职业教育公平的制约因素与政府义务

    刘敏+杨雪琴

    【摘要】职业教育公平是维系社会秩序公平运行的逻辑起点。近年来我国职业教育事业迅猛发展，但在维系职业教育公平性领域缺乏实质性进步。基于此，研究职业教育公平的内涵及其研究价值，并从政府的文化理念塑造能力不足、行政政策规范能力不足及职业教育资源配置失衡等方面揭示政府在支持职业教育公平性理念落实过程中面临的障碍，以期为强化政府的行政能力及优化政府的行政资源配置功能提供可行对策。

    【关键词】职业教育；公平理念；财政政策

    【中图分类号】G710【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2016）07-0017-04

    一、制约职业教育公平价值实现的因素分析

    （一）文化理念塑造能力不足遏制职业教育公平性

    1均衡式职业教育发展战略的话语权对公平教育理念的侵蚀

    职业教育的均衡式发展模式是中国语境下的职业教育公平理念的落实。职业教育均衡理念的产生源自社会各阶层在职业教育供需失衡条件下基于自我对教育公平理念的理解而产生的对理想化职业教育发展模式的诉求。均衡是职业教育发展战略的设立出发点，该战略的实践过程则通过推动职业教育在形式上和内容上的均衡发展来实现。从形式上分析，职业教育均衡式发展理念追求在省域间、县市域间的均衡以及职业教育在城乡之间的均衡；从内容上分析，职业教育追求职业教育资源分配的均衡、接受职业教育的机会均衡及职业教育质量和职业教育结构的均衡等。将职业教育的均衡发展作为职业教育发展历程中的阶段性目标是毋庸置疑的，但是将职业教育视为当前我国职业教育公平性问题的核心治理方向则存在目标与手段倒置的问题。恰当地定义职业教育均衡式发展战略的内涵与外延是实践职业教育公平性理念的有效手段，但部分地区的职业教育主管者将均衡式发展方式视为均衡发展目标，这种“为均衡而均衡”的发展战略实质上是一种退化了的低水平均衡，其结果将导致职业教育为了实现均衡目标而牺牲发展前景。

    2职业教育的起点及过程不公平导致职业教育的结果不公平问题

    其一，社会各界群体接受职业教育的起点公平性不足。与其他类型高校相比，职业院校缺乏招生市场竞争优势。职业院校所招录学生的分数段通常排列于其他类型高校之后，这使得多数学生家长将职业院校列入低于其他类型高校的低档学校的范畴，多数学生亦将进入高职院校学习列为其申报志愿的最后选择。这种对职业类院校的歧视性选择源自我国改革开放后的重启高考并延续至今。用人单位将用人标准与学生的学历相挂钩的人才选拔模式使得多数学生家长形成了普通本科院校就业形势好于职业院校的错觉。其二，社会各界群体接受职业教育的过程存在不公平现象。职业教育应针对社会各类有就业和职业发展需求者来开设，不应把教育和职业发展的可能性局限在某个特定人群中。[1]由于职业教育主管部门在职业教育资源的跨区域分配方面缺乏公平性，职业院校未能向社会各界有就业和职业发展需求者全面开放，有损职业教育的公平性。部分财政实力相对雄厚地区的职业院校享有更多的职业教育经费，而税收收入相对匮乏的财政贫困地区的职业院校则难以获得充裕的办学经费，甚至其有限的办学经费亦屡遭各地政府的拖延发放。办学经费的不公平性导致了各地职业院校教育软件和硬件资源的丰沛程度不一，进而导致职业教育质量的不公平性。其三，职业教育的起点与过程的不公平性导致职业教育的结果不公平性。职业院校在学生招录环节和办学资源投入环节所享有的不平等性待遇导致其人才培养质量不如拥有更多办学资源的高校，这令部分用人单位更为偏好本科院校毕业生，职业院校学生仅凭职业教育文凭将难以找到合适工作。

    （二）行政政策规范能力不足抑制职业教育公平性

    1职业教育主管部门的行政规则不透明，弱化了政府在职业教育领域的公平性行政能力

    政府职业教育主管部门的行政规则不透明，主要表现为政府职业教育主管部门内部认可并通行的行政规则，并未向政府在职业教育领域的行政客体公开宣示，但接受政府职业教育行政管理的行政客体却需要无条件接受此类规则的约束，由此所造成的行政制度的不公平性严重制约了非公办职业教育机构与公办职业院校在同一教育市场竞争平台上展开公平竞争的能力。行政规则的不透明性使得政府职业教育主管部门可以更多地依据行政部门的自由意志来对民办职业院校行使任意形式的管理权，其中，并不排除职业教育主管部门为谋求本部门私有利益最大化目标而专门对民办职业院校制定差异化的苛刻管理政策的可能。再者，民办职业院校亦可利用职业教育主管部门行政规则的不透明性来过度强化自身地位，进而威胁到公办职业院校教育体系的正常运作秩序。由于当前我国的职业教育行政化管理领域的政策规则具有非正规性特点，民办职业院校可以通过相对隐蔽的方式来腐蚀政府职业教育主管部门的决策者，从而确保自身可以充分利用当前的不透明行政规则来增强办学实力。这种不透明性的形成根源在于长期存在于我国行政管理领域的人治化行政管理文化氛围，使得职业教育主管部门内部的各项监管措施形同虚设，各项议事程序只是走走过场，其结果势必导致行政管理的诸项措施流于形式而丧失其应有的公平性。

    2职业教育办学主体的体制性差异影响了政府的政策支持力度

    职业教育办学主体的所有制差异性主要是指公办职业院校与民办职业院校之间的差异性，其中，政府在制定支持职业教育事业相关政策时，多表现出对民办职业教育的显著歧视。从宏微观政策差异性的角度分析，上级政府给职业教育事业的无差异性扶持待遇在基层政府的执行过程中走形，其根源在于各级政府高估了职业教育主办者的所有制属性对职业教育的实效性的影响力。当前职教主管部门将民办职业教育定位于补充公办职业教育资源不足，决定了民办职业教育在政府职教部门心目中的应急性特征。该论断忽视了在人均职业教育不足情形下民办职业教育对压缩阶层间知识鸿沟和缩小社会贫富差距的社会学功用。在忽视民办职业院校的社会学价值的前提下，各级政府难以从政策制定层面公平对待民办职校和公办职校。

    （三）职业教育资源配置失衡制约职业教育公平性

    1政府对职业教育的办学经费支持有失公平性

    各级政府对职业教育的办学经费支持存在显著的地区间失衡性问题。各地生均职业教育经费指标可作为测度职教办学经费投入的地区间差异的重要标准之一。我国各地区政府对于职教事业的财政扶持力度存在显著的地区性差异，各地区的财政收入水平差是诱发区域间职教办学经费差异的主因之一。各地政府对职教办学经费投入的差异使得各地职校办学实力分层且难以在短时期内被弥合。办学实力相对较弱的职业院校对本地区经济的影响力亦相对较弱，从而弱化该职业院校吸收社会资本参与职业教育事业建设的吸引力。办学经费较少的职业院校难以有效地为当地各类企事业单位提供与其经济发展水平相适应的高素质技术型人才，从而限制了相对落后地区经济的可持续发展能力。政府财政收入水平不足将影响政府在职业教育领域的投资力度，进而抑制支持区域经济发展的高职教育水平提升，如此循环往复，将导致职业教育的地区间差异态势得以持续。

    2政府未能对职业教育的关联税务工作给予优惠政策

    职业教育具有较强的社会公益属性，职业教育事业的举办需要来自包括政府和企事业单位在内的社会各界力量的鼎力支持。尽管我国已对企业参与职业教育与培训出台了相关的税收优惠政策，有些地方政府还专门出台了促进职业教育校企合作的实施意见，但总体上此方面的政策存在权威性、系统性、可操作性、吸引力不足等问题。[2]当前税务部门对于职业院校的税收减免政策设计存在诸多的不合理性，严重制约了职业院校与用人单位企业之间展开合作的制度空间。以国税发[2007]42号文件为例，该文件规定，校企合作中的企业一方应当与职业院校订立三年以上实习合作协议，方可依据规定减免企业税前所得税的扣除额度。税务部门在不了解校企合作基本运行规律基础上所制定的不合理减税约束，直接抬高了职业院校和合作方企业为获取减税优惠而支付的制度成本，势必减少职业院校及其合作方企业获取相应税收政策优惠的实质额度。由此造成的较高的人才培养成本亦将抬高职业院校根据用人单位需求来设计课程的能力，使得其所培养的人才不能适应技术发展的需要。[3]

    二、政府在践行职业教育公平中所肩负的义务（一）强化政府的社会文化塑造能力以支持职业教育公平

    1政府应促进职业教育机会的起点公平性

    托尔斯顿·胡森（Torsten Husen）认为，教育的公平包含个体起点平等，即任何人都有不受任何歧视来获取学习的机会。[4]当前我国正处于从传统农业文明型社会向工业文明型社会转型的历史关键期，工业文明型社会的建构需要大批掌握现代工程技术的高素质技术型人才。在推进职业教育起点公平的过程中，农村学子接受职业教育机会锐减的现实不容职业教育工作者忽视，而城市学子接受职业教育的机会和能力远高于农村地区的学子。社会群体接受职业教育的起点性公平有助于促进社会阶层间的和谐，为有效弥补农村学子与城市学子接受职业教育机会的天然差距，政府应当通过立法的形式来保障适龄学子都有接受现代职业教育的合法权利。各级政府可从变革财政资金投放政策着手，按农村生源占职业院校在校生的比例对职业院校给予相应的财政补贴，以减免学费和补贴生活费为手段来支持农村学子顺利完成学业。职业教育的起点公平性还包括职业教育系统应当给予不同民族、文化或社会背景的人以公平的受教育权。部分农村贫困地区子女、贫困家庭子女和弱势族群的子女是当前我国社会和经济高速发展进程中获益最少的社会阶层或群体。政府应当秉持执政的公平性理念，从政策层面对此类贫困家庭给予有力的政策扶持，以有效保障社会各阶层人群都有接受职业教育的权利。

    2政府应促进职业教育机会的过程公平性

    职业教育过程的平等要求主管部门完善职业教育的相关管理规则，以此促进职业教育规则的公平性。为确保社会各界群体享有公平接受职业教育的权利，政府应当在社会文化建设层面建立起尊重职业教育事业的社会文化氛围，吸引广大优秀学子接受职业教育学习。当前我国宪法和教育法都强调了社会各界群众享有普惠的公平受教育权，但是，秉持教育公义的良好法律设计亦需要各级政府以强有力的执行力来保障上位法的立法精神的有效落实。由于我国各地的社会与经济发展水平参差不齐，各地政府在维护公民公平接受职业教育权方面的制度规则建设相对滞后，从而严重破坏了公民公平接受职业教育的权利。为此，各级政府应当破除因各地民俗文化和执政方式的差异性而导致的政策落实潜规则，对当前制约职业教育受教育权的各项制度规定进行清理整顿，将破坏职业教育受教育权的各类潜规则通过制度建设的方式予以公开化，使社会各阶层都享有基于公平政策文化氛围的公平受教育权。

    （二）巩固政府的行政政策规范能力以支持职业教育公平

    1政府职教主管部门应力推城乡职业教育的制度公平性

    各地政府应当改变当前职业教育办学经费的属地统筹规划模式，建立起将职业教育办学经费纳入到省级政府统筹规划的新模式。省级政府可以从全省区域产业发展战略的高度来客观评估产业人才的实际需求类型，并根据全省各类职业院校的办学实力来决定全省范围内各所职业院校的办学方向。省级政府应从政策层面有效化解城乡职业院校办学资源的非均衡性问题，建立起面向农村地区职业院校或涉农类职业院校的教育经费的专项扶持政策。职业教育公平应该是职业教育公平加职业教育质量，缺乏职业教育质量保证就不能体现职业教育公平。[5]故政府应当提高对涉农类职业院校的基础教育设施投资决策的优先等级，通过将社会资本对涉农类职业教育投资纳入到政府优先扶持类产业目录的方式，重点强化政府对涉农类弱势职业院校的办学硬件设施投资的政策支持力度，还应当从强化农村地区职业院校的人力资本实力方面给予涉农类职业院校以有力支持。当前的优秀职业教育资源主要集中于发达地区的公办职业院校中，经济相对落后地区的职业院校因办学经费相对短缺难以留住优秀教师。为此，政府应当统筹规划城乡职业院校的师资力量配置，通过增加落后地区职业院校教师的薪酬福利待遇及给予职业院校教师以更多进修机会的方式，增强农村职业院校吸引优秀教师的能力，缩小城乡职业院校之间的发展差距。维护城乡职业教育事业的公平性有助于缩小城乡社会与经济在人力资本领域的发展障碍，为城乡统筹的和谐社会建设提供有力的人才保障。

    2政府职教主管部门应力促公办和民营职业教育的制度公平性

    政府职业教育主管部门应统筹规划各类职业院校的建设规划。民办职业院校的崛起是市场经济条件下职业教育市场化的必然结果，其凭借灵活的办学机制适应动态多变的职业教育市场环境，从而有效满足了职业教育市场客户的需求。各级政府应当清楚认知到民办职业院校的优势所在，摒弃试图将职业教育纳入到统一规范的行政管理体系中的惰政式行政理念。政府职教主管部门应当正视因民办职业院校灵活性办学机制给自身造成的行政管理麻烦，通过赋予民办职业院校更多办学自主权的方式，进一步激发民办职业院校的办学活力。地方政府职教管理部门可以通过宽进严出型的管理模式，为社会各类生源进入职院学习划定统一的入学门槛和毕业标准，以有效保障各类职校的人才培养。在招生管理环节，政府应当根据《行政许可法》来赋予各类职校更多的自主办学权，让各类职校都可以在招生比例、专业设置、收费标准上平等享有招生自主权，为各类职业院校在教育市场的自由竞争提供公平的制度平台。在毕业生管理环节，政府职教主管部门应当同步设置较高的毕业门槛，对各类职业院校的毕业证书和学位证书发放实施备案制度，保障职业院校学生的“出口”质量。

    （三）优化政府的行政资源配置功能以支持职业教育公平

    1完善职业院校贫困生助学贷款制度

    经济公平是践行职业教育公平的基石。地方政府可以鼓励金融机构为职业教育机构提供信贷服务，建立职业院校贫困生助学贷款制度，有效化解职业院校学生支付学费难的问题。由于当前职校学生的助学贷款手续繁多，使得部分商业性金融机构办理贫困生助学贷款的成本相对较高；加之部分学生的信用意识匮乏，高职学生毕业后就业单位的档次较低，缺乏足够的还款能力，从而抬升了金融机构的信贷风险水平，使得部分商业性金融机构缺乏向高职学生提供国家助学贷款的动力。地方政府可以凭借政府信用和财政资金来建立助学贷款担保基金，为职校学生从商业金融机构获取国家贫困生助学贷款提供信用担保。政府金融主管部门可以通过统一国家助学贷款政策与生源地助学贷款政策的方式，降低高职学生获取助学贷款的门槛，有效缓解助学贷款的供需矛盾。

    2建立支持区域间职教资源公平配置的长效机制

    各级政府职教主管部门应当建立学区制度和跨区职教组织协调机构，将职业教育发达地区和相对落后地区划入同一学区，推进各类地区的职业教育资源配置的一体化。政府职教主管部门应当理顺政府在职教资源配置上的职能与责任，秉持公平理念，加大对弱势职校的扶持力度，使其顺畅地共享强势职校的优势职业教育资源，稳步提升教学活动的现代化和信息化水平。政府职教主管部门应当重视职业学院之间的优秀师资力量的互动交流，通过提供财政资金补贴的方式来吸引优秀职校教师到基层弱势职校工作，以有效充实弱势职业院校的办学实力。政府职教管理部门还可为弱势职业院校的教师进修提供财政补助，有序促进其教育工作者接受系统化的理论和技能学习，提升他们的综合素质和能力。

    【参考文献】

    [1]沈晓鹏.职业教育对促进社会公平的潜力[J].职教通讯，2014，（10）：75—77.

    [2]兰小云.关于我国职业教育校企合作税收优惠政策的思考[J].职业技术教育，2013，（8）：44—47.

    [3]夏雪婷，丁菲.关于职业教育公平问题的研究进展与统计分析[J].职教论坛，2015，（4）：76—79.

    [4]刘红燕.社区教育视角下政府与社会组织合作的路径研究[J].成人教育，2014，（5）：31—33.

    [5]杨海华，罗厚朝.对区域职业教育均衡与公平问题的现实审视与建议[J].教育与职业，2015，（6）：11—13.