法经济学视野下的依规治党研究
刘长秋
[摘要]法经济学是伴随着制度经济学的兴起而发展出来的一门学科，它运用经济学中的基本方法对法律行为及其法律现象进行成本、收益以及经济效益的分析，使人们对法律行为或法律现象的社会价值作出预测或评价。立足于法经济学的视角，依规治党能够缩减治党的成本消耗，降低依法治国的成本支出，党内法规的立法与执法也会对彼此间的成本效益产生影响。在依规治党过程中，需要提高党内法规立法的水平与质量，需要加强党内法规执行力建设，也需要将依规治党与依法治国、制度治党协同推进建设。
[关键词]依规治党;依法治国;法经济学分析
[中图分类号]D262.6
[文献标识码]A
[文章编号]1008-4479（2019）02-0074-07
自党的十八届四中全会将“形成完备的党内法规体系”作为我国全面依法治国的重要目标之一以来，依规治党作为我国社会主义法治建设的组成部分即受到了理论界的高度关注和认真研究，成为我国政治学界以及法学界共同的学术热点。然而另一方面，当前国内有关依规治党的研究中，还相对缺乏立足于经济学视角的研究，尤其是缺乏针对依规治党的法经济学研究成果。实际上，伴随着全面从严治党的深入推进，依规治党的成本消耗与效益需求问题已经越发显现出来。在此背景下，立足于法经济学的视角来研究依规治党，使依规治党多一些经济学方面的考量，已经成为全面从严治党所必须要正视和重视的问题。为此，本文拟立足于法经济学的视角对依规治党浅加研究，以期抛砖引玉，进一步深化学术界对该问题的关注和重视，为全面推进依规治党提供一些有价值的对策建议。
一、法经济学分析的一般原理
法经济学，亦即法律经济学（Economics of Law）或“法律的经济分析”（Economic Analysis of law），它作为战后当代西方经济学中的一个重要的学术流派，是伴随着制度经济学的兴起逐渐发展出来的一门经济学与法学交叉的边缘学科，也是制度经济学的一个分支学科。法经济学的最本质特征，就是将经济学的原理与方法运用于对法律现象的分析之中，通过对法律行为与法律现象进行成本、收益以及经济效益的分析，使人们可以就法律行为后果或法律现象的演进得出结论，并对其给社会带来的影响作出评判。具体来说，法经济学运用经济学中的基本方法，即供给与需求、投入与产出、成本与效益等方法对法律行为及立法、司法、执法、守法等法律现象进行分析，使人们对法律行为或法律现象的社会价值作出预测或评价。尽管从法理上来说，“法律制度不应只是体现力量的较量和博弈，对它的分析也不能仅仅用基于供求的收益一成本范式，而是要遵循从本质到现象的分析路线”，但运用经济学原理对法律行为和法律现象进行经济分析，以期最大可能地降低法治过程中的成本，实现法治效益最大化，依旧是法治建设中值得关注和考虑的现实问题。
在制度经济学那里，经济学家通常假设每一个经济主体将促使某些东西最大化，例如：消费者追求效用（如快乐、满意度）最大化，厂商期望利润最大化，政客则希望得到最多的选票，政府部门希望财政收入最大化等等。经济学家通常称此为最大化行为假設。制度经济学中，人作为社会的主体都是富有理性的“经济人”，即“理性的、追求自身利益与效用最大化的人”。法治的核心与关键在于法，而其目标的实现则离不开人，人不仅是法治的主体，也是法治的对象。以此为基点，法经济学认为，法律及其运行本身也是一种经济行为，几乎所有的法律活动，包括一切立法和法律适用活动以及整个法律制度，“对人们的各种行为都产生了程度不同的隐含的成本”，法治是法运行各阶段的不同主体追求效益最大化的过程。例如，对立法者来说，尽可能降低立法的成本，实现立法效益的最大化是其首要目标;对执法者与司法者而言，尽可能减少执法与司法的资源消耗，提高执法的效率与司法的效果，则是其致力追求的目标;至于守法者，其目标则在于减少违法的成本，最大限度地提高遵守法律对其自身利益带来的增进……总之，在法律及其运行的过程中，不同的主体都有不同的利益追求，并都希望能够实现各自利益的最大化。立足于法经济学的角度，一切法律活动都要以资源的有效配置和利用——即以社会财富的最大化为目的，一切法律制度和原则最好被理解和解释为促进资源有效率配置的努力，市场规律内在地影响和“翻译”为法律规范和逻辑推理，进而影响立法、司法、执法和守法各个法治环节。
法律是制度理性的产物。当代社会的发展需要法律，而且已经越来越离不开法律。当代社会治理的核心特征就在于依法治理，亦即依据法律这一制度理性实现社会的治理，可以说，法治是当代社会的主旋律。另一方面，我们现在所生活的社会是一个由经济学所主导的世界，即便是作为当代社会主旋律的法治也会受到经济学的影响，需要受到经济学视野的指引和限制。而以法经济学为视角，治理是一个需要运用人力、物力、财力等资源与制度机制进行引导、管理、调整和规制的过程，这一过程本身就是一个有着成本消耗与效益需求的经济过程，需要遵循成本与效益分析的经济学原理。在法经济学的视野下，治理的目标在于用尽可能少的成本支出，即不占用或少占用社会资源或制度消耗，力求获得最大的收益。这一点适用于任何类型的治理，无论是宏观的国家治理与社会治理，还是微观的组织治理与政党治理。
二、依规治党的法经济学分析
中国的事情关键在党，在党要管党、从严治党;换言之，在我国，治国必先治党。而治党务必从严，从严必依法度。就此而言，依规治党作为依据法度治党所必不可少的重要内容，是全面从严治党的内在要求。而依规治党作为当代社会治理的重要组成部分，也需要直面治理的成本和效益问题。党的十八届四中全会确立了全面依法治国的重大战略，将依法治国在已有的层面上再次提升到了一个前所未有的历史高度。而基于中国共产党在我国政治法律生活中无可替代的领导者与执政党地位，依法治国必然首先要求依法治党。依法治党作为依法治国的重要内容甚至是最为重要的内容，其治理成本显然是内含于依法治国之中的，是依法治国成本的重要组成部分。依规治党对于治党本身以及治党所内涵于其中的治国之成本效益客观上都会起到相应的影响。
（一）依规治党与依法治国的关系分析
中国共产党是中国社会主义革命和建设事业的领导核心，是我国唯一的执政党，是全面依法治国的主体保障。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国的若干重大问题的决定》指出，依法治国需要坚持党的领导。而党的领导只有建立在科学领导、正确领导的基础之上，才能够保证依法治国沿着正确的方向进行，并达成理想的预期目标。而依规治党作为党借鉴国家法治建设经验，运用法治思维管党治党的重要形式，则是确保党的领导科学正确的关键。就此而言，依法治国需要依规治党。依法治国意味着国家的一切活动均应被纳入法治化的轨道，均应受到国家法律的引导和制约，这其中显然也包括党自身的治理。换言之，依法治国内含着依法治党，治党也需要在国家法律的框架下运用法治思维进行。然而，由于中国共产党是中国特色社会主义领导者以及工人阶级先锋队同时也是中华民族先锋队的性质，决定了党的治理不能仅满足于依法治党这样一种相对较低层面的要求，而应当有相对于一般社会组织治理更高要求的标准。而依规治党作为运用道德要求更高且内容更严的行为标准管党治党的一种方式便成为必然的选择。从法理上来说，党内法规对于党的要求要远远高于国家法对于一般群众和社会组织的要求，党在实现了依规治党能够遵守和践行党内法规这一更高标准和更严要求的情况下，不太可能连国家法这样一种要求上相对更低且宽松的行为要求都做不到，以致会践踏作为社会伦理道德底线并同时也是一般公民行为标准的国家法。就此而言，依规治党对于依法治国而言是一种垂范和引领，其目标的达成对于依法治国目的的实现而言是一种前提和保障。依规治党规范执政党的行为，建设法治执政党，通过法治执政党领导依法治国，推进法治国家和法治社会建设。立足于以上分析，在依规治党与依法治国的关系上，依规治党是依法治国的前提和必要条件，依法治国的关键环节在于依法、依规治党。换言之，依规治党是依法治国的引领和保障，依法治国是依规治党的基础和依托，二者统一于推进国家治理现代化整个过程之中。当代中国的治理需要在党的领导下进行，需要始终坚持党的领导。在法治已经成为当代社会主旋律的宏观背景下，党必须依法执政，而依法执政既需要党依据宪法和法律等国家法来治国理政，也离不开党依据党内法规管党治党。
（二）依规治党对于治党及治国成本的影响
法治本身是一个社会资源消耗的过程，需要遵循成本效益的要求。原因在于，依法治理需要投入大量的人力、物力、财力来予以支持，需要建立相应的机制来加以推进，需要借助必要的法律法规来加以保障。离开了立法、司法、执法以及法律宣传教育等各方面的投入，法治就难以真正实现。这一点，无论是对于遵循法治要求的社会治理、国家治理，还是对于作为社会治理与国家治理之组成部分并受法治影响的、微观的党的治理与一般社会组织的治理，都是如此。依规治党作为社会主义法治的重要内容与有力保障，显然更遵循此律。
1.依规治党对治党成本的缩减
党的治理是一项系统工程，需要综合运用包括伦理道德、党内法规以及国家法等在内的众多规范协同进行。而党内法规则是其中最为重要且最需倚重的一种规范。诚如习近平总书记所指出的，加强党内法规制度建设，依规治党，“是全面从严治党的长远之策、根本之策”。这不仅是因为作为法治思维应用于管党治党产物的依规治党，其标准要高于依法治党，更能体现治党的严厉性与党全面从严治党的决心，更是因为依规治党作为一种体现法治思维的治党方式能够节约和缩减党的治理的成本。就其本质而言，依规治党作为党主动借助于相比国家法而言要求更高且内容更严的党内法规来实现的党的治理，是党发挥高度自律，自我规制的体现;换言之，依规治党本质上是党的自我约束、自我治理。“自律是我党处理党政关系的重要政治伦理标准。”党制定并实施党内法规的根本目的在于实现中国共产党人的自律，从而为国家治理现代化的实现奠定坚定的领导主体。如果依规治党的目标可以达成，则显然可以使法律在治党方面产生不治而治的效果，亦即少用甚或不用法律也能够使党得到很好的治理，很好地适应国家治理体系和治理能力现代化的需求，从而可以令党缩减甚至完全省略依法治党所必须要投入的成本，节省用国家法律治党需要耗费的资源。依规治党作为党运用法治思维管党治党的体现，可以最大限度地发挥党内法规管党治党的优势，带动和推进依法治党，使党自身的治理可以建立在制度理性的基础之上，从而提升党管党治党的能力。
2.依规治党降低依法治国的成本支出
依规治党不仅将极大地缩减治党的资源消耗，降低治党可能产生的成本，而且能够通过实现党的有效治理，节省国家治理与社会治理的资源耗费，降低治国的成本。依法治国作为国家战略，是适用于全体国民的，它意味着一切权力都须要受到国家法律的约束，其中自然也包括党及其成员。而党作为一个拥有8900万成员的超级大党，作为国家的领导者与中国人民的先锋队，其治理显然需要国家法律支付巨大的成本。也正因为如此，才需要党高度重视其自身的建设，加强其自身的治理，因为其自身治理的成效将直接影响着整个国家治理的成效，影响着全面依法治国战略的推进与实施。
从逻辑上来说，在党能够严格遵守在要求上高于國家法且在内容严于国家法的党内法规，能够依照党内法规规定的要求行事的情势下，对于在行为要求上相对更低且在内容上相对更宽的国家法，党不太可能会去违反或践踏。就此而言，如果依规治党能够达成，则无疑可以极大地降低适用国家法律管党治党的成本，使国家法律在治党方面收到不治而治的成效。而一旦作为执政党与领导者之中国共产党的自身治理问题通过依规治党得到了很好解决，则无疑就为需要由党领导的依法治国提供了坚实的基础，使依法治国的实现有了基础保障。就此而言，依规治党作为依法治国的保障，将会对依法治国起到推进作用。不仅如此，党自身执政党与领导者的重要地位以及先锋队的本质，决定了其自身治理的模式与效果显然可以起到引领示范的作用。就此而言，依规治党可以对所有社会组织的治理发挥引领示范作用，使这些组织也能够采用要求更高且规定更严的组织规范来进行自我治理，有助于实现其良性自治。而其他社会组织如果得以实现良性自治，则国家治理显然就可以减少很多资源消耗，从而降低了依法治国的成本。此外，依规治党还能够产生外部效应，正如有学者指出的，“中国共产党的党内法规具有强烈的外部性效应，即通过加强各级党组织的制度化建设、党委和党组织权力配置的规范化建设以及党员活动的规范化等方式，在实现党内治理规范化的同时，会提升中国共产党在公共治理中的能力，增强人民群众对中国共产党执政合法性的认同。”以此为基点，依规治党实际上是通过强化党的自治来降低依法治国成本和提高依法治国效益的一种现实需要与务实选择。
（三）依规治党中的党内法规立法与执法的法经济学分析
立足于法经济学的立场，依规治党可以缩减治党自身的成本，并降低依法治国的成本，因此，需要借助成本效益分析的法经济学原理来理解和把握依规治党和依法治国的关系，将依规治党作为节约依法治国成本的重要保障来加以推进。另一方面，在依规治党过程中，也需要考虑党内法规立法与执法对相互间成本效益的影响。具体而言：（1）党内法规立法对于执法成本的影响。从法经济学的视角上来说，立法与执法是互相影响的，立法作为执法的基础与逻辑前提，直接影响着执法的机制及成效。立法内容科学，制度设置适当，可以有效地节省执法占用的资源，减少执法的障碍;反之则会增加法律本身的模糊性与不确定性，影响执法的效果。作为我国社会主义法制体系的重要组成部分，党内法规的立法与执法也存在这样的关系。党内法规立法科学，制度明确，可以提高其执行的针对性与可操作性，提高其执行效率;反之，党内法规立法质量不高会引发党内法规制度建设的冲突或重复，使党内法规失灵或失效，难以有效执行。不仅如此，党内法规立法质量不高还可能会导致党内法规在理解上出现不同，从而降低其执法的效率，或增加其被解释的可能，从而提高其执法的成本。（2）党内法规执法对于立法成本的影响。作为党内法规实施活动的执法反过来也会对党内法规的立法产生影响。一般而言，党内法规执行过程中遭遇到的各种问题会使立法者反思立法内容的科学性与制度的合理性问题，从而采取相应的立法对策予以弥补，使其更加完善。而执法的不作为或乱作为则可能会使相应的立法及其制度出现空设或虚置，影响党内法规及其制度作用的发挥，造成立法资源的浪费。依规治党实践中，党内法规有规不依、执规不严、违规不究或滥用权力执规，都会造成党内法规制度的空设或虚置，而对这些问题的反思与检讨往往会促使相关党内法规完善其执行机制或促使出台新的更完备的党内法规，从而增加党内法规建设的成本。就此而言，党内法规的立法与执法也是一个需要遵循法经济学原理的过程，也是依规治党过程中需要立足于法经济学的视角来予以考量的重要问题。
三、法经济学视野下依规治党的要求
立足于法经济学的立场上，依规治党作为党依法执政的两大核心内容之一，作为我国社会主义法治的重要方面，是有成本消耗与效益要求的一种党的治理模式。党的社会政治法律地位，决定了依规治党对党的治理本身以及依法治国的成本与效益必然有着直接的重大影响。基于此，需要运用法经济学的原理推进依规治觉，以降低治党乃至治国的成本耗费，最大限度地提升依规治党的效果。为此，我们认为，需要在依规治党过程中把握以下三个方面的基本要求。
（一）提高党内法规立法的水平与质量
党内法规的立法水平与质量直接影响着其自身对于管党治党要求的适应性，直接影响和制约着其执法的成本与效益，影响着依规治党的效果。因此，在加强党内法规建设，依规治党的过程中，需要高度重视党内法规的立法建设，有意识地提高党内法规立法的质量与水平。从法理上来说，立法质量的好坏及其水平的高低取决于多重因素，而立法内容的科学性、其制度的预见性以及其规则的可操作性则在其中发挥着至关重要的影响。如果立法的内容不够科学，其制度设计缺乏足够的预见性或没有可操作性，则立法就难以在实践中被充分有效实施，从而也就难以真正发挥其本应有的作用，而为了充分发挥立法的作用，就需要对其进行修改，这势必会增加法治的成本。以此为基点，需要提高党内法规内容的科学性、制度的预见性以及规则的针对性与可操作性，减少因为其自身科学性不够或预见性不足而招致的党内法规被修改的可能及其频率，避免因为党内法规质量不高而致其频繁修改所可能产生和增加的立法成本问题。而要实现以上目的，就有必要在党内法规立法过程中最大可能地吸收广大党员的参与，群策群力，使其制度设计更加契合管党治党的现实需要。此外，还需要加强对于党内法规立法的研究。理论研究是实践顺利推进的基础，可能为实践提供智力支持与对策建议。当前，国内党内法规的研究已经轰轰烈烈地展开，但在强化党内法规立法科学性建设以提升依规治党实效方面还有待进一步加强和深化。就目前来看，不少党内法规在语言上还不够严谨，难以做到法言法语，而在制度设计上也还不够规范。为此，需要加强党内法规这一方面的理论研究，以使党内法规在语言上更加准确严谨，在制度设计上更加规范，在制定、修改和实施程序上更加严格。这显然也是提升党内法规立法的水平，避免因为党内法规立法质量不高而可能会给党内法规执法带来的成本之增加，是提高依规治党效果的客观需要。
（二）加强党内法规执行力建设
党内法规有规不执，执规不严，违规不究，会造成党内法规立法资源的浪费，加大党内法规建设的成本。以此为基点，强化党内法规执行力建设，推进党内法规的顺利实施，是减少党内法规立法资源浪费，降低依规治党成本并使其更符合成本效益要求的客观需要。“如果党内法规制度执行不动真、不较真，势必会影响依规治党进程，进而影响党的执政能力的提升。”为此，需要从思想认识与制度建设两个方面来加强党内法规的执行力建设，推进党内法规的严格实施。具體而言：首先，在思想认识上，需要立足于全面从严治党以确保党的执政地位稳固的高度，进一步加强党内法规的宣传，增强广大党员干部对于党内法规法律性的认同，使广大党员干部能够像对待国家法的实施一样对待党内法规的执行，使党内法规的各项制度能够落到实处，能够切实发挥管党治党的作用。从理论上来说，“制度的执行力取决于领导干部的率先垂范。”领导干部的率先垂范无疑是提高党内法规执行力，减少党内法规立法资源浪费与执法成本的客观需要。基于此，在党内法规的执行方面，必须要高度重视领导干部的垂范。高级干部特别是中央领导层组成人员应当以身作则，模范遵守党章党规，严格执行党规党纪，坚持不忘初心、开拓前进，坚持率先垂范、以上率下，为全党全社会作出示范，以此推荐党内法规的实施。其次，在制度建设上，需要加强对党内法规执行的监督，包括党内监督与党外监督，强化党内法规的执法责任，从严执纪，通过制度推动党内法规的严格实施。从法经济学的角度来看，从严执纪，必须抓住党内法规建设的质量环节进行“成本效益”分析，强化“法纪行为价格”的约束和驱动功能，提升违纪案件处理的科学化水平，达到应有的“正向激励效应”，还必须加强纪律教育，努力实现“预防来来事故”目标。为此，各级党组织则应当以“两学一做”等活动为契机与抓手，有计划、有步骤地加强对广大党员党内法规（尤其是党纪）方面的学习敦促与教育引导，加强党内法规在党内的普法力度，使对党内法规的学习、了解、掌握和遵守成为广大党员内心紧绷的一根弦，以此培养其崇规意识、守规意识、执规意识，推进党内法规的执行。
（三）依规治党需要与依法治国、制度治党协同推进
规范自身必然存在的不完美性客观上决定了以下事实，即：无论是社会组织的治理还是国家与社会的治理，都不可能是单纯依赖某一种规范就可以完全达成治理目标的;相反，任何治理都需要整合各种资源、借助各种制度或规范来进行，都是需要多管齐下，发挥各种资源与制度合力的过程。作为党自我治理方式的依规治党也遵循此律。依规治党作为法治思维在治党过程中的运用，是党高度自律的体现，从理论上来说是最为经济的一种治理方式。但依规治党要完全达成全面从严治党的预定目标，显然不是仅依赖党内法规自身就可以实现的。因为作为管党治党的制度保障，党内法规不可能将党的治理的方方面面都一览无余地规定下来，以党内具有法律性质的制度形式予以推进，其中必有立法空位和制度空鼓。而在党内法规需要受其自身制定、修改程序限制而难以及时出台或修改完善的背景下，这些立法空位与制度空鼓只能依赖既有的社会伦理道德与国家法律等其他规范或制度来予以弥补或填充。此外，依规治党过程中还需要借鉴依法治国的经验，需要整合制度治党的资源，利用依法治国与制度治党的优势。这都决定了依规治党必须要与依法治国、制度治党协同推进。
在依规治党与依法治国、制度治党协同推进、一体建设的过程中，考虑到各种不同规矩自身不同的调整范围并基于节省适用成本的考量，应当明确并保持不同规矩的适用界限，避免过度使用或滥用其中的任何一种规矩，或用其中的一种规矩取代另外一种规矩，以免将依规治党混同于依法治国或制度治党，从而降低了对依规治党的标准，或过高提升了对依法治国的要求，从而不经意地增加了依规治党的机会成本。
责任编辑：徐慧枫
