项目公共品的效率修复机制：代理人治责激活
舒丽瑰
[摘|菀猐项目制度设计中因代理人激励不足存在公共品供给效率损失的问题，探索代理人激励问题的解决路径成为优化公共品供给效率的题中之义。实践发现，激活代理人治责是解决代理人激励的有效路径。具备治理责任的代理人会积极平衡项目受益方的权责利体系、采取竞争性的项目争取方式、辅助群众自治组织的成立、监督群众组织的公共性，保证群众低成本高效率地参与到公共品供给中，从而提高公共品供给效率。“一事一议”项目供给的自主空间、地方政府的政治压力传导、熟人社会的面子激励是代理人治责激活的重要因素。执行主体治责激活后往往会对项目供给产生积极效果。如此，政府可在制度设计上考虑代理人的激励空间或在基层探索运动式治理常规化的机制，稳定代理人激励，保证项目公共品的供给效率。
[关键词]项目公共品；治理责任；群众动员；效率
[中图分类号] D638[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2019）01-0073-06
一、问题的提出
农业税取消以后，大量资源开始反馈乡村，项目制作为其中最重要的资源输入方式，其资源使用效率备受各界关注。项目制存在的效率损失问题很多，这里集中讨论其代理人激励不足带来的效率损失问题，并在实践中探索其破解之道。
学界主要关注了项目制三个方面的问题，一是项目制的治理后果的问题。项目制通过国家财政的专项转移支付，突破了原有以单位制为代表的科层体制束缚，并逐步形塑出了“项目治国”的样态[1]。以项目制为核心确立的新的国家治理体制，形成了中央与地方政府之间的分级治理机制，并对基层社会产生了诸多意外后果[2]。还有的重视项目过程中分级的“制度机制”的运作模式，包括国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制等[3]。这类研究侧重宏观层面讨论项目制的治理意涵，同时提到了项目制对基层社会的影响。
二是，项目公共品中需求表达方面的问题。税费改革以前，农村公共品采取了“制度外的自上而下”的决策体制[4]，这种方式影响了农户的需求表达。税费取消以后，项目化公共品“自上而下”的决策体制的特点并未改变。相比以往这一特点甚至强化，因为农业税费时期农户可以用参与筹资的方式来影响政府，让其积极回应农户的需求。“自上而下”的决策体制取消了农户参与公共品供给的渠道，农户细碎差异的公共品需求无法表达，最后一公里困境因此产生[5]。
三是，项目制实践中的代理人激励不足的问题，并由此问题生发出的效率损失问题。项目制具有较强的“技术理性”，在向下委托项目时能较好解决监督的问题，却陷入对“代理人”激励不足的困局。地方政府和基层干部缺乏调解项目进村的治理问题的积极性，最终影响了项目“进村”的效率[6]。项目化公共品还采取了规范化的资金管理方式[7]，规范化的项目资金管理使得基层组织丧失了参与项目管理及分利的空间，他们因此缺乏积极性去化解项目治理问题。而当治理者不得已采取制度外的激励措施去调动基层项目执行者时，又容易出现“分利秩序”和“乡村治理内卷化”的后果[8]，管理方式也从“块块”集中管理体制向职能部门“条条”分割的管理体制转变[9]。“以县为主”的供给模式下乡村组织失语，项目资金的经手权、项目发包、监管及申请方面的权利都与基层组织无关。基层组织失语使得项目化公共品遭遇组织困境。组织困境带来供给与需求错位、公共品质量低下、资源大量浪费等系列严重后果[10]。项目公共品的供给效率问题亟待解决。
项目制的治理问题研究目前正在跟进，项目制的需求表达问题在实践中也逐步破了题。成都的议事会通过改革“条条”分割的资源管理方式，以村庄为本位输入资源，建立农村公共品供给村级专项资金体系，激发了村级组织的积极性，提高了国家资源与农户公共品需求的匹配度[11]。现在比较尴尬的是代理人的激励问题，政府之所以加强代理人的监控是为了防止代理人做坏事，出现税费时期的治理性危机，但政府过分加强代理人的监控后又产生激励不足，代理人没有积极性做群众工作，项目效率受到影响的后果。这是个两难的命题。若是能在既有制度框架下探索出激励代理人的机制，同时不过分消解制度，破坏代理人监控，则公共品供给效率会大大提升。本文要做的事情就是呈现代理人激活的实践机制。实践发现由政治、社会激励驱动的代理人治责激活能一定程度上缓解代理人激励不足的问题，提高公共品供给效率。
二、代理人治责激活与公共品效率提升的关联机制
1.项目执行主体变迁
湖北阳新W村位于106国道旁，北靠镇区，现有耕地面积1312亩，其中水田846亩，旱地466亩，山场面积280亩，养殖水面220亩，辖7个村民小组，410户，总人口1835人。村集体经济薄弱，是个落后的偏远村庄。
2011年以前，该村的村干部由担任多年的传统村干部担任，干部年纪偏大，收入以务农为主，工作能力有限，工作积极性不高，村庄面貌较为落后。全村只修起了一条通村路，通组路基本上没修。2011年左右，当地政府借“乡贤治村”的风潮从外面引入了新的干部人选，这里称之为李书记。未担任村干部以前，李书记在县城做工程，年收入至少10万，资产百万。他的老板资产过亿，在各地都有工程，他主要负责替老板谈生意，全權管理工程。李书记的家在县城，父母在农村，父母不愿意进城，逢年过节时李书记会回到农村，与村庄联系紧密。2011年，李书记经不住乡镇、亲朋做工作，回到家乡担任干部。从此村庄面貌焕然一新，村庄的通组路在李书记的任期基本上全部修通了，且政府没有过多投入资源。
2.项目执行主体的积极治理策略
首先，明确项目供给方和项目受益方之间的责任，调动农户参与项目的积极性。村书记表示村里的村级债务过重有几十万，村里比较困难，之前老书记修通村路的几万元债务至今还未化解，村里不能再新增债务，所以村里不打算给农户兜底修路。并积极运用国家供给的项目规则，提醒农户农民负担卡上写的比较清晰，每个农户有筹资15元的义务，村民应当主动承担起修路的责任来。村书记的所有讨论内容全部通过村民代表大会。
其次，按照公共原则分配项目，改变群众对村干部私人化的印象，调动群众的公共参与。以往的干部行为比较消极，采取了私人化的项目运作逻辑，倾向于将项目分配给和自己关系近、支持自己的小组长、村民。这与农户对村干部客观公正的角色定位和形象认知完全不同。村干部治理的合法性受到损害。这会影响到村干部后续具体的项目实施。
再次，按照竞争的方式分配资源，改变农户对上级组织的依赖。以往的村干部比较消极，这首先体现在项目包办的特点比较明显。新上任的村干部要求有需求的村民主动来争取项目，否则村集体不会主动给予项目，想尽一切办法让农户参与进来。二是改变组际之间的项目分配逻辑。之前的干部分配项目时倾向于将项目安排到和自己关系更近，支持自己的小组中去。新上任的村干部则要求各小组主动向村集体竞争项目，有能力解决组内农户纠纷的小组优先进行项目建设。同时村集体会根据各组的项目建设状况及需求轻重缓急状况适当排序。这种分配方式在小组里也在继续细分，有能力解决农户纠纷的小组优先进行项目建设。
最后，培育公共性的群众组织，鼓励农户自行组织起来解决本组的公共事务。湖北阳新W村是个有宗族底色的村庄，新上任的村书记未介入以前，宗族更多的是股消极性的力量。一是宗族严格按照政府规定，不参与村庄内部的公共事务，尤其是政治方面，其主要参与文化层面的事务。二是同一小组内部有多个宗族，宗族力量林立，对小组公共事务是股消極力量。新任书记上任后，一心想推动村庄公共事务发展，要求以小组为单位，以有利于公益事业发展，成立代表小组村民公共利益的村庄理事会。村庄理事会的成员不受限于宗族力量大小和年纪、辈分的高低，选择的标准主要是看其是否有公心，是否能为群众办事，能将项目落实下去。村集体帮助成立公共组织后，厘清其介入的范围，只是临时性的组织，之后的具体实施环节则全部交给村庄理事会。小组农户有什么需求、意见表达直接找村庄理事会，小组成员自行商量实施方案，以保证项目圆满实施。
村干部主体发生转变后，村干部的项目执行策略也发生了很大的转变，从消极到积极，群众在此过程中也从之前的不参与转变为了参与。积极的村干部创造了一系列让群众参与到项目公共品建设中的机制，项目公共品的效率也会因此受到激励。
三、代理人治责激活的形塑机制
上述事件表面上看是村干部主体转换后的一系列变革措施，通常我们可能会将其归因到个人化的因素上去。无论其具体的动机是什么，我们仍然可以从这些行为背后发现结构性的因素，发现其深层次的形塑机制。研究认为，政治压力及社会激励是转变执行者行为逻辑，促使其从消极治理走向积极行政，从而在这个过程中积极利用自身可调动的一切资源，有意识地调动农户，弥补项目制设计中的农户参与不足，从而提高公共品供给效率。
1.项目执行预留自主空间
村干部治责激活的前提是制度要供给一定的资源自主空间。资源自主空间包括两重含义，一是直接独立的资源支配权，二是上级政府控制资源，其他主体参与整合资源的权力。项目制因取消了地方独立统筹资源的权力，采取了自上而下的资金供给与监管模式，基层尤其乡村组织的工作积极性因此受到了一些影响。项目制产生治理问题的另一重要原因在于其在取消了基层组织统筹资源能力的同时还取消了乡村两级政府参与配置资源的权力，基层组织的积极性被彻底限制住。他们负责与千家万户的小农对接，处理纷繁复杂的治理问题，却缺乏任何的治理空间做支撑。不同于专项项目资金，村干部缺乏制度性的参与空间，“一事一议”项目实践中政府规定了农户有筹资的义务。这为村干部调动群众积极性提供了话语空间。另外“一事一议”项目涉及的多是农户需要的小型项目，资金量相对较小且有筹资的诉求，相比资金量较大的专项项目资金，基层政府运作的积极性降低。如此也给村干部提供了发挥自主性的执行空间。在资源配置空间增大的情况下，村干部的治责激活具备了可能。
2.地方政府重塑政治压力
村干部治理责任激活的重要变量是上级政府的压力传导。中国的政权体制具有“全能主义政权”或“压力型体制”的特点，且其总体上都有一个共同点，即上级或中央政府集中了一切资源，包括政治资源、经济资源、意识形态资源和合法性资源。中央政府是资源的掌控者和分配者，下级政府是资源的被分配者，二者之间形成了绝对的支配与服从关系。只要上级政府有政策和压力，下级政府就有责任、动力和资源应对基层的治理问题。[12]上级政府的压力分布与基层干部的治理责任状态密切相关。农业税费取消后，村干部丧失了常规性的压力传导机制，公共品的供给效率受到影响。当下农业税费的工作取消，基层干部的资金主要来源于上面，主动与农户打交道的压力减小。另外上级政府又没有公共品供给工作方面的相关考核压力，村干部在公共品供给方面的责任缺乏稳定的压力塑造机制。相对收税费，湖北阳新W村的治责激活是地方政府事件性推动的结果，也是一种责任塑造机制。
3.熟人社会的面子激励
熟人社会留存的社会资本激励是村干部治责激活的补充性因素。熟人社会的社会资本一直存在，这些残存的社会资本只有在政府的介入下才最大化地发挥了其激励作用，成为村干部治责变迁的推动因素。这些社会资本激励一方面反映在抽象的文化类型上，另一方面体现在承载此文化类型的社会关系网络上。不同文化类型背景下的社会资本激励程度不同。原子化地区的社会资本相对稀薄，宗族性地区的农户具有建设村庄的意义维度。浸染于宗族文化中的农户在心理上会感受到建设家乡的压力，同时其所处的基础性的社会关系网络也会不断传输强化这种压力，建设家乡的意愿逐渐成为农户自然习得的诉求。条件合适就会激发出能量。浸染于此种文化中的村干部也有建设家乡的意图，他们尤其容易在政府压力传导的情况下主动承担责任，提高与村民利益密切相关的公共品供给效率。
四、代理人治责激活的积极效果
按照既有研究中提到的项目制度设计对代理人控制过多而激励不足，代理人在项目建设过程中需要承担很多事务，但缺乏相应的报酬或者是剩余索取权，这使得他们的工作积极性难以被调动起来，在具体的群众工作中倾向于消极治理，不解决或少解决群众问题，从而影响项目公共品的供给效率[13]。实践过程中发现，地方政府可借助政治、社会激励来弥补经济激励的不足，基层干部因此也能被调动起来，他们尝试站在上级政府的角度思考问题，想办法解决群众问题，创造群众性的工作机制，让农户积极参与到项目建设中来，从而降低项目实施成本，提高公共品供给效率。实践过程中，治责激活对公共品供给的积极效果主要表现在以下几个方面：
一是降低项目实施的经济成本。代理人消极治理时往往对项目实践采取纵容的态度，项目实践中项目与群众的联结机制未建立起来，群众与项目的利益共同体关系不紧密，通常在项目实践中秉持牟利的动机，而非建设的行为。村干部行为逻辑发生转变后，村民不仅转变了以往占便宜的行为、不筹资的行为，还主动捐钱捐资修路，小组修路的资源反而变得充足了。村级项目建设成本大大降低。
二是降低项目实施的社会成本。代理人消极治理时，项目主要放在村一级层面实施，项目实施效果较差。因为小组才是村民认同的熟人社会单元，是自己人单元，自己人单元里权责利体系是相对均衡的；村集体是半熟人社会单元，村干部对群众缺乏监督，群众相互之间也缺乏监督，是个权责利难以均衡的单元，项目实施效果自然受到影响。代理人行为逻辑发生转变后，积极考虑将群众纳入到项目建设中来，为了达到这个目标，其进行了项目实施单元的转换。农户因处于自己人的单元里，牟利的项目行为逻辑得到了极大程度的改善，项目实施效率因此提高。
这一点集中体现在钉子户被低成本地消解上。据当地承担项目的村庄理事会成员介绍，总体上讲他们碰到的钉子户比较少，碰到的钉子户基本上都能被解决。碰到不好说话的农户，理事会的理事长带上几个能说会道的组民去他家里坐一坐，说一说，农户一般就不会再阻挠项目建設。遇到修路占地的等合理利益受损的农户，农户的态度一般比较好，没有漫天要价的，有部分农户甚至自愿让地修路。还有部分农户要价也不高，组内的经济基本上可以应付。这样之后钉子户基本上被治理了。总体上村庄理事会感觉到修路压力不大。
三是降低项目实施的政治成本。按照代理人激励不足时的消极治理逻辑，村庄的政治生态也会受到影响。正如前面陈述，当代理人能力有限，比较消极，没有能力实现公共治理时，其倾向于采取私人治理的策略，比如之前提到的根据私人化的人情原则来分配项目资源。这会加重未得到资源的老百姓对得到资源的老百姓的怨恨，加深村民之间的矛盾，加剧对现有村干部的不满。一旦遇到选举等类似的政治事件，村民的不满情绪就容易爆发出来，威胁村庄治理的稳定性。同时，这股分裂性的派性力量还会对村庄的日常治理和社会交往产生消极影响，增加村级组织运转的政治负担。另外，代理人消极治理时倾向于应付的逻辑来处理项目建设，项目建设不仅在分配上而且在需求对接上存在问题，农户因此意见颇大，时常去村干部处反映问题，增加村干部的政治压力。当代理人的激励问题得到解决，采取积极治理的态度时，公共性的资源分配得以生产出来，农户与项目间的利益关联度提升，参与感、匹配度提升，项目公共品的政治压力减小，效率因此提升。
四是减轻村集体的项目实施负担，为后续的积极建设奠定基础。税费时期遗留下大量村级债务，政府虽然出台政策锁定了村级债务，但这项政策只能影响到村级组织欠正式单位的债务，无法锁定村集体欠农户的债务。这部分遗留的债务给村级治理制造了钉子户，只要村集体一天不偿还债务，这批有形的钉子户就会始终存在，对村级治理造成消极影响。高额村级债务影响村干部公信力、影响村干部福利还会影响村庄的正常发展。所以，但凡是预备做村干部的人都不希望欠债，试图瓦解村级债务。但目前的项目输入只有项目建设的费用，没有落实项目建设的前期费用，其中尤其是“一事一议”项目拨款额度有限，村集体压力很大。激励解决的积极代理人可以想办法调动农户的积极性，减少村级债务。同时减少因项目建设缺乏群众参与，需求匹配度不高等带来的纠纷矛盾问题。村集体通过做项目建设可以减少村级矛盾，减轻村庄债务，这为村庄后续无负担的发展提供了积极的基础。
项目实施成本降低后，对村级治理是正循环的激励。这一方面可以直接减轻村庄项目建设的各种负担；另一方面消除村干部不想做事的畏难情绪；三是团结了群众，凝聚了人心，给接下来的村庄治理调动群众资源积攒了良好的社会基础。村庄建设因此可以走向良性的正反馈系统。总之，代理人治责激活对村庄积极治理意义重大。
五、小结
项目制只解决了资金监督管理等方面的大问题，尚未解决项目实施阶段技术性的治理问题，而末端的治理问题影响着公共品供给效率的全局。具体来讲，“条条为主”的资金、项目管理带来的执行主体激励不足，应对治理问题的积极性下降，公共品供给效率低下。代理人激励不足引发的后果不只是公共品效率低下，还包括基层干部缺乏动员群众参与公共政治的积极性，农户因此丧失了训练公共治理能力的机会，从而影响基层公民政治的未来。从代理人激励不足的影响来看，解决代理人激励问题迫在眉睫。
但导因于制度性的代理人激励不足的问题解决路径不在制度之内，而在制度之外。研究发现，激活代理人治责成为既有制度下公共品供给困境破解的又一有效途径。同时，激活代理人治责的因素也是非经济的制度外政治社会激励。这种激励的优点是低成本高效率，缺点是可能存在持续性的问题。但运动式治理原本就是常规治理的有效补充[14]，若是我们能有意识把准项目制度设计的不足，赋予执行者一定的空间，推动非正式的治责激活的常规化，则公共品供给效率在一定程度上还是可以得到保证的。
关于非正式治责常规化的举措可能包括以下几条：首先，在加强资金监管的同时要适当给予基层参与配置项目资源的权力，比如在一些金额不大涉及民生的小型项目上给予他们一定统筹参与的权力。其次，加强县域部门对基层治理的统筹，强化县域治理的意识。税费取消以后，乡镇政权的治权弱化，逐步蜕变为“维持型政权”[15]，相比于税费时期，其已经很难被定义为一个独立的治理单元。相较之下，县域还是个完整的治理单元，目前的项目资源中“以县为主”的模式也比较突出。县域部门在掌握一定资源的同时，如何在全域范围内重新统筹定位，动员项目执行主体是个重要的命题。如此，基层干部的治责激活也有了常规化稳定化的可能。再次，要注重对农村社会现存社会资本的引导，发挥其积极的治理功能。比如湖北秭归激活社会资本的“幸福村落”创建就是比较有益的探索[16]。总之，赋予基层一定的动员能力和动员意识，注重熟人社会的社会资本保持是维持基层公共品高效供给的重要基础。
最后，值得重提的一点是国家富裕后向农村输入了大量资源，却忽略了代理人激励，忽略了提供生产村庄政治的空间，这会造成农户与政府间关系的无序，应当警惕。因为若是对农户只给予利益，不给予动员，让其参与、负责，则农户与政府间只有权利没有义务，其如何明确公共规则，如何有序参与公共政治，如此下去政府的治理成本必然大大上升，长此以往基层甚至更高一级政府连正常的治理都很难维系。政府在给予农户福利的同时应当从治理的全局及长远出发，给予基层组织一些动员能力，一些生产基层政治、村庄政治的空间，如此农户才会明确公共政治的边界，其未来的政治参与才会有权责权衡的意识。这样公共品供给具有了公共性的群众基础而非私人性的群众基础，公共品供給效率提升才有更大的可能。
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责任编辑：范瑞光
