澳大利亚职业教育与培训的制度设计及启示
江彬+董鸿安
【摘要】近年来，澳大利亚职业教育与培训制度引起中国职教界的广泛关注，其成功经验对中国职教发展具有重要的借鉴作用。文章在国内外相关研究文献梳理的基础上，以澳大利亚资格框架、培训包和质量培训框架为中心对澳大利亚职业培训与教育制度进行了系统阐述。并结合澳大利亚的成功经验，提出中国职教改善的三个方面：建立权威统一的管理制度、衔接贯通全国学历资格以及制定国家级标准与评估办法。
【关键词】职业教育与培训；澳大利亚；制度
【中图分类号】G719.611.22【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2016）07-0089-06
澳大利亚职业教育与培训模式能成为成功的典型，原因多样，核心在于成熟完善的职业教育与培训制度设计。该制度框架具体涵盖三部分内容：澳大利亚学历资格框架、培训包及澳大利亚质量培训框架，建构了统一的全国办学质量保障体系，用于监控注册培训机构培训和技能鉴定服务的质量。不断完善的制度设计较好地解决了一直以来困扰澳大利亚职业教育体系建设的问题，促成澳大利亚的职业教育与培训质的飞跃，成为世界职教发展的典范，并为国内经济发展注入了新的活力。澳大利亚职业教育与培训制度的成功经验对中国职业教育制度的发展与完善有重要的借鉴作用。
一、文献论述
制度是群体共同遵守的办事规程或行为准则，其有效地保证人类活动在规定范围内达到预期目标。[1]制度之所以重要是因为，其作为一种规则体系，对人们行动方式与目标有着巨大的引导与约束作用。具体而言，制度具有约束、激励、创造合作条件、降低交易成本四大功能。约束功能是指制度依靠惩罚机制将人们的行为限制在可接受的范围内，避免造成社会扰动；激励功能是指通过提供精神与物质奖励引导行为者按照预期方向努力；创造合作条件是指通过使合作各方有效预期合作结果，保障合作顺利进行；降低交易成本是指通过降低社会的不确定性，抑制随意行为，确保社会活动低成本开展。制度的四种功能使其成为社会运转不可或缺的内容，引导社会活动走向理性、有秩序的方向。职业教育制度对有序发展职业教育也至关重要，国内外学者对澳大利亚的职业教育制度进行了深入的研究。
国内学者对该问题的研究主要包括两类：一是对澳大利亚职业教育体系的阐述与评析，如卢建平《澳大利亚职业教育摭谈》一文，从职业教育管理模式、办学模式、教育培训模式和师资队伍建设四个方面对澳大利亚职业教育制度与模式进行了深入的介绍与分析；[2]姜大源《关于澳大利亚职业教育与培训体系的再认识》一文将澳大利亚视为职教体系建设最为成功的国家，从十个方面对其进行了介绍，同时认为澳大利亚的经验将对我国乃至世界职教发展做出重要的贡献；[3]刘育锋在《适应变化——澳大利亚职业教育与培训改革发展新动向》中对澳职教培训体系近年来的变化做了梳理，这些变化具体体现在澳大利亚政府实施的新政策、资格框架体系内容的补充、培训包的变化，以及质量培训框架体系的变化等方面；[4]刘辉、陶凤云在《构建技能生态系统：澳大利亚职业教育与培训改革的新趋势》一文从生态学的视角从项目推进、多方协作、着眼长效等方面对澳大利亚职业教育与培训系统做了详细说明；[5]董仁忠、杨丽波在《澳大利亚职业教育与培训系统演变——基于政策的分析》一文中认为自独立以来，澳大利亚职业教育与培训系统经过各州独立发展、联邦政府介入与支持、模块化与结构化发展以及推进体现新职业主义倾向的改革四个重要阶段，由于社会与经济发展水平不同使得澳大利亚职业教育与培训系统呈现出不同的阶段性特征。[6]二是中澳两国职业教育与培训制度的比较与借鉴研究，如周彬、徐朔《澳大利亚TAFE与中国职业教育与培训比较》一文，集中研究了澳大利亚TAFE学院的办学理念、方法与教育体制，并重点阐述了中澳两国在职业教育体系构建方面的差异，通过分析，作者提出中国教育体制的改进模式，及构建我国学历文凭和资格证书的衔接框架；[7]傅正洪《职业培训同工业部门的要求结合——值得借鉴的澳大利亚职业教育与培训模式》，结合澳大利亚的典型做法，以职业教育推动就业提升为中心，研究了中国在此方面的改进建议；[8]王琳在《澳大利亚技术与继续教育学院（TAFE）教师培训研究》文中，详细介绍了澳大利亚TAFE学院教师的录用、职后培训及管理，并在对我国职业教育师资培训的现状分析和指出问题的基础上，阐述了我国职业教育师资培训的对策建议；[9]王立晖等《澳洲职业教育对我国职业教育国际化的启示》文中，结合实际考察经验，阐述了可持续发展理念在澳职教培训中的渗透及其对我国职教培训走向国际化道路的启示。[10]
国外学者也对澳大利亚职业教育与培训制度进行了多项研究，相比于国内学者，其重点在于提出澳大利亚职业教育与培训制度的改进方案。其中较为典型的有职业教育质量指标（K. Blom and D. Meyers 2003） 、质量保障（ Hager，P 2004）、教学质量（Gibb，J.2003； Mitchell，J.& Chappell，C 2006）等方面的研究；[11—14]Roger Harris等人从教师角色的角度，为澳大利亚职业教育发展与培训发展提出了建议；[15]Susan Bandias等认为澳大利亚职业教育发展还需要更为密切的多方合作。[16]
综上可见，目前国内文献集中于对澳大利亚职业教育与培训体系的介绍、借鉴和比较研究；国外学者侧重于提出适用于澳大利亚国情的职业教育与培训制度改进方案。就国内研究而言，不同学者基于不同的关注点和视角对澳职教培训体系进行介绍、借鉴和比较研究，文献呈现出多、杂、乱的特点。少有文献基于全局观层面对澳大利亚职业教育与培训制度框架的内部结构及其关联性进行阐述，其结果可能容易导致一叶障目，制度的借鉴难以产生预期效果。本文的价值在于系统、翔实分析了澳大利亚职业教育与培训制度三大框架出台的背景、内容、特点及三大框架的内在关联性，利于国内决策部门整体、准确把握其制度精髓。同时基于中国职业教育制度发展的问题，结合澳大利亚成功经验，提出改进方案，给我国相关部门决策提供新的思路。
二、澳大利亚职业教育与培训制度
澳大利亚职业教育培训制度框架由三部分组成：澳大利亚资格框架、培训包和澳大利亚培训质量框架，这三个体系形成了澳大利亚职教培训制度的基础。
1澳大利亚资格框架
为促进终身学习，并实现对全国职业教育与培训的系统管理，澳大利亚在1995年1月引入了澳大利亚资格框架（简称AFQ），旨在取代1991年出台的澳高等教育资格体系。历经5年的实践验证，于2000年正式实施。该框架由教育、就业、培训与青年事务部长理事会并各级政府共同开发而成，在全澳洲通用，也得到了许多其他国家的认可。2008年5月澳大利亚成立了资格框架委员会，具备两大方面的职能，一是监督和保障资格框架的正常运转；二是作为专家团队为上级提供咨询。2009年，澳大利亚框架资格委员会对资格框架进行了改革，出台了最新版本的资格框架体系指南手册，并于2011年7月开始实施。新版本对框架中最核心的结构要素的等级标准做了进一步完善。此举有效缓解了部门框架分割、资格等级规定不明确的问题。
澳大利亚资格框架确定了社会各类职业所对应的任职资格，构建了覆盖面广、足够细致的管理框架。同时，该体系还建立了严格的职业资格准入制度，确保资格许可与审查的准确性。该资格框架包括以下几个方面的内容：（1）制定出台联邦政府级别的指导方针，规范各类职业教育的发展。（2）制定出台资格对应、学分转换与原有学习认证的政策与规定。（3）管理具备条件的机构的注册。（4）颁发资格议定书。（5）促进资格框架的有效运转，并根据实际提供促进该框架不断完善的建议。
澳资格框架的认证类型主要包括证书、文凭和高级文凭三类，具体见表1。框架中有两个关键因素描述每个等级：等级属性与等级标准。等级属性是指每一个资格等级均需要在完成前一个资格等级的基础上获取；等级标准从三个方面对该等级所需的条件进行描述，即知识、技能以及知识与技能的运用。如等级1对标准的描述为：（1）知识维度，毕业生具有日常生活、继续学习和准备初始工作的基础知识。（2）技能维度，执行已定义的常规活动，发现和报告简单问题和难题。（3）知识和技能运用维度，能运用知识和技能，在高度结构化的和稳定的情境中、在有限范围内展示自主性。
澳大利亚的资格等级与我国教育资格对应关系见表2，均可与学历教育相衔接。而证书分为四个等级，一级与二级属于门槛类证书，获得此证书表明学员具备对应行业初级工作的条件；三级证书属于相对高级证书，意味着学员具备中层管理的资格；四级证书为最高级别证书，可从事更高等级的管理工作。而文凭及以上证书均是在四级证书的基础上，通过培训获取。
表2澳大利亚等级资格与我国教育等级的对应关系
澳大利亚资格等级对应我国教育等级12高中二年级3高中或职高毕业456专科毕业7本科89硕士10博士（资料来源：根据对澳大利亚资格框架应用手册和我国教育等级理解归纳）
从上述介绍可以看出，澳大利亚资格框架呈现出以下几个特点：（1）政府引导与推动。该框架的制定、完善都是通过由政府机构组织的委员会完成，并借助政府的权利在全国推广和应用。（2）灵活的学习方式。学员可以根据自己的实际情况，选择不同的资格证书，全日制学习或者部分时间制学习，以及远程学习、网络学习等学习方式；同时，若因某种原因中断学习，可以就已完成学业获得一部分学习证明，满足学员的就业需求。（3）资格证书、学历教育互通衔接。一方面表现在资格等级由低至高，中等教育与高等教育相互贯通；另一方面表现在资格证书与教育文凭相互衔接，如三级资格证书与高级中等教育相衔接、职教研究生证书和文凭与高等学校研究生学历教育相衔接。
2培训包
为开发一个可以广泛运用于各行业、各岗位的统一培训方案，1992年，澳大利亚国家培训局提供经费和支持，委托澳大利亚行业培训委员会负责开发和修订培训包工作。1997年，该委员会开发了第一个培训包，以有效衡量人们为了工作所需要掌握的知识与技能。2003—2005年，联邦政府对行业委员会进行了整合，并成立了国家行业技能委员会，全面负责培训包工作。至今，澳大利亚批准和公布的培训包已有200多个。培训包其实是用于指导各职业进行培训的框架性文件，每一个行业的培训包具体包括，该岗位资格证书所需的能力要求、技能要求、熟练程度与考核标准。在实际培训中，还需要各职业培训机构依据行业与企业的需求，在培训包框架下进行进一步的开发和细化，即转化为能够实际操作的培训内容。培训包的出现缓解了培训机构与行业的脱节问题，并为统一全国范围内的培训标准奠定了基础，有效促进了人力资源在更广泛的范围内流动。
培训包主要包括两部分内容（见图1）：（1）国家认证部分，由能力标准、资格证书和评估指南组成。（2）非国家认证部分，由学习策略、评估材料和专业发展材料组成。能力标准是培训包的核心要素，详细规定了学员在工作中所需要的技能和知识；资格证书即前文中所介绍的资格框架；评估指南明确了评估环境和评估者的资格要求，同时为能力评估提供认证方面的指导性意见，具体由概述、评估者资格和素质要求、设计评估工具、实施评估、评估资料五个部分组成。非国家认证部分是对前一个部分的重要补充，其更具有操作性，尤其是对职业培训机构与学员。其中，学习策略类似于培训教科书，用于为学员提供辅助性资料；评估材料是用于学员评估的指导性文件，根据评估指南编制；专业发展材料为培训机构对培训包进行二次开发提供指导。
培训包的开发和认证流程主要包括以下几个环节：（1）澳大利亚教育、就业和劳动关系部委托行业技能委员会进行培训包开发。（2）行业技能委员会组建开发决策委员会，整理研究最新行业信息与该行业技术发展趋势，并总体指导培训包开发工作，如确定培训包开发质量。（3）行业技能委员会具体负责开发工作，并将开发的培训包交与教育、就业和劳动关系部进行审批。（4）审批合格后，由澳大利亚国家培训质量委员会进行认证并公布。
澳大利亚培训包在制定、修订以及推广过程中充分体现了开放性、时效性和实用性三个特点。开放性体现在其制定均是由多方参与、监督而成；时效性体现在培训包是动态发展的，相关部门会定期对培训包进行修订、整合和更新；实用性源自于在制定过程中对行业技术、人力资源等信息广泛的搜集和分析，确保全面和准确性。
3澳大利亚质量培训框架
2001年，为不断促进职业教育发展，澳联邦政府决定促进全澳职业教育与培训统一化发展，尤其是办学标准方面。由国家培训质量委员会与各州政府、职业教育培训管理机构、行业企业通力合作，在原有认证框架的基础上，进行彻底的修订，并将新的框架命名为澳大利亚质量培训框架。顾名思义，新框架着重对各培训机构的办学质量进行指标化的管理，并形成了全国统一的质量管理体系。
澳大利亚质量培训框架具体涵盖两方面内容：一是有关教育培训机构的注册标准。任何教育与培训机构，不论性质，只要符合该标准，均可以在注册范围内开展职业教育与培训活动，并可以颁发全澳大利亚认可的职业资格证书。二是关于各州注册/课程认证机构的标准。对各地方注册/课程认证机构的资格与职能进行管理。总体而言，质量框架对推进职业办学质量在全国范围内统一化发展意义重大，这也促进了人力资源突破州的限制，走向全国。同时，还发挥着最权威且唯一评价标准的功能。
各州注册/课程管理机构负责对本州培训机构的注册、办学情况、办学质量等进行统一监管。一经注册登记，注册/课程管理机构将在国家培训信息服务中心发布注册机构、培训课程的详细信息。同时，培训机构的质量管理也由各州注册/课程管理机构负责。新注册机构在申请时接受资格评估，一年内需接受两次教学质量评估；办学一年以上的机构每年自评一次，每五年接受一次办学质量评估。
质量培训框架为职业教育发展提供统一、透明、精简的管理方式。通过全国统一的审核与监管标准，为各州职业教育发展提供通用的语言；所有的注册、办学质量以及评估结果等信息均可以在专业的网站上检索；质量培训框架集中在培训、评估、客户服务和管理系统等方面的质量保证上，以简化的标准，直指结果。
三、澳大利亚职业教育与培训制度的启示
中国职业教育培训经过多年的发展，取得了显著的成效，但是面临信息化、科技迅速发展、人力资源流动率高等形势，职业教育不可避免地出现了诸多问题。结合其他国家成功的经验是探索可行解决方案的有利途径。
1建立权威统一的管理制度
中国高等职业教育管理基本以各地为主，国家职教管理机构在其中发挥的作用并不显著，这也是导致职业教育规范性政策、法规缺乏的重要原因。同时，由于缺少引导性的指导文件，使得职业教育学院在办学管理方面远不能满足实际需求，在办学质量、资格证书颁发、师资管理等各方面，职业教育学校均没有专业的管理指标。因此，澳大利亚在统一管理机构、引导性管理政策与方式方面的经验值得中国职业教育借鉴和参考。中国职业教育发展，一方面可以由教育部组织行业协会、研究机构等组建专业负责职业教育发展的委员会，在其引领下逐步颁发全国通用的教学质量管理办法、资格证书认证与颁发办法等。另一方面可以鼓励各级政府教育厅组建专门工作小组，为本地区职业教育学校提供专业的意见和指导。
在此方面，澳大利亚的良好经验可供借鉴。20世纪50年代末、60年代初，澳大利亚联邦政府采用等级模式，借助调查委员会、顾问委员会等相关机构干预职业教育。20世纪70年代成立“行业培训理事会”、“全国培训理事会”等管理机构负责培训管理。1974年，技术与继续教育咨询委员会出台了《坎甘报告》，1987年发布的《澳大利亚重建》和《澳大利亚技能》。1992年，澳大利亚国家培训署（Australian National Training Authority）成立，这是澳大利亚职业教育发展的重要事件，意味着职业教育有了专门的国家管理机构。1995年澳大利亚政府发布了澳大利亚学历资格框架，1996年发布了国家培训框架，1997年发布了澳大利亚国家培训认证框架。在澳大利亚联邦政府的推动下，职业教育制度经过不断地实践探索与改善，正在走向逐步完善的道路。联邦政府设置了全国性的管理机构，即澳大利亚国家培训署和国家职业教育研究中心。该中心是国家级职业教育培训的智囊机构，其主要职能是定期组织职业教育培训统计调研，进行相关领域研究，努力为联邦政府提供有效建议。同时，澳大利亚通过资格框架、澳大利亚培训质量框架和培训包为管理机构监管与评估培训机构办学与发展提供了指导性的意见，引导二者规范化、专业化发展。
2衔接贯通全国学历资格框架
中国教育管理体制实行集中与分块相结合的管理方式。具体而言，我国各类教育集中由教育部管理，下设高等教育司（简称高教司）、职业教育与成人教育司（简称职成教司）等部门。而职业教育根据等级分为三块，分别由不同部门管理，如高等职业教育划定为学历教育，归属于高等教育司管理；中等职业教育、职高则由职成教司管理；而技工学校由劳动部门管理。这种管理机制在一定程度上导致了中国资格证书制度不统一，以及职业教育与学历教育分离严重的难题。
在这方面中国可以充分借鉴澳大利亚的经验，尤其是资格框架与培训包。多年来，澳大利亚政府通过制定“澳大利亚资格框架”、“国家培训框架”、“认证框架”、“新学徒系统”等，清晰地界定了各类教育管理部门之间的关系，明确了各部门的职责，并初步构建了涵盖培训机构、学员的资格认证与评估机制，极大地保障了教学质量与培训适用性。与此同时，澳大利亚在1997年开发并逐步推广“培训包”，以行业需求为依据，改变了原来“各自为政”的培训局面，促进了培训标准的统一化。一方面建立全国统一的、明确的资格认证框架，确保各类资格证书及其等级的社会认可度，并建立学历教育与职业教育之间的联通桥梁，如，明确几级职业教育证书相当于某种学历，允许并鼓励获取相当职业教育文凭的学员申请学历教育。另一方面联合行业协会开发适用性培训课程，规范职业教育学校的培训内容，从而进一步确保并增强资格证书的通用性。继而为澳大利亚职业教育与培训的飞速发展提供良好的制度支持。
3制定国家标准及评估办法
质量管理是促进教育有序发展的保障。长期以来，中国缺少专业的评估职业教育机构办学质量与发展状况的规范性文件。目前，中国的职业教育评估信息停留在描述性统计层面，如教育部网站定期对各类各级教育发展相关数据，包括学校数量、学生数量、教职工数量等进行公布。这种质量管理机制的缺乏导致了职业教育办学机构的良莠不齐，极大地影响了职业教育整体水平。
在该问题上，可以借鉴澳大利亚职业教育发展的经验，特别是质量培训框架。首先，由职业教育与成人教育司联合研究机构、行业协会制定各级职业教育办学质量评估的指标体系。其次，明确要求相关部门在规定时间内对所辖范围内的职业教育机构进行办学质量检查和评估，并在教育部官网上对评估结果进行公布。最后，对质量不达标的培训机构进行取缔或者定期整改，对整改结果进行再次评估。
四、结束语
澳大利亚职业教育与培训成功的基础在于设计了规范化的管理制度框架。在前述三个框架体系中，资格框架构建了衔接统一的学历认证与发展机制，质量框架则构建了保障教学效果的评估机制，培训包则根据实际需求奠定了整个职业教育的基石。正是通过这种指导性与操作性结合，分工明确又有效协调的保障机制，最终建立起较为完善的职教培训发展体系。这些典型措施对中国无疑具有重要的启发，尤其是在建立统一的管理制度、出台通用的资格认证框架、制定有效的办学质量评价指标体系等三个方面。
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