事流程进行再造和整合，破解基层政府职责同构、权力错位、政权悬浮的问题，以转变政府职能，推进服务型政府建设。另一方面，以资源下沉、服务居民为导向，因地制宜重塑基层自治组织体系，适应开放流动，利益多元的社会发展形态，更好地为城乡社区居民提供便利化、专业化、多元化的服务。同时，明确基层群众自治组织的性质和地位，通过制度创新规避过多的行政介入，明晰政府与社会的边界和范围，实现政社之间的良性互动。

    其次，实施“四化同步”战略，提高基层社会治理水平。改革开放40年来，社会经济各方面的现代化发展给基层社会治理提出了更高的要求，传统的社会管理已难以满足当前的社会需要。党的十九大报告指出，要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，为基层社会治理的发展提供了基本遵循。这就要求我们从培育社会力量，加强法治宣传、运用智能技术，强化专业水平四个方面全面着手。一是支持和培育社会组织发展，创新政府购买服务等社会化实现机制，以最大限度摆脱传统社区的行政化倾向，实现跨界合作，整合政府和社会两类资源;二是推进法治国家、法治政府、法治社会建设，加强普法宣传，让法治进社区、进村庄、入脑入心;三是充分利用现代科学技术，将信息技术、大数据、云计算等前沿科技引入基层治理，加强相对落后地区基础设施建设，平衡区域和城乡发展;四是加强社工人才队伍建设以及基层公职人员培训，培养一支懂基层、爱基层、扎根基层的专业化人才队伍，以提高基层社会治理专业化水平。

    此外，推动基层协商民主制度化，提高基层民主的参与效能。现有实践与理论均已表明，协商民主能够克服选举民主的弊端，破解民主选举与民主治理的脱节，推进基层治理现代化。正因如此，发展社会主义协商民主是实现基层治理现代化的路径之一。一方面，丰富协商民主的实践形式，因地制宜开展多种形式的基层协商，挖掘传统文化中协商民主的积极要素，创新现代化的协商技术，促进协商利益主体之间的平等性，不断增强协商民主的居民赋权性和实效。另一方面，强化理论提升，从纷繁复杂的协商民主实践形式中抽象出基层协商的一般规律，将之上升为法律和制度规定，以制度化的形式更好地指导协商民主的实践发展。不仅如此，还要探索协商民主与基层自治的良性契合机制，通过协商资源的整合、协商政策的支持以及财政的保障推动基层协商民主常态化，将协商民主嵌入基层自治机制中，以增强协商民主的生命力和活力。

    最后，创新城乡融合发展机制，加快基本公共服务均等化进程。如上所述，现代化的治理必然是城乡一体、开放流动的，受历史惯性以及现实利益藩篱的影响，当前城乡分治的特征依然明显，不利于资源和要素的流动和优化配置，特别是造成了乡村社会的相对衰落，城乡差距不断拉大。为此，新时代要认真贯彻和落实乡村振兴战略提出的城乡融合思想，以盘活资源效率，维护城乡空间正义，激活乡村社会功能，实现城乡基层的一体化治理。一方面，掃清城乡融合发展的体制机制障碍，加快推进户籍制度改革、农村土地制度改革、宅基地改革、集体经济改革、农业规模经营创新，增加城乡之间资源和要素的流动和交换，为城市资源和要素下乡提供便利，激活乡村社会沉睡的资本。另一方面，建立服务均衡导向的财政投入机制，深化公共服务部门及事业单位改革，构建覆盖全民、城乡一体的基本公共服务体制，实现基本公共服务的均等化，让全体人民共享现代化的发展成果。

    责任编辑：范瑞光