行政化与村民自治能否兼容？
扈映
[摘要]利用内部人控制理论对村级组织进行的分析表明，从形式上看，村庄内部不缺乏监督制度，但从实际效果上看，村庄治理结构中存在内部监督失效的可能性。近年来，经济发达地区把村干部作为政府官员来管理了：在再造村干部激励系统的同时，还重新设计了监督约束机制，包括经济责任审计制度和巡查制度在内的反腐制度开始向基层延伸，村干部退出机制也在探索中。在传统农村社会从封闭走向开放的过程中，村民自治“当地人治理当地人”的模式所依存的经济、社会基础正在成为历史。发达地区“有限村治”的尝试表明，乡村治理结构改革应超越行政化与自治化对立的思维。
[关键词]村民自治;内部人控制;行政化
[中图分类号]D638
[文献标识码]A
[文章编号]1008-4479（2019）02-0081-07
一、村干部的行政化趋势及相关文献梳理
近年来，在经济发达地区，国家介入乡村治理已经成为一种趋势，主要表现为村干部“公职化”。除了薪金制、考核制、考勤制外，一些地区还开放了村干部职业流动系统，工作出色的村干部可以被吸纳进乡镇（街道）干部队伍。对此，学术界的观点大体上可分两类：一类观点是，村干部职业化管理解决的是村干部的激励问题。在基层治理从实体治理向专业化治理转型的过程中，原有的村干部激励系统已经瓦解或者异化。村干部职业化变革有利于增加村干部岗位的吸引力、加强基层组织建设和维持农村社会稳定;另一些学者却认为，村干部公职化是乡镇增强自身能力和分解压力的手段，导致文牍主义严重，造成干群关系疏远、基层组织权威下降、农村的矛盾纠纷无法解决以及村庄内生资源和国家输入资源的极大浪费，并危及基层“草根民主”。村级治理半行政化与《宪法》和《村民委员会组织法》等确立的村民自治制度相冲突，面临制度合法性问题。
上述研究大多忽视了这一过程中村干部监督约束机制的演进。事实上，各地在再造村干部激励系统的同时，还重新设计了监督约束机制，如推行“村级会计委托代理制度”、村级干部经济责任审计制、农村基层作风巡查制度等。2014年，山东省一些县市设立了乡镇审计所，业务上直接接受县审计局指导，负责辖区内村居干部任期经济责任等工作;2015年，温州市组建12个巡查组实施农村基层作风巡查制度;浙江省的“村级权力清单”制度，详细规定了包括村级招投标、宅基地审批、低保户申请等在内的涉及农村重大决策和民生问题的流程。
除了加强对村干部的行为监督外，不少地区还推行了村干部辞职承诺制度、村干部“底线”管理办法，目的是对已经当选的村干部起到一些潜在的震慑作用;“选聘分离”制则使村干部尤其是村委会主任辞职成为可能：浙江省一些地区成立了农村社区综合服务中心，承担从村“两委”剥离出来的服务功能。村党组织和村委会班子成员在当选后，还需通过岗位竞聘才能参加村综合服务中心专职工作，其收入直接与在服务中心的职务挂钩。村“两委”成员未被聘用为服务中心专职工作人员的，原则上劝其辞去现任村班子职务。此外，农村社区综合服务中心专职工作者的聘用面向社会公众，不限于村“两委”。这意味着，目前的村庄治理实践与其最初的设想渐行渐远，发达地区的基层政府对村干部“基本上采取了政府内部的管理办法，或者说是把他们作为政府官员来管理了”。评价一项制度安排的标准是看其是否能有效地解决治理问题。本文以下内容将首先运用内部人控制理论对村庄治理中的监督制度失效现象进行分析，然后考察村民自治面臨的社会经济基础的变迁，在此基础上对国内一些地区在加强基层监督方面进行的探索进行分析，最后在上述分析基础上提出研究结论和启示。
内部人控制，即代理人通过信息优势和权力侵犯委托人的利益，20世纪90年代中期青木昌彦等学者引入我国研究国有企业存在的问题后，引起学术界广泛关注。在国有产权为主导的制度安排下，政府职能的“缺位”容易导致“内部人控制”问题：管理层拥有巨大的、由国家下放的权力，同时又缺乏恰当的激励和监督控制机制，部分管理人员极可能利用手中的权力和资源进行寻租。内部人控制会导致国有资产流失、国有企业效益低下以及社会不公平、腐败等后果。
作为“委托-代理”问题的重要表现，一切组织都可能存在“内部人控制”问题。由于特有的制度安排，现行体制框架内村庄治理制度设计中的委托-代理问题是天然存在的。近年来学术界不乏运用委托-代理理论框架对村干部的行为展开的研究，比较有代表性的观点包括：村干部具有双重身份，扮演着政府代理人和村民当家人的双重角色。由于委托-代理契约具有高度不完全性，使村干部有很大空间寻求间接报酬。村干部在继续扮演国家政策“代理人”角色的同时，通过各种行动策略为私人谋利。
二、村民自治制度的社会经济基础及其变迁
村民自治实践中出现的诸多问题，与其产生、运行的经济社会基础具有密切的联系，为此，需要从村民自治体制制度供给的历程上探寻其根源。
（一）农村社会从封闭走向开放
上世纪80年代农村实行联产承包责任制后，人民公社体制瓦解，乡村社会面临如何解决公共服务、公益事业等问题。在国家资源向城市倾斜的背景下，一些村庄试图通过组建自治机构解决村庄内的这些问题。从国家的角度考虑，实行村民自治在当时是成本最低的治理策略。在难以通过单一的方式对城乡社会进行统一治理的情况下，国家将部分治理权下放给基层，并在这一层次实行直接民主。
有别于城市治理的村民自治诞生的社会经济背景表明，村民自治一开始就存在国家授权的性质。但是，这样一来村庄自治的制度设计难免存在一些与生俱来的缺陷：第一，土地产权集体所有和村庄成员资格的封闭性，决定了村民自治是一种封闭的、排他的治理模式。依据《村民委员会组织法》，只有下列人员可列入参选的村民名单：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民;（二）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民;（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。第二，村干部选拔任用机制存在缺陷。改革开放后，国家废除了领导干部终身制，代之以明确的任期制、退休制，但是村干部的任期却没有明确的规定。另外，依照《村民委员会组织法》，须有本村1/5以上有选举权的村民，或者1/3以上的村民代表联名提出，才能罢免村委会主任，这样严苛的条件使得罢免村委会主任非常困难。但是，随着经济的不断发展，农村社会出现了“人一地一籍”分离现象，尤其发达地区的村庄，成员身份日益多元化，打破了村籍边界。传统农村社会从封闭走向开放，基层治理生态已经发生了深刻的改变，“当地人治理当地人”的模式所依存的经济、社会基础正在成为历史。
（二）国家对农村从“资源提取”转为“资源输入”
税费改革后，国家对农村从“资源提取”转为“资源输入”，各级政府对农村的转移支付大幅增加。2005年国家提出社会主义新农村建设后，支农惠农的投入更是稳步增加，涉及水电、道路“村村通”和垃圾处理等工程，低保户补助、危房改造、退耕还林还草等项目。农村公共物品的供给主要依赖政府财政投入，村干部经手的资源也大幅增加。另外，城市化过程中以土地为代表的农村集体资源大幅升值。
各种惠农、支农政策在给农村经济注入活力和动力的同时，也使村干部掌握的资源越来越多，内部人控制的激励作用也相应增大。同时，村级组织“政经合一”的管理体制为村干部侵吞集体资产提供了可能。村级组织主要包括党组织、村委会、村集体经济组织。根据《农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》的规定，党组织是村庄的领导者，村民委员会是行使村民自治权的执行机构，集体经济组织负责经营集体资产。然而，实际运作中，人民公社时代农村地区“政经合一”的管理体制在大部分地区被完整地保留着。在这一体制下，经济发达地区的农村干部在参与集体资产经营管理的过程中，得以掌握巨大财富。与此同时，村民自治体制下对村干部的纵向监督与控制却明显减弱。
事实上，在一些经济欠发达地区的农村，由于外地务工农民回乡参与选举的成本较高，留守在村庄的老人和妇女普遍文化程度较低，又缺少政治参与的兴趣，给一些黑恶势力借选举之际通过贿选、暴力等手段攫取村庄权力和资源创造了机会。在发达地区的农村，一些村庄精英利用自己的社会网络和经济资源建构派系，借村庄选举之机取得管理权力，掌握村庄内部的利益分配主导权，在村庄内形成“封闭化”的、拥有盘根错节的关系链和利益链的政治集团，普通民众被排斥在村庄政治权力结构之外。近年来，农村党组织“家族化”现象有明显上升趋势，就很说明问题。从重复博弈的角度看，村干部间完全具有组织和实现合谋、进行内部人控制的可能性。
村级组织不仅掌握着村庄利益资源及分配权，还负有执行上级政策和维护乡村秩序的任务。一些学者甚至担心，如果得不到正式力量的支持，乡村治理有可能陷入灰色化境地，国家法治根基也难免遭到侵蚀。事实上，一些涉黑势力正是借助家族、宗派的影响力和渗透力，通过暴力、恐吓、贿选等手段操纵基层选举，获得了村庄治理权。河北省公安厅在2013年的一次新闻发布会上披露，该省近几年打掉的涉黑组织头目中，身份是村支书或村主任的有9名。“他们采取非法手段操纵选举、侵吞集体财物、侵害群众利益，将村委班子变成了自己的家天下”。
综上所述，在传统农村社会从封闭走向开放，农村社会结构、社区公共需求等都发生巨大变化的时代背景下，村民自治制度建立之初所依附的社会经济基础也随之动摇，由此而产生了封闭的村民自治制度设计与日渐开放的农村社会的矛盾。表面上看，村民自治是乡村治理的新起点。但是，从其产生与发展的历程来看，它实质上与二元经济结构相伴生，并在治理方式上延续了城乡二元体制的主要内容;从实践形态来看，它与传统乡村治理一脉相承，只是在形式上添加了“直选”;从组织形态上看，村庄所具有的组织结构的复合性、非契约性和封闭性，都是与现代城市社会不相容的传统要素;从治理结果上看，基层治理城乡分割、自成一体的工作方式，很容易导致村庄治理的内部人控制问题，如何利用村干部身份谋利成为一些村民参加竞选的基本动力。
三、村庄治理中的内部监督失效现象
近年来，村干部腐败逐渐成为转型社会关注的焦点之一。村干部违法犯罪的原因通常被归结为：村干部手中掌控的资源越来越多，权力寻租的空间越来越大;村干部权力得不到有效制衡;村民自治在民主选举方面实现了突破，但在民主决策、民主管理和民主监督等方面却未能及时跟进;村干部素质低、财务管理漏洞多、法律法规不健全、监督制度不到位等;非官亦官或不官不民的身份给村干部带来欺上瞒下、中饱私囊的腐败机会。笔者认为，对村级腐败的治理远远滞后于腐败的升级，原因在于一些研究受村民自治思维限制，基于“权力监督的有效性”展开，对资源输入大幅增加情况下，村庄治理中监督失效的可能性考虑不足。因此，尽管在提升农村民主监督能力等方面提出了一些措施，但无助于从根本上解决问题，对村干部腐败问题的思考需要从乡村治理体制着眼。
一些学者认为，村民自治中缺乏按照职能分工的不同类别的监督机构。在资源型农村，乡村治理存在多层委托-代理关系，因此建立现代监管体系十分必要。事实上，目前农村基层政权既有外部监督制度，也有内部监督制度。一些学者对村庄内部监督体制充满信心，认为村务监督委员会一定程度上填补了农村权力运作中缺失的监督环节。根据各地出台的《村务监督委员会工作规程》，村务监督委员会在村级权力架构中与村民委员会并列，拥有对村务决策的知情权、质询权、审核权、建议权等，其成员由村民直选产生。政府希望按照“权力制衡”的原则建立村庄治理的分权化模式，但与村委会选举一样，监委会的选举易受宗族势力的控制与干扰，一些村的“一会两组”（村民代表会、民主理财小组、民主监督小组）成员未经群众选举，而是由村干部按照自己的意愿指定，村庄派性政治使一些村干部不再是村社意志的代表。更重要的是，在彼此都是“熟人”的村庄小圈子中很难形成“三权分立”的良性制衡局面，村庄精英们达成共进退的合谋关系的可能性反倒更大些。
监督者与被监督者属于同一个利益共同体，同体监督情况下失去监督的本性也就不足为奇。不少村庄的例会制度、季度报告制度很难落实，一些重要的信息也没有列入村务公开的内容。一些村干部往往习惯用个人决定或者小范围会议决定代替重大事项民主决策程序，普通村民由于认识能力的缺乏及信息的欠缺，很难对村干部的行为进行有效监督，村务监督委员会普遍存在着虚置现象。村监会诞生地后陈村就是一个很好的例证，该村村支书因腐败问题而落马，当地街道不得不“空降”了一名村支书来主持局面。
一些学者将乡村治理的希望寄托在农民合作社、老人协会等民间组织身上，认为农村新型社区应塑造业缘组织与地缘组织协同的治理结构，构建科学的决策机制、监督制衡机制和激励机制。但现实是，目前国内专业合作社普遍采取“村社共建”模式，“支部+协会，农民得实惠”的做法早在2004年就得到中央肯定，合作社理事长、监事长等职务绝大多数由村支书或村委会主任兼任，一些地区实行的村支书和村主任“一肩挑”，更使权力集中于某个或某几个村干部身上。至于老人协会，浙江溫州地区已经出现“老协”以各种形式参与村庄工程项目建设、与村干部进行“利益输送”的现象，甚至借上访“要挟”政府谋取私利。很难设想，能依靠这样的村庄民间组织对村干部的行为进行有效监督。
近年来，一些地区还推行了“民主决策法”，并将民主恳谈模式引入村级财务预算。但这些“模式”的贡献和局限都体现在决策这个环节：在农村精英控制农村社会的情况下，如何最大限度实现村民们在决策中的平等地位。理论上说，农户应是乡村协商治理的主体，但实践中农户议事理性和能力不足，导致乡村协商治理主要靠村“两委”运作，在富人治村的格局下更是如此。富人通过选举获得村庄权力，从经济精英转化为体制内的权力精英，背后往往有强大的家族或宗族势力，兼具权力与势力，建立合谋、实施内部人控制的可能性比一般组织更强。尽管合谋属于隐藏信息或隐藏行为，但找到直接证据并不十分困难：近年来，各地在建立了“审批联签制”的同时，村干部“抱团”腐败的案例也屡见不鲜。
对村庄内部事实上的村干部监管缺位如何解决？村民委员会是自治机构，不是国家行政机构，村干部不属于行政监察对象，约束国家公职人员的条例法规，大多对他们不适用，行政监督很难发挥作用。目前国内各地区来自上级的监督制度主要体现为“村级会计委托代理制度”，指乡镇农经站等部门受村集体经济组织或村民委员会委托，进行财务会计管理和监督。这一制度虽然能够对内部人控制起到一定的制约作用，但是作为一种后馈控制，难以对村庄内部事务实施即时、有效的监控。另外，乡镇会计代理服务中心通常管多个村的账，在这种财务管理与会计核算分离的监督形式中，乡镇代管中心仅仅是做账的工具，对村级业务真实性的审核往往流于形式，反而使得一些不合理的支出“合理化”。
上述分析表明，从村民自治的实践来看，换届选举表面看是村民自治发挥作用的机会，但选举结束后村庄治理却出现了一系列问题：从形式上看，村庄治理不缺乏监督制度，但从实际效果上看，各种监督制度和监督主体的作用远未充分发挥。一些村干部腐败案件的发生不是因为监督制度不健全，而是由于这些制度的软化与虚置。在资源向村庄输入的过程中，村干部占据了信息优势的位置，使现行村委会的治理结构中存在内外部监督同时失效的可能性，一些村庄陷入了“寡头政治”的治理困境，村民自治变成了“村委会自治”，使村庄治理结构表现为“行政干预下的内部人控制”，并有可能在“一肩挑”模式下演变为村党支部书记或村委会主任的“一言堂”。作为村庄权力的主要掌控者、集体资源的实际操纵者以及村庄内部利益分配的主导者，村干部利用关系网络和职位所控制的资源为私人谋利、损害国家和村民利益的可能性是完全存在的。
四、行政化下村莊权力外部监督的理论分析
内部人控制的后果是，作为村庄政治和经济框架中至关重要的角色，一些村干部的腐败行为，严重破坏了党和政府在农民心目中的形象，给构建社会主义和谐社会与乡村振兴战略实施带来了很大的负面影响。近年来，东部沿海发达地区的地方政府，更加重视村民选举的程序与秩序，并基于加强基层经济社会管理工作的需要，适时地提高村级组织的正规化程度。在内部监督失效的情况下，村庄治理行政化过程中重新设计的监督约束机制效果又如何呢？
对村庄权力进行监督通常会发生成本。由于对内部人控制的无奈，村庄成员消极作为或因信息不充分难以作为其实也是一种成本，可称隐性成本。在这种情况下，村庄的治理结构会产生两种类型的成本，一方面是政治成本（或官僚成本），即由政府的控制而引发的成本;另一方面是由内部经营者控制而引发的代理成本。两种成本之间可能存在此消彼长的关系：尽管过于严密的政治干预有可能引发高额的政治成本，但是有助于限制村干部滥用权力，降低代理成本。2015年1到10月，宁波市北仑区由于严格执行《关于加强村级非生产性开支监督管理的实施意见》，全区村级管理费用减少1354万元，同比下降20.1%。
那么，“选聘分离”是否破坏了“村民自治”的基本原则与精神，导致“空选”呢？“村民自治”内容十分广泛，是指通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，将农村地区的村民组织起来，进行自我管理、自我服务、自我教育的一种治理模式。从根本上说，村民的选举权利是为了实现更好的村庄治理。目前，村委会选举的规范化带来的并不都是村民自治能力的提升，有时反倒是种种异化现象。在“选聘分离”的制度设计下，由于一个具有一定竞争性的政治代理人“市场”的存在，无形中加强了对代理人的外部监控，从而成为制约村庄治理中内部人控制的重要的平衡力量。
五、总结及启示
21世纪初开始，随着国家对农村投入力度的加大，村干部职位的含金量得到了很大提升。尽管不同地区乡村社会的政治生态存在一些差别，但村庄自治制度设计中的一些缺陷，使村庄精英有机会合谋控制村庄“政局”，多数村民没有能力和机会参与村庄公共利益分配的决策，自上而下输入的一些资源成为某些村干部的“囊中物”。村级组织中的内部人控制问题是农村自治与民主实践问题的缩影，也是村民自治制度与生俱来的缺陷造成的，反映出的不仅仅是监督不力的问题，仅依靠村庄内部治理制度安排是难以解决这一冲突的：在工业化、城镇化的背景下，原有的农村基层组织与管理体制已经不能适应社会经济发展的需要。鉴于此，各地在再造村干部激励系统的同时，还重新设计了监督约束机制。
评价一项制度安排的标准是看其是否能有效地解决治理问题。一些学者将村庄与村庄外部力量的利益放在对立的位置，甚至认为只有在乡村关系松散化的情况下，村社的民主与自治才有生长空间，乡镇政府也被归罪为乡村各类矛盾和冲突的源头。这种看法忽视了，村庄治理包含相互联系的两个层面：一是村庄层面的自我治理（即村民自治）;二是国家层面对乡村的治理。农村的许多事务并不仅是村民自己的事情，也是国家公共事务的重要组成部分。一味责备乡镇政府者也没有认识到，维护农村社会的和谐是基层党委政府的职责所在，这一层级政府在基层治理中可发挥沟通、协调、制约和监督功能。由于历史发展的沿承性，政府主导在基层治理中是始终存在的。事实上，现有的村庄内部监督制度大多是在上级相关党政部门的要求下建立起来的。社会实践与法律规定的背离还表明，与村民自治有关的政策、法律的某些内容已不再适用，地方政府的探索事实上已经走到了法律政策的前面。那些因地方政府的探索与《村委会组织法》的某些原则不相符而对其大加诟病的说法，更无异于刻舟求剑，在实践与文本的关系上本末倒置。
完善乡村治理，必须首先澄清一些思想误区，如“村民自治”迷信、“监督机制”迷信、“权力制衡”迷信和“反对基层政府干预”、“反对村庄治理行政化”误区。乡村治理结构改革应超越行政化与自治化的对立，从实际出发，承认村民自治建设的根本出发点是实现国家与乡村社会的良性协调，而不是仅仅为了满足文本意义上的村民自治的条件。
乡村治理制度是国家治理制度的有机组成部分，并应始终服务于建设现代国家的目标。随着地方经济的发展以及政府转移支付能力的增强，要在考虑乡村治理制度路径依赖的前提下，将村民自治纳入国家宏观治理体系的框架中，作为国家治理体系的基础环节之一发挥作用，以适应已经发生巨变的社会、经济基础。
治理能力的提升注定是一个循序渐进的过程，需要系统的制度设计。与城市相比，农村治理仍然比较薄弱。在上级对村干部的监督、约束常态化的同时，也应充分考虑监督者的机会主义行为，特别在乡镇机构职能转变还不到位的情况下，要警惕作为直接监管者的乡镇干部与被监督者村干部间纵向合谋的可能性。
责任编辑：范瑞光
