试析地方政府政务公开的法制建设路径
摘 要 地方政府政务公开是推进我国政府管理体制改革，强化政府权力运行制约的重要监督手段。我国地方政府政务公开法制建设成效明显，但还存在认识误区和各种问题。地方政府政务公开的法制建设路径主要包括：依法健全政务公开内容制度；依法健全政务公开形式制度；依法规范行政决策公开程序制度；依法健全政务公开监督制度。
关键词 地方政府 政务公开 现状问题 法制建设 路径
作者简介：张小军，甘肃林业职业技术学院副教授，研究方向：环境资源法、经济法等。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.303
政务公开既是推进我国政府管理体制改革，强化政府权力运行制约的重要监督手段；也是提高政府透明度和社会公信力，打造阳光政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的重要制度安排。因而，积极推进我国地方政府、尤其是市县政府政务公开法制建设至关重要。一、地方政府政务公开的含义和特点
（一）含义
地方政府政务公开是指各级地方政府及其行政机关依据法定的范围、方式和程序主动：或被动的将行政事务信息公开，以便社会成员获取和使用行政事务信息的法律制度。地方政府政務公开是地方行政主体及时将行政过程和相关行政要素向行政相对人和社会公众公开，以增加地方政府行政透明度，全面深入推进依法行政，充分实现行政相对人和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权等合法权益的重要过程。目前，我国有300多个地市级政府、2000多个县级政府。县级政府在我国政权体系中分布广泛，数量众多，影响深远，是国家法律法规和各项政策的重要执行者。因而，地方政府政务公开，尤其是县级政府政务公开在很大程度上决定着我国政府政务公开和政务服务的整体水平。
（二）特点
一是公开主体的多样性。地方政府政务公开主体呈现多样性特点，既包括各级地方人民政府，也包括各级行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织和与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。二是公开内容的广泛性。地方政府政务公开内容呈现广泛性特点，既包括各级地方政府信息，也包括行政主体行政职权和便民服务事项。三是公开程序的法定性。地方政府政务公开程序呈现法定性特点，既包括政府主动公开政务信息的程序，也包括政府依申请公开政务信息的程序。四是公开过程的监督性。地方政府政务公开过程呈现监督性特点，既包括内部监督制度，也包括外部监督制度。二、地方政府政务公开的原则和意义
（一）原则
一是以公开为常态、不公开为例外原则。政务公开常态化是对地方政府政务公开的最基本要求，政务公开常态化才能及时满足公民、法人或者其他组织对真实、准确、全面、有效政务信息的迫切需求，实现社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权等合法权益。政务不公开例外化是对地方政府政务公开的必要补充。二是政务全程公开原则。地方政府应坚持政务全程公开原则，即积极推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，进一步规范地方政府行政行为，推进政务的科学化、民主化和公开化，提高地方政府行政管理水平。三是政府权力清单公开原则。地方政府应坚持权力清单公开原则，即地方政府积极向社会公开各级政府及其部门的行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付、行政奖励和行政监督等权利清单，接受社会广泛监督，强化地方政府权力运行监督制约的重要原则。
（二）意义
一是有利于促进地方政府行政民主化和治理能力现代化。首先，政务公开是行政民主化的核心理念和必备要素，地方政府政务公开是行政民主化的迫切要求。其次，地方政府政务公开是治理能力现代化的必然要求。只有大力推进地方政府政务公开，转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，才能推进行政决策和治理能力科学化、民主化和现代化。
二是有利于保障社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权等合法权益。首先，政务公开的法理基础来源于社会公众的知情权，地方政府政务公开是实现社会公众知情权的基本保障。其次，社会公众依法享有知情权是有效监督政府，防止其权力滥用的重要手段，也是社会公众依法行使参与权、表达权和监督权等合法权益的有效保障。三是有利于制约权力滥用和行政腐败，打造阳光政府，建设法制政府。首先，“阳光是最好的防腐剂”，地方政府政务公开是制约权力滥用和行政腐败的重要手段。其次，地方政府政务公开是依法规范政府行政行为，推进政府依法行政，打造阳光政府，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的有效途径和必由之路。三、地方政府政务公开的现状和问题
（一）现状
自2008年我国《政府信息公开条例》公布施行以来，我国地方政府政务公开法制建设成效明显，各级地方政府创新政务公开制度，明确规定政务公开的主体、内容、形式、程序、监督和考核办法，不断深化政务公开，行政权力公开透明运行，公共企事业单位办事公开全方位推进，政务（行政）服务中心发展迅速，服务群众功能不断完善，促进了地方政府政务公开的健康发展。但地方政府政务公开实践还存在认识误区和各种问题，地方政府政务公开制度运行的难度和效果还不容乐观。
（二）问题
一是地方政府政务公开内容不全面。有的地方政府政务公开内容较为狭窄和陈旧，静态信息多，动态信息少，信息公开滞后或更新不及时、不准确和不全面，存在重形式轻内容现象，报喜不报忧，缺乏针对性和实效性。二是地方政府政务公开形式效果差。有的地方政府政务公开形式较单一，公开空间范围多限于公开单位内部，空间范围狭窄，政务公开效率低；网上政府、电子政务等新媒体形式的深度不够，避重就轻，公开效果不够理想。三是地方政府行政决策公开程序不规范。有的地方政府政务公开偏重于公布行政决策的结果，而忽视公开行政决策的过程和程序，征求社会公众意见不足，社会听证制度不规范，专家咨询制度不规范，政务公开程序不完善，行政决策的科学化和民主化不够。四是地方政府政务公开监督机制不健全。有的地方政府政务公开监督机制不健全，行政问责制没有落实或落实不到位，对政务公开不作为、乱作为等行为缺乏监督制约机制；政务公开的评估考核制度不健全，难以发挥有效作用。
四、地方政府政务公开的法制建设路径
（一）依法健全地方政府政务公开内容制度
首先，健全政务信息公开目录制度。地方政府应全面梳理、及时清理，编制公布政务信息公开目录，明确地方政府的权力清单、责任清单和负面清单，并及时向社会公布，详细列出政务公开事项及其具体内容，同时要及时更新和完善政务信息公开目录，依法明晰地方政府与市场的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。其次，健全政务信息分类公开制度。根据政府信息公开事项、行政职权事项和便民服务事项的分类标准，健全规范地方政府政务信息分类公开制度。政府信息公开事项要兼顾静态信息和动态信息，既报喜也报忧，做到详细全面，逐步细化到“项”级科目，要突出财政专项资金管理和使用情况；行政职权事项要明确每项行政职权的名称、内容、办理主体、办理依据、办理条件、办理期限和监督渠道；便民服务事项要做到依据充分、主体明确、流程清晰，充分考虑社会公众需求。再次，健全政务信息公开内容审核制度。公开目录及公开内容应上报市（地）和省（区、市）两级政务公开领导小组审核确认后，方可向社会公布，切实增强公开的全面性、针对性和实效性。
（二）依法健全地方政府政务公开形式制度
首先，健全政务公开传统形式制度。充分发挥传统形式的公开优势，利用公告栏、公告手册、报纸杂志等利于群众知情，便于群众监督的特点，拓宽公开空间范围，深化政务公开内容，丰富政务公开形式，加强政务公开的针对性和时效性，切实提高政务公开效率。其次，规范政务公开现代形式制度。坚持政务公开传统形式与政务公开现代形式并举，积极拓展现代形式，依法规范和积极利用现代新兴技术形式推进政务公开，加强地方政府门户网站建设，健全规范电子政务平台，促进资源整合和信息共享，促进地方政府电子政务建设和管理创新。再次，推进政务公开信息化建设制度。加强地方政府政务公开信息化建设，制订电子政务建设总体规划，积极推广电信网、广电网和互联网等现代科技手段，规范政务公开技术标准，扩大网上办事范围，充分利用各种电子政务资源，健全完善网上审批、缴费、咨询、办证、监督以及联网核查等事项，实现政务公开的信息化、规范化、标准化和时效化。
（三）依法规范地方政府行政决策公开程序制度
首先，规范行政决策公开征求意见制度。凡涉及社会公众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，地方政府在行政决策前要广泛征求社会公众意见，并以适当方式反馈或者公布意见采纳情况。健全完善以人为本、决策公开、执政为民的决策机制。其次，规范行政决策公开社会听证制度。对关系社会公众切身利益的城乡低保、医保、经济适用房、廉租房、供水供熱、价格调整、公用基础设施建设和改造等重大事项决策以及重大复杂疑难信访等问题，应按照我国《价格法》、《行政许可法》、《信访条例》等相关法律法规的规定程序，召开由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表、民主党派和社会团体代表以及相关专家学者、公民代表参加的听证会，推进地方政府依法科学民主决策。再次，规范行政决策公开专家咨询制度。对专业性、技术性较强的行政决策事项，地方政府在行政决策之前，应组织经济、技术、法律等领域的专家学者深入调查研究，开展专家咨询，确保地方政府行政决策的科学化和民主化。
（四）依法健全地方政府政务公开监督制度
首先，健全政务公开内部监督制度。健全政务公开定期考核制度，可纳入党风廉政建设责任制一同考核，细化政务公开考核评估标准，建立科学合理的绩效评估系统，将考核结果与领导干部选拔任用紧密结合，建立包括目标激励、物质激励和荣誉激励在内的全方位立体式政务公开激励机制。其次，健全政务公开外部监督制度。充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、人民团体、新闻媒体和社会公众的外部监督作用，依法健全政务公开外部监督制度。尤其促进社会公众依法有序参与地方政府政务公开事前、事中和事后的全程监督。发挥新闻媒体的特殊监督作用，形成监督政务公开的良好外部舆论环境。再次，健全完善政务公开行政问责制度。对不履行或者不正确履行政务公开法定职责，以致影响地方政府行政秩序和行政效率的政府负责人要进行内部监督和责任追究的制度。健全完善政务公开行政问责制度，应健全政务公开行政问责立法，程序和标准，提升社会公众参与行政问责的广度和深度。参考文献：
[1]莫于川. 中华人民共和国政府信息公开条例释义.北京：中国法制出版社. 2008.
[2]蔡伟民，等. 政务公开理论与实践.北京：中国农业出版社. 2009.
[3]完善程序 健全制度 确保政务公开规范有序运行.中国纪检监察报.2007-01-16.
关键词 地方政府 政务公开 现状问题 法制建设 路径
作者简介：张小军，甘肃林业职业技术学院副教授，研究方向：环境资源法、经济法等。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.303
政务公开既是推进我国政府管理体制改革，强化政府权力运行制约的重要监督手段；也是提高政府透明度和社会公信力，打造阳光政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的重要制度安排。因而，积极推进我国地方政府、尤其是市县政府政务公开法制建设至关重要。一、地方政府政务公开的含义和特点
（一）含义
地方政府政务公开是指各级地方政府及其行政机关依据法定的范围、方式和程序主动：或被动的将行政事务信息公开，以便社会成员获取和使用行政事务信息的法律制度。地方政府政務公开是地方行政主体及时将行政过程和相关行政要素向行政相对人和社会公众公开，以增加地方政府行政透明度，全面深入推进依法行政，充分实现行政相对人和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权等合法权益的重要过程。目前，我国有300多个地市级政府、2000多个县级政府。县级政府在我国政权体系中分布广泛，数量众多，影响深远，是国家法律法规和各项政策的重要执行者。因而，地方政府政务公开，尤其是县级政府政务公开在很大程度上决定着我国政府政务公开和政务服务的整体水平。
（二）特点
一是公开主体的多样性。地方政府政务公开主体呈现多样性特点，既包括各级地方人民政府，也包括各级行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织和与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。二是公开内容的广泛性。地方政府政务公开内容呈现广泛性特点，既包括各级地方政府信息，也包括行政主体行政职权和便民服务事项。三是公开程序的法定性。地方政府政务公开程序呈现法定性特点，既包括政府主动公开政务信息的程序，也包括政府依申请公开政务信息的程序。四是公开过程的监督性。地方政府政务公开过程呈现监督性特点，既包括内部监督制度，也包括外部监督制度。二、地方政府政务公开的原则和意义
（一）原则
一是以公开为常态、不公开为例外原则。政务公开常态化是对地方政府政务公开的最基本要求，政务公开常态化才能及时满足公民、法人或者其他组织对真实、准确、全面、有效政务信息的迫切需求，实现社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权等合法权益。政务不公开例外化是对地方政府政务公开的必要补充。二是政务全程公开原则。地方政府应坚持政务全程公开原则，即积极推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，进一步规范地方政府行政行为，推进政务的科学化、民主化和公开化，提高地方政府行政管理水平。三是政府权力清单公开原则。地方政府应坚持权力清单公开原则，即地方政府积极向社会公开各级政府及其部门的行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付、行政奖励和行政监督等权利清单，接受社会广泛监督，强化地方政府权力运行监督制约的重要原则。
（二）意义
一是有利于促进地方政府行政民主化和治理能力现代化。首先，政务公开是行政民主化的核心理念和必备要素，地方政府政务公开是行政民主化的迫切要求。其次，地方政府政务公开是治理能力现代化的必然要求。只有大力推进地方政府政务公开，转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，才能推进行政决策和治理能力科学化、民主化和现代化。
二是有利于保障社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权等合法权益。首先，政务公开的法理基础来源于社会公众的知情权，地方政府政务公开是实现社会公众知情权的基本保障。其次，社会公众依法享有知情权是有效监督政府，防止其权力滥用的重要手段，也是社会公众依法行使参与权、表达权和监督权等合法权益的有效保障。三是有利于制约权力滥用和行政腐败，打造阳光政府，建设法制政府。首先，“阳光是最好的防腐剂”，地方政府政务公开是制约权力滥用和行政腐败的重要手段。其次，地方政府政务公开是依法规范政府行政行为，推进政府依法行政，打造阳光政府，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的有效途径和必由之路。三、地方政府政务公开的现状和问题
（一）现状
自2008年我国《政府信息公开条例》公布施行以来，我国地方政府政务公开法制建设成效明显，各级地方政府创新政务公开制度，明确规定政务公开的主体、内容、形式、程序、监督和考核办法，不断深化政务公开，行政权力公开透明运行，公共企事业单位办事公开全方位推进，政务（行政）服务中心发展迅速，服务群众功能不断完善，促进了地方政府政务公开的健康发展。但地方政府政务公开实践还存在认识误区和各种问题，地方政府政务公开制度运行的难度和效果还不容乐观。
（二）问题
一是地方政府政务公开内容不全面。有的地方政府政务公开内容较为狭窄和陈旧，静态信息多，动态信息少，信息公开滞后或更新不及时、不准确和不全面，存在重形式轻内容现象，报喜不报忧，缺乏针对性和实效性。二是地方政府政务公开形式效果差。有的地方政府政务公开形式较单一，公开空间范围多限于公开单位内部，空间范围狭窄，政务公开效率低；网上政府、电子政务等新媒体形式的深度不够，避重就轻，公开效果不够理想。三是地方政府行政决策公开程序不规范。有的地方政府政务公开偏重于公布行政决策的结果，而忽视公开行政决策的过程和程序，征求社会公众意见不足，社会听证制度不规范，专家咨询制度不规范，政务公开程序不完善，行政决策的科学化和民主化不够。四是地方政府政务公开监督机制不健全。有的地方政府政务公开监督机制不健全，行政问责制没有落实或落实不到位，对政务公开不作为、乱作为等行为缺乏监督制约机制；政务公开的评估考核制度不健全，难以发挥有效作用。
四、地方政府政务公开的法制建设路径
（一）依法健全地方政府政务公开内容制度
首先，健全政务信息公开目录制度。地方政府应全面梳理、及时清理，编制公布政务信息公开目录，明确地方政府的权力清单、责任清单和负面清单，并及时向社会公布，详细列出政务公开事项及其具体内容，同时要及时更新和完善政务信息公开目录，依法明晰地方政府与市场的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。其次，健全政务信息分类公开制度。根据政府信息公开事项、行政职权事项和便民服务事项的分类标准，健全规范地方政府政务信息分类公开制度。政府信息公开事项要兼顾静态信息和动态信息，既报喜也报忧，做到详细全面，逐步细化到“项”级科目，要突出财政专项资金管理和使用情况；行政职权事项要明确每项行政职权的名称、内容、办理主体、办理依据、办理条件、办理期限和监督渠道；便民服务事项要做到依据充分、主体明确、流程清晰，充分考虑社会公众需求。再次，健全政务信息公开内容审核制度。公开目录及公开内容应上报市（地）和省（区、市）两级政务公开领导小组审核确认后，方可向社会公布，切实增强公开的全面性、针对性和实效性。
（二）依法健全地方政府政务公开形式制度
首先，健全政务公开传统形式制度。充分发挥传统形式的公开优势，利用公告栏、公告手册、报纸杂志等利于群众知情，便于群众监督的特点，拓宽公开空间范围，深化政务公开内容，丰富政务公开形式，加强政务公开的针对性和时效性，切实提高政务公开效率。其次，规范政务公开现代形式制度。坚持政务公开传统形式与政务公开现代形式并举，积极拓展现代形式，依法规范和积极利用现代新兴技术形式推进政务公开，加强地方政府门户网站建设，健全规范电子政务平台，促进资源整合和信息共享，促进地方政府电子政务建设和管理创新。再次，推进政务公开信息化建设制度。加强地方政府政务公开信息化建设，制订电子政务建设总体规划，积极推广电信网、广电网和互联网等现代科技手段，规范政务公开技术标准，扩大网上办事范围，充分利用各种电子政务资源，健全完善网上审批、缴费、咨询、办证、监督以及联网核查等事项，实现政务公开的信息化、规范化、标准化和时效化。
（三）依法规范地方政府行政决策公开程序制度
首先，规范行政决策公开征求意见制度。凡涉及社会公众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，地方政府在行政决策前要广泛征求社会公众意见，并以适当方式反馈或者公布意见采纳情况。健全完善以人为本、决策公开、执政为民的决策机制。其次，规范行政决策公开社会听证制度。对关系社会公众切身利益的城乡低保、医保、经济适用房、廉租房、供水供熱、价格调整、公用基础设施建设和改造等重大事项决策以及重大复杂疑难信访等问题，应按照我国《价格法》、《行政许可法》、《信访条例》等相关法律法规的规定程序，召开由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表、民主党派和社会团体代表以及相关专家学者、公民代表参加的听证会，推进地方政府依法科学民主决策。再次，规范行政决策公开专家咨询制度。对专业性、技术性较强的行政决策事项，地方政府在行政决策之前，应组织经济、技术、法律等领域的专家学者深入调查研究，开展专家咨询，确保地方政府行政决策的科学化和民主化。
（四）依法健全地方政府政务公开监督制度
首先，健全政务公开内部监督制度。健全政务公开定期考核制度，可纳入党风廉政建设责任制一同考核，细化政务公开考核评估标准，建立科学合理的绩效评估系统，将考核结果与领导干部选拔任用紧密结合，建立包括目标激励、物质激励和荣誉激励在内的全方位立体式政务公开激励机制。其次，健全政务公开外部监督制度。充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、人民团体、新闻媒体和社会公众的外部监督作用，依法健全政务公开外部监督制度。尤其促进社会公众依法有序参与地方政府政务公开事前、事中和事后的全程监督。发挥新闻媒体的特殊监督作用，形成监督政务公开的良好外部舆论环境。再次，健全完善政务公开行政问责制度。对不履行或者不正确履行政务公开法定职责，以致影响地方政府行政秩序和行政效率的政府负责人要进行内部监督和责任追究的制度。健全完善政务公开行政问责制度，应健全政务公开行政问责立法，程序和标准，提升社会公众参与行政问责的广度和深度。参考文献：
[1]莫于川. 中华人民共和国政府信息公开条例释义.北京：中国法制出版社. 2008.
[2]蔡伟民，等. 政务公开理论与实践.北京：中国农业出版社. 2009.
[3]完善程序 健全制度 确保政务公开规范有序运行.中国纪检监察报.2007-01-16.
