农村宅基地“三权分置”面临的困境与出路
王超
【摘 要】郴州农村处于南岭山脉和罗霄山脉交汇区域，宅基地情况复杂，给郴州地方政府统一管理和“三权分置”工作带来一定困难。从成因入手，打准脉搏，提出组织建设、宅基地的统一规划和整理、资格权认定、流转指导和服务等方面提出对策。
【关键词】农村宅基地；三权分置；资格权；使用权； 困境；对策
【中图分类号】D668 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）09-0079-02
2018年中央一号文提出要“深化农村土地制度改革。……完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置……”，为党的十九大报告中确立的乡村振兴战略拉开了序幕。所谓农村宅基地“三权分置”，类似农地“三权分置”，是在坚持农村宅基地集体所有前提下，将农户资格权和使用权区分开，本集体内农户有资格向集体组织申请一宗宅基地用于建房或其它用途，本集体外农户则可以通过有偿转让方式获得宅基地使用权。宅基地“三权分置”的目的，就是要盘活存量宅基地，搞活宅基地使用权，拓宽农民增收来源，为建设美丽富裕和谐的乡村搭建舞台。
一、现状和困境
湖南郴州市有八县三区（市），五百余万市民，农业人口占比超过60%，乡村振兴战略恰逢其时，乡村建设的空间和潜能很大。在苏仙、桂阳、宜章、桂东等地的考察和调研情况来看，湖南郴州市农村宅基地“三权分置”有几个难点：
（一）农村宅基地统一管理和统一规制难
湖南郴州市地处南岭山脉北坡，东面与罗霄山脉交汇，地形复杂，尖岭与梯坳地貌交错；地势险峻，岭上与坳间落差大。从现存湖南郴州市农村宅基地现状来看，大致可分为三种情况：
1.中心城镇郊区农村的宅基地“寸土寸金”，各方利益争夺激烈。由于独特的区位优势和楼市渐涨推动下，郊区农村宅基地炙手可热，宅基地“三权分置”也给外村农户和城里亲友在郊区农村务工、安居、休闲、疗养提供了便利。于是，本村农民“一户多宅”，宅宅都是黄金码头；城里亲友纷纷返乡，旧房换新颜；外村农户买房占地奇货可居。郊区农村宅基地因利用性强增值空间大，成了各方争抢的稀缺资源。
2.田峒区域的宅基地闲置、废弃多。湖南郴州市有着悠久的农耕历史，在水稻耕种和特色种植有独特优势。先民们为了耕种方便在土地肥沃的田峒附近开基建房，形成了星罗棋布的聚居点。由于缺乏管理和规划，很多聚居区正房杂屋相邻，功能不分、人畜混居，排水排污设施落后，房屋间距小、安全隐患多。于是村民向聚居外围扩基建房，农田耕地被挤占，中心区域则被闲置废弃，宅基地浪费很大。
3.山区宅基地平整难，宜居点分散，村民散居面大。在资兴、桂东、汝城、宜章等某些典型山区农村，“八分山水一分田，一分道路和庄园”，要平整出一宗可容三五户的宅基地都很困难，给宅基地的规划和管理带来很大難度。因此，山区农村居住点呈“东一户、西一幢”的分散状态。
情况多样的宅基地现状，为湖南郴州市统一管理工作带来不便，期望用某项单一政策来规制湖南郴州市农村宅基地“三权分置”工作，显然不切实际。
（二）农村宅基地使用资格权的认定难
向集体经济组织申请一宗宅基地需要两个前提条件，一是具备本集体经济组织成员资格，二是具备分户户主资格。首先，国务院和省级人民政府未就认定是否具备本集体经济组织成员资格事项出台相关指导性文件，地方政府的探索性政策也各出奇招做法不一，有的地方以户籍为准，有的地方以承包经营权为决定性要件，有的以户籍兼釆其它要件。标准不一的实操做法给利益博弈激烈的地方带来大量纠纷，给农村和谐稳定埋下隐患，也给人民法院的裁判工作也带来难度。其次，就集体成员是否具备分户户主资格，国务院和省级人民政府也仅仅是启动探索性试点工作，地方人民政府还没来得及积累经验，难以提出指导性政策规范基层工作人员的实操。无论基层工作人员怎样实操，都会触碰这些或那些人的利益，引起这方或那方的不满、抵制或刁难。
（三）农村宅基地使用权流转纠纷维权难
维权难体现在几个方面：一是选择案由难。按照最高人民法院发布的《民事案件案由规定》，农村宅基地流转后，如果发生纠纷该如何维权成了难题。是以物权纠纷立案，还是以合同纠纷立案成了当事人难以抉择的选择题。宅基地使用权是一项用益物权，依法理应以宅基地使用权纠纷提起诉讼维权，但如果在流转时受让人是从无权处分人手中善意受让，是以合同纠纷起诉，还是以宅基地纠纷起诉？受让人可否以善意取得为抗辩理由对抗第三人呢？目前还未见有相关规定和探索性政策，这也给基层工作人员的实操带来困难和挑战。二是履行、执行难。经过四十年的改革开放，绝大多数农民初步解决了温饱问题，但离实现全面小康还有一段距离。不管是转让方还是受让方，风险承受能力还是很有限的。一旦宅基地流转后发生纠纷，在宗族家族等势力的强力干预下，有协议无法履行、无法执行的现象常有常见。
二、宅基地“三权分置”面临困境的成因
湖南郴州市农村宅基地“三权分置”面临困境的成因是多方面的，有历史传统的，也有现实的，还有政策面的，归纳起来主要有：
（一）集体组织主体缺位，未发挥应有作用
农村集体经济组织是宅基地的所有权主体，应依法履职，发挥管理、处置宅基地相关事务的功用。但集体经济组织是生产单位，不具备管理职能，特别是“包产到户”后，集体组织也名存实亡了。在田峒和山区等宅基地增值空间小的偏僻农村，农户要不要分立支户、在哪开辟一宗宅基地、判断是否会占用耕地、会不会引起邻里纠纷等等，几乎看不到集体经济组织的影子。于是，权利主体长期缺位，未经规划的聚居区历经沧海桑田已成了脏乱差的空心村，安全隐患多、邻里纠纷多。一方面是宅基地闲置、废弃严重，另一方面侵占基本农田和公共设施现象十分突出。村中空心化、老屋闲置化、新增房屋扩张无序化，加剧了农村脏乱差的“非宜居”程度。
主体缺位的另一个原因是集体缺乏调整手段。 “包产到户”后，农户既不向集体上交承包金，也不支付对价取得、使用宅基地，完全可以绕开集体组织自主生活。集体组织作为所有权主体没有任何收入来源，调整手段缺失，导致职能空转、管理失效。
（二）村民集体观念缺失，权属观念错位，片面追求个体利益最大化
受传统私有观念的不良影响，加上“包产到户”后集体组织长期缺位，农民的集体观念逐渐淡漠了。在私有化浪潮侵蚀下，农民权属观念错位，把承包经营的农地当做私有财产，只要自己乐意，或对自己有利，就随意变更承包地的用途，在承包地上建房、卖（赠送）给他人建房或修建其它设施等。农民权属观念错位的普遍化加速了农村宅基地的管理碎片化、无序化。
（三）農村基础设施和配套建设落后
经过改革开放四十年的努力，农村有了翻天覆地的变化，但与中心城镇的基础设施和配套相比，还是相对落后的。特别是南岭山区的某些农村，聚居点分散，农户和农民集体无法承受通路通电通网等配套设施的建设成本。农村留守农户被迫抛弃老宅旧屋，向具备“三通”等宜居条件的地方开基建房，而造成老宅区的萧条、凋敝。
三、走出宅基地“三权分置”困境的对策
要走出宅基地“三权分置”的困境，就要从当前成因入手，以敢于担责的勇气奋力开拓。笔者提出如下建议：
（一）加强农民集体组织建设，发挥主体作用
农民集体是宅基地所有者，享有占有、使用、收益和处分的全面权利，因此在宅基地“三权分置”过程中，处于不可或缺不可替代的中心位置。加强农民集体的组织建设势在必行、必不可少。基层人民政府加强对村组集体的组织建设，首先加强农村人才库的建设，着力培养一批农村留守骨干和后备人才，提高其农技水平和带头致富能力，使其成长为新时代奋斗型农民。其次，加强农村管理工作指导，帮其制定规程、规范流程，并获得农民理解和支持。
（二）统一规划和整理农村宅基地
基层人民政府组织村委和农民集体负责人对集体所有宅基地进行摸底、宜居规划、统一整理和建档入库。为确保耕地红线，农户只能申请规划区内的宅基地，杜绝随意变更农地用途挤占农田的现象；同时为节省宅基地，农民集体应鼓励农户建新拆旧，或适当补贴修缮有代表性的古民居村落，留住乡情乡愁。
（三）公平合理认定使用资格权
宅基地使用资格权是本集体成员的一项身份权，是“三权分置”的关键部位，能否公平合理确认资格权关系到整个集体的利益。首先可以“户籍+承包地+……”模式确定集体成员资格。“户籍+承包地+……”模式可以排除“空挂户”“寄居户”等的成员资格，同时还有一定开放性，农民集体可以绝对多数成员同意吸收新成员。其次，可以家庭人口结构和年龄为标准，确定分支户的户主资格。一是家庭子女成长已到法定婚龄，有独立生活和生产能力的才认定具备分支户主资格；二是家庭人口增多，三代同堂是常态了，当四世同堂及以上的人口结构，集体组织应考虑适当增加面积用于改善居住。三是要坚持男女平等。生男生女都是传后人，都可以成为分支户主。
（四）建立农村宅基地使用权流转的指导机构
基层人民政府可成立宅基地使用权流转指导机构，用于指导和服务农户宅基地使用权流转工作，也可供备案和查阅。
（五）运用法治思维和法治方式化解宅基地纠纷
申请和使用农村宅基地关系农户百年大计的利益，必然慎之又慎、斤斤计较；三权分置又是开创性工作，工作流程难免有所疏漏，产生一系列纠纷也在情理之中。各方在处置和化解纠纷时，应运用法治思维和法治方式来开展工作，引导争议各方通过协商调解、行政复议、诉讼仲裁等渠道来平衡各方利益；切不可为保一时平安和稀泥，花钱妥协。权宜之计只会助涨不当得利一方的邪气，为处理以后类似情况埋下隐患。
[责任编辑：褚永慧]
【摘 要】郴州农村处于南岭山脉和罗霄山脉交汇区域，宅基地情况复杂，给郴州地方政府统一管理和“三权分置”工作带来一定困难。从成因入手，打准脉搏，提出组织建设、宅基地的统一规划和整理、资格权认定、流转指导和服务等方面提出对策。
【关键词】农村宅基地；三权分置；资格权；使用权； 困境；对策
【中图分类号】D668 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）09-0079-02
2018年中央一号文提出要“深化农村土地制度改革。……完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置……”，为党的十九大报告中确立的乡村振兴战略拉开了序幕。所谓农村宅基地“三权分置”，类似农地“三权分置”，是在坚持农村宅基地集体所有前提下，将农户资格权和使用权区分开，本集体内农户有资格向集体组织申请一宗宅基地用于建房或其它用途，本集体外农户则可以通过有偿转让方式获得宅基地使用权。宅基地“三权分置”的目的，就是要盘活存量宅基地，搞活宅基地使用权，拓宽农民增收来源，为建设美丽富裕和谐的乡村搭建舞台。
一、现状和困境
湖南郴州市有八县三区（市），五百余万市民，农业人口占比超过60%，乡村振兴战略恰逢其时，乡村建设的空间和潜能很大。在苏仙、桂阳、宜章、桂东等地的考察和调研情况来看，湖南郴州市农村宅基地“三权分置”有几个难点：
（一）农村宅基地统一管理和统一规制难
湖南郴州市地处南岭山脉北坡，东面与罗霄山脉交汇，地形复杂，尖岭与梯坳地貌交错；地势险峻，岭上与坳间落差大。从现存湖南郴州市农村宅基地现状来看，大致可分为三种情况：
1.中心城镇郊区农村的宅基地“寸土寸金”，各方利益争夺激烈。由于独特的区位优势和楼市渐涨推动下，郊区农村宅基地炙手可热，宅基地“三权分置”也给外村农户和城里亲友在郊区农村务工、安居、休闲、疗养提供了便利。于是，本村农民“一户多宅”，宅宅都是黄金码头；城里亲友纷纷返乡，旧房换新颜；外村农户买房占地奇货可居。郊区农村宅基地因利用性强增值空间大，成了各方争抢的稀缺资源。
2.田峒区域的宅基地闲置、废弃多。湖南郴州市有着悠久的农耕历史，在水稻耕种和特色种植有独特优势。先民们为了耕种方便在土地肥沃的田峒附近开基建房，形成了星罗棋布的聚居点。由于缺乏管理和规划，很多聚居区正房杂屋相邻，功能不分、人畜混居，排水排污设施落后，房屋间距小、安全隐患多。于是村民向聚居外围扩基建房，农田耕地被挤占，中心区域则被闲置废弃，宅基地浪费很大。
3.山区宅基地平整难，宜居点分散，村民散居面大。在资兴、桂东、汝城、宜章等某些典型山区农村，“八分山水一分田，一分道路和庄园”，要平整出一宗可容三五户的宅基地都很困难，给宅基地的规划和管理带来很大難度。因此，山区农村居住点呈“东一户、西一幢”的分散状态。
情况多样的宅基地现状，为湖南郴州市统一管理工作带来不便，期望用某项单一政策来规制湖南郴州市农村宅基地“三权分置”工作，显然不切实际。
（二）农村宅基地使用资格权的认定难
向集体经济组织申请一宗宅基地需要两个前提条件，一是具备本集体经济组织成员资格，二是具备分户户主资格。首先，国务院和省级人民政府未就认定是否具备本集体经济组织成员资格事项出台相关指导性文件，地方政府的探索性政策也各出奇招做法不一，有的地方以户籍为准，有的地方以承包经营权为决定性要件，有的以户籍兼釆其它要件。标准不一的实操做法给利益博弈激烈的地方带来大量纠纷，给农村和谐稳定埋下隐患，也给人民法院的裁判工作也带来难度。其次，就集体成员是否具备分户户主资格，国务院和省级人民政府也仅仅是启动探索性试点工作，地方人民政府还没来得及积累经验，难以提出指导性政策规范基层工作人员的实操。无论基层工作人员怎样实操，都会触碰这些或那些人的利益，引起这方或那方的不满、抵制或刁难。
（三）农村宅基地使用权流转纠纷维权难
维权难体现在几个方面：一是选择案由难。按照最高人民法院发布的《民事案件案由规定》，农村宅基地流转后，如果发生纠纷该如何维权成了难题。是以物权纠纷立案，还是以合同纠纷立案成了当事人难以抉择的选择题。宅基地使用权是一项用益物权，依法理应以宅基地使用权纠纷提起诉讼维权，但如果在流转时受让人是从无权处分人手中善意受让，是以合同纠纷起诉，还是以宅基地纠纷起诉？受让人可否以善意取得为抗辩理由对抗第三人呢？目前还未见有相关规定和探索性政策，这也给基层工作人员的实操带来困难和挑战。二是履行、执行难。经过四十年的改革开放，绝大多数农民初步解决了温饱问题，但离实现全面小康还有一段距离。不管是转让方还是受让方，风险承受能力还是很有限的。一旦宅基地流转后发生纠纷，在宗族家族等势力的强力干预下，有协议无法履行、无法执行的现象常有常见。
二、宅基地“三权分置”面临困境的成因
湖南郴州市农村宅基地“三权分置”面临困境的成因是多方面的，有历史传统的，也有现实的，还有政策面的，归纳起来主要有：
（一）集体组织主体缺位，未发挥应有作用
农村集体经济组织是宅基地的所有权主体，应依法履职，发挥管理、处置宅基地相关事务的功用。但集体经济组织是生产单位，不具备管理职能，特别是“包产到户”后，集体组织也名存实亡了。在田峒和山区等宅基地增值空间小的偏僻农村，农户要不要分立支户、在哪开辟一宗宅基地、判断是否会占用耕地、会不会引起邻里纠纷等等，几乎看不到集体经济组织的影子。于是，权利主体长期缺位，未经规划的聚居区历经沧海桑田已成了脏乱差的空心村，安全隐患多、邻里纠纷多。一方面是宅基地闲置、废弃严重，另一方面侵占基本农田和公共设施现象十分突出。村中空心化、老屋闲置化、新增房屋扩张无序化，加剧了农村脏乱差的“非宜居”程度。
主体缺位的另一个原因是集体缺乏调整手段。 “包产到户”后，农户既不向集体上交承包金，也不支付对价取得、使用宅基地，完全可以绕开集体组织自主生活。集体组织作为所有权主体没有任何收入来源，调整手段缺失，导致职能空转、管理失效。
（二）村民集体观念缺失，权属观念错位，片面追求个体利益最大化
受传统私有观念的不良影响，加上“包产到户”后集体组织长期缺位，农民的集体观念逐渐淡漠了。在私有化浪潮侵蚀下，农民权属观念错位，把承包经营的农地当做私有财产，只要自己乐意，或对自己有利，就随意变更承包地的用途，在承包地上建房、卖（赠送）给他人建房或修建其它设施等。农民权属观念错位的普遍化加速了农村宅基地的管理碎片化、无序化。
（三）農村基础设施和配套建设落后
经过改革开放四十年的努力，农村有了翻天覆地的变化，但与中心城镇的基础设施和配套相比，还是相对落后的。特别是南岭山区的某些农村，聚居点分散，农户和农民集体无法承受通路通电通网等配套设施的建设成本。农村留守农户被迫抛弃老宅旧屋，向具备“三通”等宜居条件的地方开基建房，而造成老宅区的萧条、凋敝。
三、走出宅基地“三权分置”困境的对策
要走出宅基地“三权分置”的困境，就要从当前成因入手，以敢于担责的勇气奋力开拓。笔者提出如下建议：
（一）加强农民集体组织建设，发挥主体作用
农民集体是宅基地所有者，享有占有、使用、收益和处分的全面权利，因此在宅基地“三权分置”过程中，处于不可或缺不可替代的中心位置。加强农民集体的组织建设势在必行、必不可少。基层人民政府加强对村组集体的组织建设，首先加强农村人才库的建设，着力培养一批农村留守骨干和后备人才，提高其农技水平和带头致富能力，使其成长为新时代奋斗型农民。其次，加强农村管理工作指导，帮其制定规程、规范流程，并获得农民理解和支持。
（二）统一规划和整理农村宅基地
基层人民政府组织村委和农民集体负责人对集体所有宅基地进行摸底、宜居规划、统一整理和建档入库。为确保耕地红线，农户只能申请规划区内的宅基地，杜绝随意变更农地用途挤占农田的现象；同时为节省宅基地，农民集体应鼓励农户建新拆旧，或适当补贴修缮有代表性的古民居村落，留住乡情乡愁。
（三）公平合理认定使用资格权
宅基地使用资格权是本集体成员的一项身份权，是“三权分置”的关键部位，能否公平合理确认资格权关系到整个集体的利益。首先可以“户籍+承包地+……”模式确定集体成员资格。“户籍+承包地+……”模式可以排除“空挂户”“寄居户”等的成员资格，同时还有一定开放性，农民集体可以绝对多数成员同意吸收新成员。其次，可以家庭人口结构和年龄为标准，确定分支户的户主资格。一是家庭子女成长已到法定婚龄，有独立生活和生产能力的才认定具备分支户主资格；二是家庭人口增多，三代同堂是常态了，当四世同堂及以上的人口结构，集体组织应考虑适当增加面积用于改善居住。三是要坚持男女平等。生男生女都是传后人，都可以成为分支户主。
（四）建立农村宅基地使用权流转的指导机构
基层人民政府可成立宅基地使用权流转指导机构，用于指导和服务农户宅基地使用权流转工作，也可供备案和查阅。
（五）运用法治思维和法治方式化解宅基地纠纷
申请和使用农村宅基地关系农户百年大计的利益，必然慎之又慎、斤斤计较；三权分置又是开创性工作，工作流程难免有所疏漏，产生一系列纠纷也在情理之中。各方在处置和化解纠纷时，应运用法治思维和法治方式来开展工作，引导争议各方通过协商调解、行政复议、诉讼仲裁等渠道来平衡各方利益；切不可为保一时平安和稀泥，花钱妥协。权宜之计只会助涨不当得利一方的邪气，为处理以后类似情况埋下隐患。
[责任编辑：褚永慧]
