从空间整合到责任制构建：推动区域化党建的体制机制创新

    钱坤

    [摘|菀猐区域化党建是党为适应新的经济社会发展态势而提出的新型党建工作方针与路径。上海市从2009年起在全市范围内开展区域化党建实践，通过对上海做法的系统总结，将区域化党建责任制体系的内涵概括为党委战略引领责任、党委主责主业责任、党委服务党员和群众责任三个方面。从责任主体的分工化与一体化、责任平台的共建化与共享化、发展战略的共通性与整合性、服务党员与群众的相容性与一致性四个方面，探讨了构建区域化党建责任制的可行性。进而提出了通过构建融党建责任制于区域化党建工作的“区域化党建工作—党建责任制”对应工作模式，并通过体制机制的全面创新，切实推动区域化党建工作发挥实效。

    [关键词]区域化党建；党建责任制；区域空间；体制机制创新

    [中图分类号] D267[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2019）01-0067-06

    区域化党建作为对单位制党建理念的突破与创新，是适应新的社会发展形势而提出的新的党建工作方针与路径。但是，当前基层区域化党建工作在实践过程中，出现了“只见平台不见人，只见人不见事，只见琐碎事务不见重大事务”的状况，未能落到实处，也没有发挥其应有作用。如何推动区域化党建真正发挥实效，并成为引领区域发展、加强组织建设、服务人民群众的有力抓手，是一个亟待解决的重大理论与实践问题。

    一、区域化党建：生成逻辑与功能发挥

    区域化党建是党在新时期、新形势下基层党建工作的新理念、新形式，梁妍慧对区域化党建最早下了较为公认的定义：所谓区域化党建，主要是指在一定区域内，党组织对行政、居民区以及驻区各类组织实行政治、组织、文化等全面引导和整合，推进社区党建工作由垂直管理向区域整合转变，由条块分割向条块结合、以块为主转变，实现社区党建工作区域化的建设过程。[1]学界对于区域化党建的研究也逐渐兴起，当前研究者们主要是从区域化党建如何生成以及区域化党建的功能发挥两个角度开展的研究。

    第一类研究聚焦于区域化党建的生成逻辑。对于区域化党建的生成逻辑，研究者们主要是从区域化党建生成的社会结构变迁以及党组织自身出现的问题等方面来进行论述。众多研究者均注意到了社会结构变迁对于党的基层组织结构造成的冲击，唐文玉[2]，谢方意[3]，梁妍慧[1]等均从单位制体制的解体所引发的社会结构的多元化变迁的角度，指出原有的形态固化、主体单一、相对封闭的“机械团结”社会逐渐向形态开放、主体多元、协作互助的“有机团结”社会转变，这使得建立在单位制社会基础上的单位制党建模式已经无法适应新的社会结构对于党建工作的要求，区域化党建作为适应新的社会结构变化的党建工作理念和模式，出现得正当其时。研究者们同样注意到了党的基层组织出现的一系列问题，唐文玉指出基层党组织的“离散化”与“悬浮化”现象严重，表明党的内部聚合能力与外部整合功能都出现了弱化，具有不可忽视的政治风险和社会风险[2]。谢方意认为由于传统单位转制、新经济组织和新社会组织的大量涌现以及党员结构的变迁，致使其原有对党员的教育和管理功能削弱，发挥作用的途径和空间减少，对社会的整合能力逐渐下降。[4]也有学者从当前基層社区治理出现的问题出发，指出城市中的基层治理遭遇了“内卷化”危机，而区域化党建工作的深入落实能够有效避免组织架构精细化，确保其组织功能完整性的同时更能较好地化解社区居民的异质化问题，从而破解内卷化危机[5]。从理论层面，许多学者从政党适应性理论来分析区域化党建的生成，唐文玉[2]，程勉中[6]等均认为区域化党建即是中国共产党对于变化了的环境的适应性调整。也有学者从嵌入性理论[7]、治理理论[8]等角度对区域化党建进行了分析。

    第二类研究聚焦于区域化党建发挥的功能效果。城市基层区域化党建的首要功能在于实现基层政党内部的整合，同时扮演“整合中心”的角色实现社区社会整合、基层行政整合以及异度空间整合。[9]成为杰认为区域化党建是通过空间工具来加强社会管理和党的建设的尝试[10]；谢方意认为区域化党建和以往传统单位制党建相比，具有开放性、地域性、整合性、多元性、网络性的特点，其功效主要表现在：优化结构、整合社会、统筹资源[3]；牛月永指出区域化党建突破了固化垂直型组织结构，形成兼容开放的组织架构，能够增强政党的社会整合力、统筹资源力和服务群众力[11]；杨日鹏基于宁波市北仑区的具体案例指出，区域化党建能够引领服务型政府建设、引领社会组织的培育和发展、引领公民的有序参与[7]。也有很多学者从区域化党建提升党的社会整合力[12]、引领社会管理创新[13]、增强基层党组织服务功能[14]、应对社会转型风险[15]等不同角度分析了区域化党建的功能作用。

    综上所述，既有的区域化党建研究基本围绕在探讨其生成逻辑、合理性以及区域化党建所发挥的功能，也有一些从不同的理论视角来进行区域化党建内涵解读的研究。但是，这些研究更多的是基于历史与现状的研究，从历史的变迁中指出区域化党建的必然性，从现状中说明区域化党建所发挥的重要作用，对于当前区域化党建未来进一步发展与提升的前瞻性研究尚显不足。本文即是从上海的区域化党建实践出发，探讨了区域化党建从空间整合到责任制建构的可能性问题，并创造性地提出了通过构建融党建责任制于区域化党建工作的“区域化党建工作—党建责任制”对应工作模式，并通过体制机制的全面创新，切实推动区域化党建工作发挥实效。

    二、区域化党建的上海经验

    随着社会的转型，单纯依靠行政权力、仅仅依靠单位组织进行社会整合的单位制党建模式日趋式微，正是在这一背景下，1996年上海首倡“社区党建”并迅速扩散，2004年上海试点“区域化大党建”并逐步扩展，2009年中组部推行“三有一化”并分类实施。[16]2009年11月，《中共上海市委关于贯彻<中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定>的实施意见》制定下发。该《实施意见》第十条强调“健全协调机制，完善区域化党建体制和格局：适应特大型城市社会建设和管理需要，进一步完善以社区（街道）党组织为核心、居民区党组织为基础、服务群众为重点、驻区单位党组织和社区内全体党员共同参与的区域化党建体制和格局”。上海区域化党建工作正式拉开序幕，在不同层级建立起多层次开放型区域化党建平台，推进区域化党建工作在实践中不断发展。

    1.区县层面建立区域化党建协调机构

    目前上海16个区县均已建立起区一级党建联席会议，统筹协调全区范围内的区域化党建工作。徐汇区以区域党建促进会的形式，搭建涵盖区委、区政府与区域单位党组织之间，以及区域各单位党组织之间的全方位、宽领域、多层次对话交流与协作共建平台。徐汇区区域化党建平台下设经济发展、教育发展、医疗卫生等8个专委会，分行业分领域统筹驻区单位资源。长宁区“凝聚力工程”学会、杨浦区区域化党建联盟、奉贤区区域化党建“贤城先锋联盟”等，都是区一级层面区域化党建平台的不同形式。

    2.街道层面新建统筹区域党建的社区党委

    在街道层面，通过不同实体承担区域化党建工作的组织、协调、联络、服务等职能，发挥平台的资源整合作用，开展互联共建。青浦区盈浦街道以党建服务中心为载体，搭建党员干部教育平台、党建成果展示平台、社区资源整合平台、党建活动交流平台、居民群众服务平台等五大平台。普陀区长寿路街道着力打造“双链联动”机制，即驻区单位的资源“供应链”对接社区居民“需求链”。区域化党建在街道层面则力求做得更细更实，让百姓有更多“获得感”。

    3.居民区层面推行“大党委制”

    倡导社区民警、业委会、物业公司、驻区单位、社会组织等方面的党员代表兼任居民区党（总）支部委员。在街道之下设立不同片区，每个片区设立片长，负责片区内区域化党建的具体工作。浦东新区洋泾街道在社区引入“轮值会长制度”和“党建观察员”，开展区域化党建签约工作，社区有影响力单位签约率达到100%，保证党建联席工作长效化。

    上海在推行区域化党建工作的过程中，建立了区—街道—居民区三个层级的区域化党建组织模式，区级的党建联席会发挥统筹引领作用、街道层级的党建平台整合各方面资源、居民区层面的“大党委”切实开展工作。这种自上而下的重视以及组织建设，使得上海的区域化党建工作得以在全市范围内推行开来。但是，当前的区域化党建工作更多的是从区域空间整合的角度来开展工作，在实践过程中，经常会出现“只见平台不见人，只见人不见事，只见琐碎事务不见重大事务”的状况。区域化党建工作虽然发挥了一定的实效，但是往往只是成为一种基于空间地域的形式上的基层党组织的整合，未能真正发挥实效。为了达到夯实党的基层组织建设，发挥基层党组织的引领力、战斗力与服务力之目的，进一步发挥区域化党建的贡献，是否可以在既有的空间整合的基础上，引入党建责任制的建构，从而使得区域化党建工作的开展具有坚实的内核。

    三、以党建责任制推动区域化党建实效发挥

    1.党建责任制的基本内涵

    在党的十七大会议上，胡锦涛总书记在报告中提出“要落实党建工作责任制，全面推进农村、企业、城市社区和机关、学校、新社会组织等的基层党组织建设”。在党的十八大报告中，胡锦涛总书记进一步提出“要落实党建工作责任制，全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。

    中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从“党要管党、从严治党”的高度，一直把“党建工作责任制”作为加强各领域基层党建工作的重中之重來看待。在2014年10月8日召开的党的群众路线教育实践活动总结大会上，习近平总书记提出了“治党三问”：“是不是各级党委、各部门党委（党组）都做到了聚精会神抓党建？是不是各级党委书记、各部门党委（党组）书记都成为了从严治党的书记？是不是各级各部门党委（党组）成员都履行了分管领域从严治党责任？”[17]这一讲话精神成为执政党强化党建责任制的新起点。中组部随后下发《关于开展市县乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核的通知》，要求全国各地突出履行党建第一责任人职责、整顿软弱涣散的基层党组织、加强基层服务型党组织建设、严格党员教育管理、加大基层党建工作投入等方面开展述职评议考核。此后，从中央到地方，从上级到下级，从严治党成为各级党组织的一项重要工作，党建工作要求和地区（单位）发展中心工作一起谋划、一起部署、一起考核，并掀起了全党范围的整党治党行动。[18]

    党建责任制是在党内落实全面从严治党的重要机制保障，在制度设计上，党建责任制强调执政党组织体系特别是各级党组织一把手的治党责任，形成责任分解和层层落实的负责机制。[18]对于党建责任制的理解，需要从工作源头、目标管理和过程控制三个关键层面入手：强化党建责任制的落实、明确管党目标与责任主体、加强协调与监控。[19]除此之外，我们需要深入党建责任制的内部，探讨党建责任制的内容体系，不仅能够加深对于党建责任制的理解，更能够为进一步推进区域化党建工作提供指引。就笔者看来，区域化党建的责任体系包括三个层次的基本内容：

    一是党委战略引领责任。其基本内涵为统筹区域发展，引领区域发展战略方向，确保一方平安，推动基层和谐社会建设。区域化党建工作的开展，第一个层次就是要考虑党作为统领全局的重要力量，不仅在国家层面肩负国家的战略引领责任，在区域化党建过程中，更是要肩负所在区域的战略性引领责任，把握区域整体的发展方向。

    二是党委主责主业责任。其基本内涵为基层党组织聚焦主责主业，发挥统揽全局、协调各方的作用。上海市委明确要求，街道党工委在辖区内发挥领导核心作用，主要履行“八项职能”，即加强党的建设、统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社区平安。取消街道党工委的招商引资职能，推动街道党工委聚焦主责、突出主业。[20]各级党委不仅要注意发挥战略引领的责任，更是要把工作的重心放在主责主业上，厘清主要工作的边界，最大限度地发挥党委在主责主业上的责任，使得区域化党建工作真正落到实处。

    三是党委服务党员与群众责任。其基本内涵为服务区域内的党员及广大人民群众，将其作为党建工作的出发点和落脚点。也就是说，始终坚持以人为本、执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系。为人民服务是党的根本宗旨，以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准。任何时候都要把人民利益放在第一位，始终与人民心连心、同呼吸、共命运，始终依靠人民推动历史前进。为人民服务是中国共产党的最高宗旨，区域化党建工作的最终出发点落脚点就是通过该项工作的开展，使得区域内的党员和群众能够得到党组织的切实服务，增强党员和群众的归属感和认同感，夯实党的执政根基。

    2.党建责任制推动区域化党建实效发挥的可行性

    以经济建设为中心是党和国家的中心任务，发展的最终依归是提高人民群众生活水平，全心全意为人民服务。在一定地域内，如何通过区域发展力量的凝聚、区域发展资源的整合、区域发展方向的引领、区域发展环境的维护等，来共同推动区域发展始终是一个关键问题。在这样的背景下，区域化党建应运而生，通过党组织对一定区域内行政、居民区以及驻区各类组织实行政治、组织、文化等全面引导和整合，创造适合区域发展的有利条件。

    以党建责任制推动区域化党建工作实效发挥的可行性，主要体现在二者在以下四个方面的融通：

    责任主体的分工化与一体化。在纵向层级上，各个区域化党建责任主体对区域内的党建工作负总体责任，构建“区县—街道—社区”的三级联动责任体系。具体到区域内的党建工作，按照不同层次进行分类，针对不同党建工作构建差异化的党建责任，从而构建责任主体纵向一体化、横向分工化的责任体系。

    责任平台的共建化与共享化。区域化党建责任主体通过搭建区域性的党建平台，整合区域内的党组织以及其他社会力量。区域内党组织依托区域化党建工作平台，塑造“平台共建、责任共担、成果共享”的党建新格局，共同推动区域化党建工作实效发挥。

    发展战略的共通性与整合性。同一区域内由于区位环境、文化习俗与产业条件的相似性，在发展战略上有共通性，这是区域层面战略共识达成的基本条件。区域化党建责任主体负有对区域发展的战略引领责任，通过战略性引领平台的搭建，促进区域内各种发展资源的整合，实现区域更好发展。

    服务党员与群众的相容性与一致性。区域化党建工作的最终归宿是服务区域内的党员和群众。通过区域化党建工作开展，整合区域发展合力，服务人民群众，促进区域发展，服务党员和服务群众这二者的目标具有高度的相容性和一致性。

    这四个方面的共通性表明，以党建责任制推动区域化党建发挥实效，二者的工作具有高度的协同性和互补性，且在实践过程中具有很强的可行性，是使区域化党建工作从形式上的空间整合向实质上的责任制建构与功能发挥转变的可行路径。

    四、融党建责任制于区域化党建工作的体制机制创新途径思考

    1.构建“区域化党建工作—党建责任制”对应工作模式

    党建责任制意味着区域化党建责任主体要对区域内的党建工作负有责任，其前提条件首先是要对基层区域化党建工作进行内涵界定。通过清晰明确的党建工作内涵界定，针对不同的党建工作内容建构一一对应的党建责任体系，才能够有的放矢地推动党建责任制落到实处，进而真正推动区域化党建工作的实效发挥。

    从区域化党建工作的内容角度看，可以将区域化党建工作分为三类：第一类是战略性党建工作。以区域内主要治理单元为核心，构建战略性联系，重点在于在战略层面提供发展方略指引，发挥引领作用。第二类是专业性党建工作。按照党要管党、从严治党的要求，加强党的组织建设，提高党组织战斗力，发挥战斗堡垒作用。第三类是日常性党建工作。针对区域内的广大人民群众及企业等不同组织的要求，整合各方面资源，为他们提供各种便利化、可及性、满足化的生活性服务设施与服务产品，体现党全心全意为人民服务的宗旨。

    三类区域化党建工作的内容划分，明确了区域化党建的发展重点，为推动党建责任制发挥实效奠定了坚实的基础。在此基础上，针对每一类区域化党建工作内容，有针对性地构建相应的党建责任，从而形成体系化的“区域化党建工作—党建责任制”对应工作模式，即构建“战略性党建工作—党委战略引领责任”、“专业性党建工作—党委主责主业责任”、“日常性党建工作—党委服务党员与群众责任”的多元化、差异化的党建责任体系。

    2.融党建责任制于区域化党建工作的体制创新途径

    在纵向层次上，建立健全三级联动责任体系。区级层面，建立党建工作领导小组和党建联席会议制度，对党建工作进行研究策划、督促落实。街道层面，建立街道党建工作领导小组和联席会议制度，协调推动基层党建工作落实。社区层面，党组织领导班子吸收了社区民警、业主委员会、物业公司中的党员负责人担任兼职委员，具体抓落实。[20]在此基础上，建立健全三级联动责任体系，亦即区委履行第一责任，街道党工委履行直接责任，社区党组织履行具体责任。

    在横向层次上，对党建工作的不同类别的内容建立不同的区域化党建责任制度。落实战略引领责任，开展战略性党建工作，以区域党建党委书记为核心组建战略引领工作小组，下设区域发展战略联席会议、区域发展战略研究专家咨询委员会。落实主责主业责任，开展专业性党建工作，依托党建服务中心等实体化党建平台，通过区域化党建组织推动，有的放矢地贯彻落实专业性党建工作。落实服务党员与群众责任，通过开展组团式服务、党员志愿服务、探索项目化服务等多种方式，凝聚服务党员和群众合力，提供多元化的服务。

    3.融党建责任制于区域化党建工作的机制创新途径

    融党建责任制于区域化党建工作的机制创新途径，其关键在于建构“三级联动、三类共建”“纵横结合、立体多元”的区域化党建责任机制体系。

    “三级联动”指的是构建区、街道、社区的三级联动责任机制，这一机制是屬于纵向的责任构建；“三类共建”则是在区域化党建的区域层面对党建工作分层之后，以责任制推动党建工作在不同工作内容上的开展，该机制是横向上的责任体系构建，从而建立纵横结合、立体多元的区域化党建责任机制体系。

    战略性党建工作联系咨询机制：建立战略性联系，立足于区域化党建战略引领工作制度体系，定期开展区域内各主要组织、群众代表的沟通、联系会议，商讨区域发展战略问题。对于一些战略问题要借助于专家咨询委员会的“外脑”，发挥咨询作用，共同明确区域发展方向，凝聚区域发展共识。

    专业性党建工作互联互动机制：通过战略性党建工作明确区域发展共识，在专业性党建工作中，发挥不同类型党组织的各自优点，建立互联互动的专业性党建工作机制，破除党组织壁垒，推动党建工作融合，实现区域党建工作整体推进。

    日常性党建工作共建互补机制：区域化党建工作最重要的目的，在于建立日常性党建工作共建互补机制，整合区域内的党建组织、资源、人、事，破除各自为政弊端，拆除相互封闭藩篱，融党建工作于日常性工作之中，实现区域日常性党建工作的统筹布局与协调发展。

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    责任编辑：陈建娜