跨域生态治理中政府“不合作”现象分析及完善路径

    何玮 曾晓彬

    

    

    

    [摘要]区域生态协同治理具有环境治理整体性和行政区划分割性的特点，在合作过程中政府的行为和利益结构等因素在一定程度上决定了政府是否具备合作意愿。治理成本、政府政绩理念、利益分配机制对政府合作意愿、合作行为会产生不同影响。因此，在区域协同发展背景下，要不断提高政府在跨域生态治理中的合作意愿，需降低合作交易成本、规范利益分配、完善补偿机制、规范政府官员的行为。

    [关键词]生态治理;“不合作”行为;政府合作意愿;治理成本;

    [中图分类号]F205

    [文献标识码]A

    [文章编号]1008-4479（2019）02-0088-10

    区域政府治理，是指处于一定区域内的两个或两个以上为促进区域发展而寻求相互协同合作、对公共事务进行综合治理的政府集合体，实现区域公共利益的过程。跨域生态治理的主体是各级地方政府，基于行政区条块分割的特点，作为独立个体的地方政府之间始终处于既合作又竞争的博弈状态。不同政府的理念、利益、行为及其对治理的“认知”等因素都在很大程度上主导着政府治理的效果。

    经济的持续快速发展和人民对美好生活的热切渴望，迫使区域地方政府主动提升治理能力、制定合理有效的发展战略及协调政府间的横向关系。政府是否具有协同合作治理的意愿与意识，是区域政府合作产生的基础与前提，但就目前我国跨域生态治理研究领域而言，对政府合作意愿的研究尚未形成体系。因此，以政府横向生态治理的意愿与效果为研究导向，分析区域生态治理合作机制的执行困境与培育机制建设，将是今后政府合作研究领域的新兴问题。

    一、生态协同治理过程中的政府“不合作”现象

    我国在生态治理层面存在非常突出的行政辖区纠纷问题，而环境污染的外部性与我国行政区域条块分割之间的矛盾则是问题的根源。在缺乏整体统筹和有效监管的情况下，地方政府倾向于选择“搭便车”或将不易监测的环境污染“转嫁”到其他地区，抑或是选择“事不关己”、“各扫门前雪”的“封闭治理策略”，这些现象的存在是个体理性与集体理性相冲突所产生的环境治理困境，并且进一步加剧了污染问题的复杂性。

    （一）节约治理成本的“转嫁危机”现象

    横向政府在区域环境治理中利益竞争关系错综复杂，财政资源和绩效考评等因素都会导致横向政府间出现“恶性竞争”，在生态治理层面则表现为对“转移危机”策略的选择，为本地区的短期利益而置整体、长远利益于不顾。在我国经济建设过程中，政府间“危机转嫁”、“污染转移”的案例并不少见，主要表现为城市向乡村的污染排放和发达地区向落后地区的污染转移。政府决策层过于注重经济绩效，为政绩要求选择牺牲生态效益，往往会降低环保要求以引进更多的企业，而这些企业并未能达到环保排放的标准，也因此加剧了“先污染后治理”“先污染不治理”现象的发生。“污染转嫁”对流域生态环境的影响极其恶劣，由于落后地区多处于河流的上游，由富裕地区向落后地区转移的高污染企业一旦对当地水源生态形成污染，将会对整个流域环境造成不可修复的破坏。在由东部富裕地区转移到西部的部分企业中，就包含着大量的高污染风险企业，若不加以严格的资格审查与完善的制度管理，将会对整个国家的流域生态环境都产生影响。我国近十年发生的多次严重水污染事件，多是由于当地政府放宽环保标准、疏于监管所致。

    （二）追求短期效益的“掩盖危机”现象

    曼库尔·奥尔森的“集体行动”困境理论表明，地方政府出于地区利益的考虑，倾向于采取“不合作”、“搭便车”等行为策略以增加短期收益。而生态治理的系统性、整体性与我国现行权力体系块状分布之间的矛盾，容易催生生态治理层面的权力真空状态和治理盲区，并进一步导致地方政府选择“欺骗”或“掩盖问题”的策略以减少在生态层面的财政投入，维持表面上良好的政绩。2010年发生在福建的紫金矿业铜酸水渗漏事故便是典型的“掩盖危机”案例。9100立方米的污水流入汀江，导致汀江部分河段污染及大量网箱养鱼死亡。泄露发生后企业和当地政府没有采取及时的补救措施，而是通过隐瞒、欺骗等方式掩盖了严重污染泄漏的事实，直至废水泄漏发生的第九天，相关人员才对外发布信息，但已经错过了最佳的补救时机。

    （三）保护地方利益的“封闭式治理”现象

    统筹区域发展战略作为一项促进政府合作、节约发展成本的国家重大战略举措，在生态治理層面具有卓越的指导意义。区域生态治理具有区域性、公共物品属性，同时也具有“外溢性”，但不同政府间存在价值与利益偏差，并且治理能力有限，难以承担大范围流域治理所需要的财政投入，在此情况下容易导致“封闭式治理”现象的出现，地方政府采取“事不关己”、“各扫门前雪”的“不合作”策略。在湘江流域水污染治理前期，由于缺乏整体统筹与约束性规定，地方政府各自为营，单独承担流域治理任务，致使地方保护主义泛滥，更无法改善生态现状。同样的情况在长三角城市群环境治理中也存在，地处长三角平原地带的杭州、湖州、嘉兴、绍兴四市经济实力强劲，辖区内水网密布、河道纵横交错，形成了紧密联系的环境共同体。但是1999年国家环保总局在江浙沪三地实施的“零点行动”却导致该地区环境治理的分割与恶化。环境行政管理体制要求本地政府只对本地环境负责，城市群中的各区政府为了提升经济发展水平、减少环保支出，大肆发展高污染企业并推卸自身的环保责任，导致长三角南翼城市群内部频发环境污染纠纷，加剧了城市群内部的不信任，最终成为了该区域经济发展的桎梏与阻碍。

    （四）政府各自为政的“信息孤岛”现象

    “信息孤岛”原意指功能上不能实现关联互助、信息不能共享互换，以及信息与应用业务脱节的计算机应用系统。将此概念引入到管理层面，指数据信息分散在不同的管理主体上，无法实现信息的整合与共享。在生态治理中，信息的分散、孤立和交换受阻会导致相关信息发布、策略制定、物资分配难以得到有效落实。生态治理的时效性强，一旦错过最佳治理时间，污染问题就会急剧恶化。横向政府因利益冲突而采取“信息封锁”和“信息孤立”，区域内其他利害方也就难以及时获取有效信息，无法对治理现状和策略选择做出正确判断。2012年12月31日，山西省长治市发生苯胺泄漏入河事件。事件发生后当地政府并没有及时将信息上报省政府，直至2013年1月5日，山西省政府才接到事故报告并通知流域内的其他地方政府，但此时的泄漏苯胺已随河水流出省外，给山西、河北、河南多个城市造成严重的水污染并引发居民的恐慌。

    二、生态协同治理中政府“不合作”行为原因分析

    作为“理性人”的地方政府在合作策略选择上都有“自利”倾向，治理成本、治理带来的绩效、政府合作的规模、合作规章的制定是否具有约束性等条件对政府在生态治理上的策略选择至关重要。地方政府在区域治理中选择“不合作策略”主要受合作意愿、治理成本、合作利益等因素的影响。

    （一）政府对生态效益的关注度影响合作治理意愿

    1.绩效考评制度导致政府政策重心偏移

    现行的地方政府官员绩效考核制度偏重于经济发展规模和财政收入，对于环境保护和生态建设的指标考核则相对含糊。在此背景下，各地市政府政策重心必然向经济发展层面倾斜，放宽环保市场准入标准，但也加剧了生态环保压力。经济建设的高额收益和环境保护的长期付出，导致政府对生态治理的关注度低，同时也降低合作治理的意愿。影响政府合作的最重要一环便是政府合作意愿的高低，因为意愿是合作产生的前提，政府在生態治理层面若不能形成共同的生态价值观和生态治理理念，则政府间的合作就会因为价值取向的偏差而失败。即使在合作开展以后，政府在资源投入上也会受自身理念、治理成本、绝对收益、相对收益等因素的影响，综合考量在一定规则下的政府实际支出和分配收益的先验基准，进而提升或降低合作意愿，甚至部分地选择非合作战略，最终导致合作破裂。

    2.对生态保护与经济建设的内在联系认识不清晰

    协议性分工理论认为，区域合作更容易发生在经济发展水平相当的地区。不同地区受经济发展水平、治理能力发展、自然资源多寡、环境承载力等因素影响，往往会采取不同的生态保护策略，彼此缺乏信任。随着跨界生态问题的增多，尤其是“上游污染，下游治理”的情况，加剧了地区之间尤其是流域之间的环境紧张关系。我国目前已出现产业转移的趋势。发达地区将落后地区作为高污染产能的嫁接地，在这个过程中也把污染转移到其他地区。因此，在生态协同治理的过程中必须兼顾不同地区的利益，结合不同地区的治理成本和合作收益，综合考虑区域合作治理中的资源配置问题，帮助治理能力相对较弱的地方政府尽可能缩小地区间的差距。

    （二）生态治理成本高低影响政府合作意愿

    1.合作产生的交易成本与合作意愿成反比关系

    生态问题具有整体性特点，需要区域内各地方政府协同合作。地方政府利益结构和利益视角不同，行为模式也相对“理性”，合作过程中地方政府获得的收益与交易成本的大小会对政府的合作意愿产生影响，并产生“讨价还价”的行为。

    一般情况下，区域合作中的交易成本主要由信息成本、谈判成本、执行成本和代理成本组成。假设A1、A2、A3是受污染流域流经的三个地区（三地受污染情况相同），其中政府治理能力和经济发展水平相近的是A1和A2，A1和A3的治理能力差距最大。为方便观察，将模型做简化处理，假设这三个地方政府都只有两种职能，包括C1（经济建设职能）和C2（生态治理职能）。此外，政府处理事务的成本是不同的，即动用的社会资源或者政府资源不同，具体情况见表1。

    表1表明，地区A1在C1领域的治理能力，治理过程中的执行成本只有1个单位，而地区A2在C2领域的执行成本最低，为1.5X的单位成本。若仅不选择合作，那么A1、A2地区在C1和C2的治理的总成本为6个单位X。而通过合作协同治理，那么两个地方政府的合作总成本则为5个X单位，小于“不合作”产生的成本。此外，虽然A3地区的治理能力明显低于另外两个地区，但也可以通过选择合作策略的方式降低治理成本，即在C1领域选择与A1合作，在C2领域选择与A2合作。因此，我们得知，当生态协同治理所产生的执行成本低于仅依靠地方政府自身治理的成本，政府的合作意愿就会产生。此外，就交易成本而言，若不考虑其他因素，合作产生的交易成本与合作意愿成反比关系，合作产生的交易成本越高则合作意愿越低。

    2.区域治理的规模影响交易成本的支出

    根据新古典经济理论，可将交易费用分为外生交易成本和内生交易成本，其中，外生交易成本是指交易过程中直接或间接产生的交易成本，而内生交易成本则是指市场均衡与“帕累托最优”之间的差别。

    科斯（1937）、威廉姆森（1989）等人建构的治理模型显示，组织会在这两种交易成本间寻求最佳规模，针对地方政府该如何权衡自主发展和区域合作发展的问题，区域合作选择模型也将是最优决策模型。区域规模的大小会对单个地方政府的交易成本产生直接影响，区域治理规模扩大，则内生交易成本（由内部协调与管理产生）也相应扩大，外生交易成本（由市场交易产生）降低，因此地方政府需要在其中寻找交易成本的最优均衡模式。这种最优均衡模式指的是内生交易成本与外生交易成本相等时的区域规模。因此，当合作机会来临时，地方政府需要就自主发展、合作发展以及建立多大规模的合作协议进行评估和决策。

    （三）协同治理机制缺失使合作利益无保障

    1，‘]缺乏合理的利益分配机制

    博弈所带来的收益决定博弈主体博弈策略的选择，而要打破生态治理中政府“不合作”、“不执行”的格局，就必须对这场博弈局中主体不合作的博弈策略进行重新塑造，充分考虑博弈的形式和内容，建立稳定的政府合作博弈收益结构。收益对政府合作的意愿有重要影响，尤其是相对收益。除此之外，地方政府对于合作收益的敏感程度也是合作意愿的重要影响因素。美国学者格里科曾提出相对收益的国家效益公式：U=V-k（W-V）（k>0），其中U为国家效益，V为绝对收益，W代表合作者的收益，k代表本国对合作报偿的敏感系数，正常情况下，k值是永远大于0，而当合作者收益值一定时，k值越大，本国的收益越小，而合作敏感程度对合作的长久进行有较大影响。大气和水污染治理等环境问题，因其覆盖范围广，必须通过合作的方式解决。环境合作治理的绝对收益可以概括为两点：第一，减少区域生态危害;第二，应对环境恶化威胁的绿色经济发展带来的经济效益。收益的敏感度还表现为各合作主体对其他合作方收益的关注，当合作各方收益悬殊时，收益分配无法协调，合作关系便难以为继。

    2.环境补偿机制不完善

    生态协调治理常出现“邻避现象”，造成地方政府之间的利益冲突。若没有明确的约束机制、权威的协调机构、合理的利益分配制度以及多领域、全方位的生态治理合作平台，持久稳定的合作治理格局也就无从谈起。目前我国生态合作治理短板明显：在合作规范建设上，相应规范性文件以及配套设施尚不完善，在区域治理中没有形成普遍约束力;在管理机构建设上，缺乏有效的协调机构处理纠纷和矛盾并协调各主体间的利益，环境补偿机制也未能落实;在参与主体上，目前还是以政府为主导，其他社会组织和企业未能发挥其作用;在生态合作治理理念的培育上，受目前绩效考核制度不完善，生态治理价值观培育相对较少的影响，政府官员对于生态治理的关注度偏低。上述问题是地方政府在区域生态治理过程中选择“不合作”、“部分合作”、“伪合作”策略的重要原因，若问题不解决，则综合区域生态治理难以达到预期效果。

    （四）相应政策工具不齐全使合作稳定性难以维系

    横向政府间的一次性博弈会形成“囚徒困境”。以此博弈模型做如下假设：存在两个横向地方政府G1和G2，其博弈策略SG1=（SG11，SG12），SG11指代合作，SG12指代不合作;SG2=（SG21，SG22），SG21指代合作，SG22指代不合作。当双方在区域生态治理中都选择合作时，收益相同为（A，A）;当G1选择合作，而G2选择不合作时，收益矩阵为（B，C）;反之，当G2选择合作，而G1选择不合作时，收益矩阵为（C，B）;当双方都选择不合作时，收益矩阵为（D，D）;A、B、C、D的数量值满足C>A>D>B。这种数值规定性原因为区域生态治理必然引致诸多成本支出，假设在治理过程中，G2选择不合作，而G1选择合作，那么借助区域生态治理的整体性，G2可能实现“搭便车”，即不需支付区域生态治理成本却间接提高区域生态治理绩效，而同时这也使G1的利益受到损害。

    由此模型可以看出，就单次博弈而言合作双方在无法判断对方的博弈策略的情况下，最优的选择策略是不合作，即策略组合（SG12，SG21），因為选择不合作，最坏的结果也能保持原有的收益不变，即收益组合（D，D），而不是存在竞争关系的对方政府获得的收益C大于自身收益B，这种策略也是对对方欺诈策略的最佳回应。

    根据上述模型可知，博弈局内的各方由于逐利性，在没有共同约束力的规则和协议管理下，会为了使自身利益得到最大化而选择“搭便车”的行为。如果各方都以区域生态共同利益为中心，自我约束，则合作各方会实现共赢。如果在合作过程中，地方政府选择“不合作”的策略，那么将产生两种不同结果：第一，选择“不合作”的地方政府节省自身的生态治理成本，并且由于生态治理的整体性而带来局部收益;第二，地方政府都抱有“侥幸”心理，都选择“不合作”，那么由此导致区域生态污染恶化，博弈的局中人承担更大的生态治理成本。无论是“一次博弈”还是“重复博弈”，横向政府的每一次策略选择，都会给区域生态治理带来巨大的影响。因此，必须通过规范规章制度、培养合作意识以及第三方机构的介入来约束政府在环境治理中的决策行为和执行行为，这样不仅有利于维护合作各方的利益，实现共赢，也有利于合作的稳定性、持久性。

    三、区域生态协同治理案例对我国的启示

    博弈模型及众多公共治理的模式表明成功的生态协同治理模式必须包含稳定的制度结构和众多影响变量，其中政府合作意愿是合作治理开展的基础，主要受利益分配和生态治理价值观的影响;生态协同治理机制是合作有序开展的重要要求，完善机制必须建立合理的利益分配机制和生态补偿机制，需要通过契约、协定等对各方责任进行规定，避免出现“不合作”、“伪合作”等脱域问题;合作平台建设是生态协同治理的核心内容，这不仅需要统一管理的领导机构进行管理，还需要充分调动企业、社会组织、公民个人的积极性，扩大治理主体，建立多元化治理平台。

    （一）生态协同治理的基础：政府的合作意愿

    1.培养协同治理意愿是合作发展的基础

    目前我国已进入以跨省区域板块在经济舞台“领衔主演”的合作时期。“泛珠三角经济区域”、“长三角经济区域”、“环渤海经济区域”等省际经济区域概念的提出，表明我国经济区域一体化格局正在逐渐形成。但相比经济区域一体化的发展，生态跨域合作治理却进展缓慢，建设滞后。尽管这种困境是受我国行政区划结构的影响，但同时更重要的原因在于生态协同治理观念的缺失。生态协同治理有别于传统公共管理，所追求的是由内而外的管理，是合作理念的内化，其产生基于地方政府间的相互信任以及共同的治理目标和价值观。随着全球化和一体化的发展，协同治理的重要性愈发增强，政府也在寻求社会组织的支持，以增强政府合作治理能力，逐渐形成生态协同治理格局。

    2.各主体对共同利益认知的一致性有利于合作稳定开展

    对共同利益的认知是政府合作意愿产生的前提条件和关键要素，地方政府参与生态治理合作目的在于通过合作降低治理成本，满足多方需求。在此共识下，地方政府着重衡量资源和要素的匹配程度以及开始探寻合作的可能性及潜在收益。从合作博弈模型可以看出，合作所产生的相对收益对政府合作意愿的影响较大，分配不公等行为会阻碍合作的达成。因此，必须使合作主体达成共同的利益目标：第一，共同利益的形成需要多次沟通协商，各合作主体因利益角度不同，合作判断也会有所不同，需要经过多次方案探讨和利益博弈才有可能达成共识，在此过程中，需要交流平台和协调机构的介入，也需要实现信息的对称;第二，合作成本和预期收益必须明确客观。从上文模型可以看出，当地方政府自身治理成本低于合作治理成本时，其治理意愿就会降低，只有合作成本低于合作收益和单独治理成本时，地方政府才会主动选择合作策略，只有当地方政府从合作中获得明显收益时，才有足够动力对合作组织的规划和决定作出积极反应。

    （二）生态协同治理的要求：完善协同治理机制

    1.利用约束性生态协作机制缓解“脱域”问题

    地方政府处于生态治理的关键位置，但由于缺乏约束性的生态治理规章制度和合作协议，在我国生态协同治理过程中常常会出现“脱域”问题。有效的生态治理必须立足于横向权力间的相互协作，转变政府“不合作”的思维和行为。西方政府的生态协调治理主要通过契约模式来实现，包括签订水流域契约、公害防治协定、生态补偿协定、社区共管协定等。如表3所示，在特拉华流域治理时，各方治理主体都签订了科罗拉多河协定、博尔德峡谷项目法案等治理协议和联邦——跨洲协定特拉华流域协定等具有共同约束力的治理契约。区域合作协议、契约模式有助于跨界环境治理的有效开展，也是跨界治理的新模式、新方法。因此，在合作过程中应该明确界定成本和利益的分配，签订相应协议，利用协议、契约等方式约束地方政府，避免产生“搭便车”、“坐享其成”等“不合作”行为。

    2.健全生态补偿机制以维护合作主体利益

    我国生态协调治理缺乏完善的生态补偿机制和应急机制，生态立法也远远滞后于现实需要。此外，传统粗放型的生态保护和补偿机制不仅损害地方政府利益，也破坏合作的持久性、稳定性。解决“转嫁危机”、“异地开发”等现象应从制定针对性补偿措施入手，充分利用污染治理的规模经济效应，减少单向负外部性。建立规范的利益分配机制和生态补偿机制有利于维护各治理主体利益，促进生态协调治理机制的有效运转。不同地区治理成本与收益具有差异性，地区产业结构和治理能力也大不相同，部分地区选择从某种产业中退出重新定位自己的优势产业，而另一些地区则可能借机扩大市场规模，利益从劣势方流向优势方。在这个过程中，为了维持各合作方的利益，必须建立规范化、精细化的利益分配制度和环境补偿制度，使各个地方政府在互利、协作的前提下，通过规范性的制度建设实现地方间的利益转移。

    （三）生态协同治理的核心：建立合作平台

    1.统一管理生态合作平台是开展合作的关键要素

    目前我国尚未设立专职负责区域生态治理的组织协调机构，区域生态治理缺乏统一规划，结构松散，地方政府也常出现职能权限混乱、“九龙治水”等问题。从西方的发展经验来看（表4），改善这一问题须从加强区域整体性规划着手，以精细化的组织机构为治理载体，在田纳西河与莱茵河的治理案例中，政府都成立了特定的区域协调委员会并制定具有共同约束力的法律法规以协调管理流域事务，构建稳定、持久的跨州、跨国水污染治理格局。我国需摒弃以往以地方领导人为治理核心、政府全权负责的治理模式，搭建沟通协商的合作平台，利用合作平台对生态治理进行全面规划，明确各参与主体的作用，寻求更为成熟的组织方式，保证资源的合理分配以降低生态治理成本。

    2.建立健全制度规定是合作平台的主干

    通过单次与多次博弈模型可以看出，在合作治理过程中，地方政府可能会选择“不合作”或是“伪合作”的博弈策略，因为区域生态问题的复杂性和多变性，完美、精准的分工制度难以实现，这种分工漏洞也无法保证治理责任的精准配置。同时，若生态协同治理背离了主体的利益诉求，治理主体也会选择“不执行”的治理策略，出现“上有政策，下有对策”的现象。因此，必须在充分综合各方利益的基础上，建立合理、规范的制度环境，避免使地方生态治理陷入“治乱循环”的陷阱。从西方治理经验来看，有效的生态协同治理关键在于制度建设，这不仅包括多元化治理机制，还包括良性制度环境、规范性地方管理等关键因素。

    3.促进多元化主体参与是合作平台建设的关键

    从上文博弈模型可以看出，合作平台的发展规模对生态协同治理的治理成本和环境收益有着重要影响。多元化治理格局是发端于西方的现代治理方式，其作用已在国外诸多实践经验中得以证明。沙利文和斯特尔彻（Helen Sul-livan and Chris Skelcher）深入研究分析英国跨域合作主体、合作形式、合作模式、合作范围进行，指出可以通过契约、伙伴关系、网络等方式促进合作治理，协同发展组织，扩大参与主体、制定契约和规则，甚至通过“公司治理”来增进治理能力。其中，网络治理能够突破“国家干预”和“市场调节”的约束，有效地弥补政府和市场在环境治理层面的不足，是一种超越国家和市场的多种自主组织和中间管制形式。有研究发现，网络化治理不仅是区域治理过程中的有效空间結构，而且网络自身的特性也为区域治理创造了有利的发展条件。在我国，政府部门是生态治理的责任主体，企业、社会组织、公民的参与度较低。政府“垄断式”的治理模式难以解决生态危机治理问题，甚至增加政府“合法性”危机发生的风险。社会发展的多元化，对其他主体参与治理、形成多中心结构的需求越来越大，推动政府一企业一社会一公民的多元合作平台成为新时代生态环境治理的要求。

    四、我国跨域生态协同治理的实现路径

    通过分析生态协调治理中政府“不合作”行为的原因，正确认识我国生态治理大环境下的不足之处，从合作共识、规范合作程序、扩大合作规模、完善生态补偿制度和利益分配机制等方面人手提升新时代背景下生态协同治理能力，规范政府行为，规避“不合作”、“伪合作”的困境，促进新时代生态治理格局的建立。

    （一）形成生态协同治理的共识，提升合作意愿

    1.重塑科学的生态治理价值观

    从一定意义上来讲，区域生态治理失灵源于政策的“失灵”，而政策的“失灵”、“失效”都源于政府生态治理理念的缺失，政府对生态治理的认知是开展合作的前提和基础，为缓解生态危机提供观念支持和舆论基础。因此，促进政府区域生态保护公共政策输出的关键在于将生态价值观输入政府价值观体系中。第一，加大宣传力度，明确各级政府的生态职责，引导政府充分评估地方生态环境价值，科学开发，合理利用生态资源;第二，建立合理的利益分配制度，确保合作意愿和认知的巩固，发挥共同治理理念和利益目标函数的共同作用;第三，提升政府工作人员环境合作意识，引导政府工作人员树立“生态人”“道德人”的合作观念，提升工作人员保护生态环境以及加强生态合作的必要认识。