海域使用权占用补偿问题探析
刘琼 朱元达
〖提要〗1.海域使用权占用补偿的对象为合法海域使用权人；2.海域占用人与海域使用权人在海域使用权期满前就占用海域事宜达成协议的，即使双方在海域使用权证书有效期内未就补偿金额达成一致，海域使用权人也有权获得补偿；3.海域使用权占用补偿应当根据当地政府颁发的补偿标准进行计算。
〖案情〗
原告：南通大刘渔业有限公司
被告：如东县沿海旅游投资开发有限公司
2012年10月26日，原告与被告草签了一份补偿协议书，称因建设沿海旅游经济开发区小洋口闸西侧围垦项目占用原告使用海域面积1 023.94亩（最终以实际占用面积为准），为原告养殖用海，根据《标准基数和等级系数》规定，被告對原告进行补偿，补偿基数为2 880元/亩，合计294 8947.20元，地上附着物补偿金额为4 985 628.26元。
2013年4月30日，如东方圆房地产评估事务所出具评估结果报告，称受如东沿海旅游经济开发区的委托，于2013年1月25日对位于栟茶北滩涂原告所建的围堤土方、池塘土方、电力设施、进排水管道、房屋及附属设施设备进行评估。
之后，原告又与被告签订了第二份补偿协议书，约定被告因沿海旅游经济开发区小洋口闸西侧围垦项目占用原告使用海域面积980.94亩，涉及海上附着物补偿费按照评估咨询结果，补偿金额为7 029 461元，在协议签订后30天内，向原告支付40%补偿款项，2013年12月31日前再支付30%，余款在2014年6月30日前一次性付清。同时约定，此次补偿内容只针对地上附着物的补偿，海域占用补偿另行商定。2014年4月19日，原告开具收据，收到被告转账支付的最后一笔地上附着物补偿费2 129 460元。2014年6月24日，如东县沿海经济开发区财政局翟平忠在该收据上签字：按合同约定，建议支付，此事终结。庭审中，双方均认可占用海域面积为980.94亩，被告确认双方第二份补偿协议书已于2014年7月全部履行完毕。
原告持有的海域使用权证书系由如东县海洋与渔业局于2008年12月10日签发，使用期至2009年12月31日，其后于2009年和2010年两次变更使用期至2012年12月31日。
原告于2016年8月16日向上海海事法院提起诉讼，称被告拖欠海域占用补偿款人民币2 825 100元（按2 880元/亩，计980.94亩），请求依法判令被告支付前述海域补偿款及利息，并承担案件诉讼费用。
被告辩称，被告已向原告支付地上附着物补偿款7 029 401元。补偿海域使用权的前提是原告享有海域使用权，在被告开工占用涉案海域时（2013年2月2日）原告的海域使用权证已经到期，故被告无须对原告的海域使用权进行补偿。即使原告仍享有海域使用权，补偿标准也应按照养殖证和海域使用权证的剩余时间，按规定比例计算；且原告的诉讼已经超过诉讼时效，请求驳回原告诉请。
〖裁判〗
上海海事法院认为，本案系海域使用权纠纷，原告称因其拥有使用权的海域被被告占用且未获得补偿而提起诉讼。
关于原告是否合法拥有海域使用权，应否得到海域使用权占用补偿。海域使用权属于物权，占用他人的海域使用权应给予合法使用权人一定的经济补偿。原告的涉案海域使用权证书使用期至2012年12月31日。同年10月26日，原告与被告就海域围垦占用达成初步补偿协议，且被告明确补偿意向，原告此后未再对海域使用权证书进行续期。2013年4月底评估报告出来后，原告与被告重新签订的补偿协议也仅是约定海域占用补偿另行商定，并未约定不再对海域占用进行补偿。故被告应对占用原告的海域使用权进行补偿。被告提供的收据上虽有如东县沿海经济开发区财政局翟平忠的签字和批示，但并无任何证据证明该结果经原告认可，不能作为被告拒付补偿款的依据。
关于补偿标准的确定。现原、被告未就评估后的占用面积补偿重新商定达成一致，应根据当地政府颁发的标准依法补偿费用。具体补偿金额，应按《暂行办法》规定的“补偿标准基数、等级系数和占用面积之积”确定。关于补偿标准基数，虽然关于印发《标准基数和等级系数》的通知第三条提到“计算养殖水域的占用补偿费时，要根据养殖证、海域使用权证书的剩余有效期限，按照‘标准基数×15%×剩余有效期限确定具体适用的补偿标准，但最高为标准基数的160%”的计算方法，但该条系针对养殖证、海域使用权证书剩余有效期一年（不含本数）以上者，而本案情况不符合适用该条的情形。本案的补偿标准基数，应以一年以内的均按标准基数确定，这符合上述通知第四条“按照《暂行办法》的规定，《标准基数和等级系数》中所列的补偿标准基数，是确定占用补偿费的最低标准”的规定。根据《标准基数和等级系数》的规定，涉案海域的补偿标准基数为2 400亩/元，等级系数为1.2，补偿标准基数与等级系数之积为2 880元/亩。这也与原、被告之间2012年10月签订补偿协议书时将标准定位2 880元/亩相吻合。原、被告均认可占用海域面积为980.94亩，因此涉案海域占用补偿费为2 825 107.20元（2 880元/亩×980.94亩）。现原告诉请的金额低于上述金额，视为原告自行放弃其部分权益，并不违反法律和公序良俗，依法可予准许。至于原告诉请从2013年2月5日被告开始围堤工程施工后按照中国人民银行同期贷款利率计算利息损失，于法不悖，可予支持。
关于诉讼时效问题。2013年4月30日之后，原告与被告签订的第二份补偿协议书约定的最后一次付款期限为2014年6月底，同时，该协议还约定海域占有使用补偿另行商定，且被告自认该协议书于2014年7月履行完毕。按该协议书的约定，被告履行完付款义务后，仍未与原告商定海域占用补偿，原告的权利遭到侵害，至原告2016年6月向法院提起诉讼，并未超过2年的诉讼时效，原告的合法诉请应予支持。
一审判决作出后，被告不服，提起上诉。上海市高级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。
〖评析〗
海域使用权，是指民事主体基于县级以上人民政府海洋行政主管部门的批准和颁发的海域使用权证书，依法在一定期限内对特定海域的排他性支配权利。海域使用权的取得要经过人民政府的行政许可。
一、海域使用权占用补偿纠纷案件的管辖
《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》（以下简称《受案规定》）自2016年3月1日起开始施行。其中第一部分海事侵权纠纷案件中第63条规定了海域使用权纠纷（含承包、转让、抵押等合同纠纷及相关侵权纠纷）案件属于海事法院的受案范围，但因申请海域使用权引起的确权纠纷案件除外。
《受案规定》第63条僅概括性规定了海域使用权纠纷的案件类型，没有细化并明确何种类型的海域使用权纠纷属于海事法院管辖范围。具体来说，“含承包、转让、抵押等合同纠纷及相关侵权纠纷”的陈述肯定了与海域使用权相关的平等主体之间的民商事性质案件属于海事法院的受案范围，但对于与海域使用权相关的涉及行政机关或其下属企业的纠纷，却没有给出明确的规定。
笔者认为，由于海域使用权是行政许可的特许物权，在权利取得、转让、管理等方面具有很强的行政管理特点，涉及海域使用权的案件类型既有可能是民商事案件，也有可能是行政案件。若属于海域使用权审批方面的纠纷，则属于行政纠纷。海域使用权补偿纠纷既可能涉及到行政审批，也有可能涉及到平等民事主体之间的问题。
所谓海域使用权征收补偿是指政府提前收回海域使用权，对海域使用权人进行补偿。《海域使用管理法》第三十条规定，“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”
海域使用权征收补偿中，关于行政征收部分属于单方行政行为，即征收是行政主体的单方决定，属于具体行政行为的范畴；但是行政补偿部分是通过行政主体与行政相对人通过协商，签订补偿合同来实现的，属于行政合同的范畴，如何补偿以及补偿数额的确定等，须与相对人协商后达成一致。若行政补偿合同并没有签订，则政府在协商过程中没有做出具体行政行为，对各方的权利还没有产生具体实际的影响，不具有可诉性。不同于具体行政行为的单向性，补偿合同的签订应该是由行政机关与相对人协商一致的基础上达成。
在地方政府实践中，补偿合同通常是征收机关所属的企业与海域使用权证持有人签订。我们认为此类补偿合同性质上属于海域使用权占用补偿，不属于行政合同。行政合同的一方是从事行政管理职能的行政主体，另一方是处于被动地位的行政管理相对人。而此类补偿合同的双方都是平等的民事主体，补偿合同是经双方协商达成一致而签订的。根据《受案规定》中的海域使用权案件的规定，海事法院对此类案件具有管辖权。
就本案而言，本案原告是涉案海域使用权证书的合法持有人，被告是政府下属企业，对海域使用权人进行占用补偿，双方因被告补偿义务的履行发生纠纷，属于平等民事主体之间就海域使用权补偿发生的纠纷，应当属于海事法院专属管辖。
二、海域使用权征收与海域使用权补偿的关系探究
海域使用权证书是海域使用权的法律凭证。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第三十条规定了海域使用权征收，即因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。《海域使用管理法》第二十九条规定，海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。
从上述规定可以看出，批准用海的政府若需要收回海域使用权，可以采取两种方式，一是在海域使用权期满前提前收回海域使用权，二是在海域使用权期满后不予续期。虽然根据海域管理的相关法律法规规定，海域使用权人申请续期的，一般应当批准续期。但是《海域使用管理法》第二十六条专门列出，根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权可以不批准续期。对海域使用权人进行征收补偿的前提是海域使用权人在海域使用权被征收时合法拥有海域使用权，也即使用权证书仍然在有效期内。即便政府在征收海域使用权时海域使用权即将到期，也应当给予海域使用权人相应的补偿。
本案中，虽然被告并非行政机构，但其占用海域补偿的原理与政府征收海域补偿并无二致。被告在原告的海域使用权期满前已与原告就占用海域事宜达成协议，并已围垦占用相关海域，即使在海域使用权证书有效期内双方就补偿金额未达成一致，原告作为海域使用权人也有权获得补偿。原告持有的海域使用权证书系由当地海洋行政主管部门签发并续期至2012年12月31日。2012年10月26日，原告与被告达成初步补偿协议，原告未再继续申请延期，而且根据《海域使用管理法》的规定，因涉案海域即将被收回，原告即使申请续期也无法获得批准。涉案海域于2012年即遭被告围垦占用，而此时原告的海域使用权证书仍未过期，故属于前述提前收回海域使用权的情形，需要对原告进行占用补偿，海域使用权证书的剩余有效期限应当以2012年12月31日为截止日计算。2012年12月31日之后，原告已经丧失了涉案海域使用权，当然无法获得相应补偿。2013年原告与被告重新签订的补偿协议也仅是约定海域占用补偿另行商定，原告并未放弃涉案海域占用权补偿。故被告应对占用原告的海域使用权进行补偿。综上所述，被告称原告海域使用权已经过期，被告无须补偿的抗辩不成立。
〖裁判文书〗
（2016）沪72民初2420号
〖提要〗1.海域使用权占用补偿的对象为合法海域使用权人；2.海域占用人与海域使用权人在海域使用权期满前就占用海域事宜达成协议的，即使双方在海域使用权证书有效期内未就补偿金额达成一致，海域使用权人也有权获得补偿；3.海域使用权占用补偿应当根据当地政府颁发的补偿标准进行计算。
〖案情〗
原告：南通大刘渔业有限公司
被告：如东县沿海旅游投资开发有限公司
2012年10月26日，原告与被告草签了一份补偿协议书，称因建设沿海旅游经济开发区小洋口闸西侧围垦项目占用原告使用海域面积1 023.94亩（最终以实际占用面积为准），为原告养殖用海，根据《标准基数和等级系数》规定，被告對原告进行补偿，补偿基数为2 880元/亩，合计294 8947.20元，地上附着物补偿金额为4 985 628.26元。
2013年4月30日，如东方圆房地产评估事务所出具评估结果报告，称受如东沿海旅游经济开发区的委托，于2013年1月25日对位于栟茶北滩涂原告所建的围堤土方、池塘土方、电力设施、进排水管道、房屋及附属设施设备进行评估。
之后，原告又与被告签订了第二份补偿协议书，约定被告因沿海旅游经济开发区小洋口闸西侧围垦项目占用原告使用海域面积980.94亩，涉及海上附着物补偿费按照评估咨询结果，补偿金额为7 029 461元，在协议签订后30天内，向原告支付40%补偿款项，2013年12月31日前再支付30%，余款在2014年6月30日前一次性付清。同时约定，此次补偿内容只针对地上附着物的补偿，海域占用补偿另行商定。2014年4月19日，原告开具收据，收到被告转账支付的最后一笔地上附着物补偿费2 129 460元。2014年6月24日，如东县沿海经济开发区财政局翟平忠在该收据上签字：按合同约定，建议支付，此事终结。庭审中，双方均认可占用海域面积为980.94亩，被告确认双方第二份补偿协议书已于2014年7月全部履行完毕。
原告持有的海域使用权证书系由如东县海洋与渔业局于2008年12月10日签发，使用期至2009年12月31日，其后于2009年和2010年两次变更使用期至2012年12月31日。
原告于2016年8月16日向上海海事法院提起诉讼，称被告拖欠海域占用补偿款人民币2 825 100元（按2 880元/亩，计980.94亩），请求依法判令被告支付前述海域补偿款及利息，并承担案件诉讼费用。
被告辩称，被告已向原告支付地上附着物补偿款7 029 401元。补偿海域使用权的前提是原告享有海域使用权，在被告开工占用涉案海域时（2013年2月2日）原告的海域使用权证已经到期，故被告无须对原告的海域使用权进行补偿。即使原告仍享有海域使用权，补偿标准也应按照养殖证和海域使用权证的剩余时间，按规定比例计算；且原告的诉讼已经超过诉讼时效，请求驳回原告诉请。
〖裁判〗
上海海事法院认为，本案系海域使用权纠纷，原告称因其拥有使用权的海域被被告占用且未获得补偿而提起诉讼。
关于原告是否合法拥有海域使用权，应否得到海域使用权占用补偿。海域使用权属于物权，占用他人的海域使用权应给予合法使用权人一定的经济补偿。原告的涉案海域使用权证书使用期至2012年12月31日。同年10月26日，原告与被告就海域围垦占用达成初步补偿协议，且被告明确补偿意向，原告此后未再对海域使用权证书进行续期。2013年4月底评估报告出来后，原告与被告重新签订的补偿协议也仅是约定海域占用补偿另行商定，并未约定不再对海域占用进行补偿。故被告应对占用原告的海域使用权进行补偿。被告提供的收据上虽有如东县沿海经济开发区财政局翟平忠的签字和批示，但并无任何证据证明该结果经原告认可，不能作为被告拒付补偿款的依据。
关于补偿标准的确定。现原、被告未就评估后的占用面积补偿重新商定达成一致，应根据当地政府颁发的标准依法补偿费用。具体补偿金额，应按《暂行办法》规定的“补偿标准基数、等级系数和占用面积之积”确定。关于补偿标准基数，虽然关于印发《标准基数和等级系数》的通知第三条提到“计算养殖水域的占用补偿费时，要根据养殖证、海域使用权证书的剩余有效期限，按照‘标准基数×15%×剩余有效期限确定具体适用的补偿标准，但最高为标准基数的160%”的计算方法，但该条系针对养殖证、海域使用权证书剩余有效期一年（不含本数）以上者，而本案情况不符合适用该条的情形。本案的补偿标准基数，应以一年以内的均按标准基数确定，这符合上述通知第四条“按照《暂行办法》的规定，《标准基数和等级系数》中所列的补偿标准基数，是确定占用补偿费的最低标准”的规定。根据《标准基数和等级系数》的规定，涉案海域的补偿标准基数为2 400亩/元，等级系数为1.2，补偿标准基数与等级系数之积为2 880元/亩。这也与原、被告之间2012年10月签订补偿协议书时将标准定位2 880元/亩相吻合。原、被告均认可占用海域面积为980.94亩，因此涉案海域占用补偿费为2 825 107.20元（2 880元/亩×980.94亩）。现原告诉请的金额低于上述金额，视为原告自行放弃其部分权益，并不违反法律和公序良俗，依法可予准许。至于原告诉请从2013年2月5日被告开始围堤工程施工后按照中国人民银行同期贷款利率计算利息损失，于法不悖，可予支持。
关于诉讼时效问题。2013年4月30日之后，原告与被告签订的第二份补偿协议书约定的最后一次付款期限为2014年6月底，同时，该协议还约定海域占有使用补偿另行商定，且被告自认该协议书于2014年7月履行完毕。按该协议书的约定，被告履行完付款义务后，仍未与原告商定海域占用补偿，原告的权利遭到侵害，至原告2016年6月向法院提起诉讼，并未超过2年的诉讼时效，原告的合法诉请应予支持。
一审判决作出后，被告不服，提起上诉。上海市高级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。
〖评析〗
海域使用权，是指民事主体基于县级以上人民政府海洋行政主管部门的批准和颁发的海域使用权证书，依法在一定期限内对特定海域的排他性支配权利。海域使用权的取得要经过人民政府的行政许可。
一、海域使用权占用补偿纠纷案件的管辖
《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》（以下简称《受案规定》）自2016年3月1日起开始施行。其中第一部分海事侵权纠纷案件中第63条规定了海域使用权纠纷（含承包、转让、抵押等合同纠纷及相关侵权纠纷）案件属于海事法院的受案范围，但因申请海域使用权引起的确权纠纷案件除外。
《受案规定》第63条僅概括性规定了海域使用权纠纷的案件类型，没有细化并明确何种类型的海域使用权纠纷属于海事法院管辖范围。具体来说，“含承包、转让、抵押等合同纠纷及相关侵权纠纷”的陈述肯定了与海域使用权相关的平等主体之间的民商事性质案件属于海事法院的受案范围，但对于与海域使用权相关的涉及行政机关或其下属企业的纠纷，却没有给出明确的规定。
笔者认为，由于海域使用权是行政许可的特许物权，在权利取得、转让、管理等方面具有很强的行政管理特点，涉及海域使用权的案件类型既有可能是民商事案件，也有可能是行政案件。若属于海域使用权审批方面的纠纷，则属于行政纠纷。海域使用权补偿纠纷既可能涉及到行政审批，也有可能涉及到平等民事主体之间的问题。
所谓海域使用权征收补偿是指政府提前收回海域使用权，对海域使用权人进行补偿。《海域使用管理法》第三十条规定，“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”
海域使用权征收补偿中，关于行政征收部分属于单方行政行为，即征收是行政主体的单方决定，属于具体行政行为的范畴；但是行政补偿部分是通过行政主体与行政相对人通过协商，签订补偿合同来实现的，属于行政合同的范畴，如何补偿以及补偿数额的确定等，须与相对人协商后达成一致。若行政补偿合同并没有签订，则政府在协商过程中没有做出具体行政行为，对各方的权利还没有产生具体实际的影响，不具有可诉性。不同于具体行政行为的单向性，补偿合同的签订应该是由行政机关与相对人协商一致的基础上达成。
在地方政府实践中，补偿合同通常是征收机关所属的企业与海域使用权证持有人签订。我们认为此类补偿合同性质上属于海域使用权占用补偿，不属于行政合同。行政合同的一方是从事行政管理职能的行政主体，另一方是处于被动地位的行政管理相对人。而此类补偿合同的双方都是平等的民事主体，补偿合同是经双方协商达成一致而签订的。根据《受案规定》中的海域使用权案件的规定，海事法院对此类案件具有管辖权。
就本案而言，本案原告是涉案海域使用权证书的合法持有人，被告是政府下属企业，对海域使用权人进行占用补偿，双方因被告补偿义务的履行发生纠纷，属于平等民事主体之间就海域使用权补偿发生的纠纷，应当属于海事法院专属管辖。
二、海域使用权征收与海域使用权补偿的关系探究
海域使用权证书是海域使用权的法律凭证。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第三十条规定了海域使用权征收，即因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。《海域使用管理法》第二十九条规定，海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。
从上述规定可以看出，批准用海的政府若需要收回海域使用权，可以采取两种方式，一是在海域使用权期满前提前收回海域使用权，二是在海域使用权期满后不予续期。虽然根据海域管理的相关法律法规规定，海域使用权人申请续期的，一般应当批准续期。但是《海域使用管理法》第二十六条专门列出，根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权可以不批准续期。对海域使用权人进行征收补偿的前提是海域使用权人在海域使用权被征收时合法拥有海域使用权，也即使用权证书仍然在有效期内。即便政府在征收海域使用权时海域使用权即将到期，也应当给予海域使用权人相应的补偿。
本案中，虽然被告并非行政机构，但其占用海域补偿的原理与政府征收海域补偿并无二致。被告在原告的海域使用权期满前已与原告就占用海域事宜达成协议，并已围垦占用相关海域，即使在海域使用权证书有效期内双方就补偿金额未达成一致，原告作为海域使用权人也有权获得补偿。原告持有的海域使用权证书系由当地海洋行政主管部门签发并续期至2012年12月31日。2012年10月26日，原告与被告达成初步补偿协议，原告未再继续申请延期，而且根据《海域使用管理法》的规定，因涉案海域即将被收回，原告即使申请续期也无法获得批准。涉案海域于2012年即遭被告围垦占用，而此时原告的海域使用权证书仍未过期，故属于前述提前收回海域使用权的情形，需要对原告进行占用补偿，海域使用权证书的剩余有效期限应当以2012年12月31日为截止日计算。2012年12月31日之后，原告已经丧失了涉案海域使用权，当然无法获得相应补偿。2013年原告与被告重新签订的补偿协议也仅是约定海域占用补偿另行商定，原告并未放弃涉案海域占用权补偿。故被告应对占用原告的海域使用权进行补偿。综上所述，被告称原告海域使用权已经过期，被告无须补偿的抗辩不成立。
〖裁判文书〗
（2016）沪72民初2420号
