科层化：基层治理转型的实践及其反思
苏运勋
[摘|菀猐科层制作为现代社会的理性产物，主要集中在城市和东南沿海等发达农村地区。然而在鄂中农村的调查发现，国家基于基层政权建设和自上而下输入资源管理的需要，推动了基层社会治理向科层化转型。这主要表现为村组干部的改造和职业化、村庄组织纳入到乡（镇）政府管理以及规范办公与档案管理等三个方面。然而，科层制虽然服务了国家的政权建设和资源管理，但是与村庄社会的日常治理需求并不匹配，形成了以形式治理、资源浪费和村干部负担加重等为主要特征的基层治理困境，反而消解了国家政权在乡村社会的合法性，违背了国家基层政权建设和自上而下资源输入的初衷。
[关键词]科层化；基层治理转型；国家政权建设；资源输入
[中图分类号] B638[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2018）06-0081-07
一、问题的提出
在城乡人口流动的背景下，农村社会发生非常广泛而剧烈的变革。党的十八届三中全会提出了推进“国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，在此基础上党的十八届五中全会又提出加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共享共建的社会治理格局。这些都给农村社会治理现代化提供了新的机遇。社会治理现代化的内涵大体包括四个方面，分别是治理主体多元化、治理方式科学化、治理过程法治化、治理机制规范化等四个方面[1]。科层制（或称之为官僚制）作为现代社会一种理性的制度设计，就比较顺理成章地运用到乡村治理当中，成为乡村治理现代化的重要组成部分。
目前关于基层治理科层化的研究可分为两类。一类是关于基层治理科层化的学理分析。譬如王龙飞通过对国家政治体制的分析，认为基层国家工作人员与上级执政者之间产生了隐蔽性断裂，以至于基层干部的现状不容乐观[2]。虽然王龙飞的观点具有学术关怀，但是吴新叶认为王龙飞提出加强基层政权机构权威的思路则是科层制治理的思维，并不能涵盖基层治理的全部属性，在实践上是有局限，需要从基层的属性中找到治理答案[3]。然而至于如何从基层的属性中找到治理答案，吴新叶并没有说明。另一类是实证分析为什么基层治理会出现科层化。欧阳静认为村庄权威和乡镇权威的双重衰变是形塑支配性村庄关系和村级组织官僚化的内在逻辑[4]。王丽惠则认为城乡一体化时期的管理需求和项目制推动了村级治理的行政化[5]。李永萍基于上海远郊农村考察发现，村干部的职业化是村庄内部发展的需求、厚重治理资源的依托和规范性劳动力市场的倒逼等因素共同形塑的产物[6]。宋丽娜则从上级部门规范基层权力运作来探讨基层治理科层化[7]。这些实证研究从各个层面分析基层治理科层化的原因，但是这些结论都是根据东部沿海发达农村的经验而得出的结论，对中西部欠发达农村地区就不一定会适用。鉴于以上分析梳理，本文根据对湖北省Y市D村的个案调查，来分析中西部欠发达农村地区是如何推动基层治理的科层化，以及产生的后果。同时还回应吴新叶教授的问题，即基层科层制治理的局限在哪里。
二、研究区域介绍
本文研究资料来源于笔者和所在团队成员于2017年10月在湖北省Z县S镇D村开展的为期15天的田野调查①。Z县位于三峡库区，地势西南高东北低，长江由西向东把全县分为南北两部分，县内岩高谷深，大片平地少，多为分散河谷阶地、槽冲小坝和梯田坡地。S镇位于Z县西北部，北邻长江，属于整体移民乡镇。全镇国土面积188平方公里，耕地面积2406公顷，辖15个村，1个居委会，118个村民小组，10514户35673人，其中农业人口32636人，主要种植柑橘、玉米、土豆和红薯等高山旱地作物，属于典型的高山农业乡镇。D村在当地属于半高山村②，全村耕地面积3880亩，林地11473亩。有715户3286人，其中外出打工有850多人，在村的主要是老人和光棍有600多人，下山陪读和上学的有500多人，主要是妇女儿童。全村有4个社区，12个村民小组，16个幸福村落（2014年开始推行）。D村所在山区有非常丰富的煤矿资源，这为当地人提供了大量的就业机会和较高的额外收入，但是到2000年左右在国家的干预下逐渐关停。从这个时候起，当地逐渐兴起外出打工，村里大部分青壯年劳动力外出到江浙等沿海城市进厂务工。现在村里有4名村干部，分别是村党支部书记（60多岁）、村文书（50多岁），村副主任（50多岁）和村妇女主任（50多岁），四位村干部的工作经验均超过10年。D村是S镇2016年精准扶贫整体推进村，也是全镇三个“幸福村落”试点村之一，近两年各种项目资金加起来超过千万元。
三、科层化的基层实践形态
在谈科层化之前首先明确科层制的概念。最早对科层制（或者称之为官僚制）进行理论探讨和总结的是德国古典社会学家马克斯·韦伯，他把科层制作为理解现代社会的重要概念。科层制在韦伯那里是一种以规则为主体的现代组织体系与管理方式，它具有以下四个方面的特征：一是劳动分工和专业化；二是等级权威；三是规章制度；四是非人格化取向[8]。近年来，随着国家对基层政权建设和自上而下项目资金管理的考虑，着力推进基层组织向科层制治理转变。在D村，虽然当前并没有形成成熟和完备的科层制治理体系，但是在村庄各个方面体现出了一种科层化的办事逻辑，它在村庄主要表现在村组干部的改造和职业化、村庄组织纳入到乡镇管理以及规范办公与档案管理等三个方面。
（一）村组干部的改造与职业化
对村组干部的改造和职业化要分两部分来说明。首先是对村干部的改造。D村从2005年“合村并组”以后，选举产生了村书记、村副主任、村妇女主任和村文书等四人组成的村干部队伍，这四名村干部一直任职至今。在四名村干部原有分工的基础上，从2012年开始，县乡政府开始对全村4名村干部进行电脑操作培训。从2016年起，D村在精准扶贫整村推进的指导下，运用扶贫专项资金、镇政府财政资金和各县直单位帮扶资金等共计72.8万元在老村委会旁边兴建了全新的村委会。村委会建造面积约400平米，高两层。一楼正厅为便民服务大厅，长方形服务柜台里面放置5张办公桌和5台电脑，全村4个村干部都固定有一张办公桌，侧厅为会议室，能够满足50人左右同时开会。二楼为科室，分别是档案室、人大之家、图书室等。四名村干部都要接受乡（镇）政府的监督，执行早八点晚五点的上下班工作制，并填写村庄工作日志，办公大厅内部有监控监督。
其次是小组干部的职业化。2012年，Z县经过试点后，在全县范围内开展幸福村落建设，依Z县自然地理、人文社会和行政沿革等条件，把村落界定为“在行政村以下依山势地形居住，有着相同的地缘文化、农耕文化、习俗文化和亲情文化的最基本的自治单位”。最终目标是把幸福村落建设成为自治单元，通过推选两长八员，也就是党小组组长、理事长、经济员、宣传员、帮扶员、环卫员、调解员、管护员、张罗员和监督员，每个人员都有相应的职能安排，引领群众积极开展村民自治。在这个政策的指导下，全县186个行政村1152个村民小组划分为2055个村落，增加基层治理单元903个，增长率为78%。D村从2014年开始把全村12个村民小组划分为16个幸福村落，并设置了两长八员，规定了他们10个人各自的工作任务（如下表）。
（二）村庄组织纳入到乡镇管理
根据我国村民委员会自治法规定，村民委员会是村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。通过这个法律规定可以发现，村民自治组织跟乡镇政府并不存在行政隶属关系，而是一种指导—协助关系[4]。特别是农村税费改革以后，农村的利益结构已经发生了很大变化，乡村关系也逐渐朝着“乡政村治”的政治格局发展[9]。然而，在D村调查发现，村治组织从2015年开始逐渐纳入到乡镇的行政管理序列，这突出表现在对村干部的考核、监督与工资发放。工资发放从2016年起大幅度提高，其中村书记/主任年工资为3.8万元，其他村干部为村书记/主任工资的80%，约3万元。在此之前，村书记的工资是1400元左右每月，年工资1.7万元，其他的村干部的工资每年约1万元左右。工资发放建立在绩效考核上，镇政府对每个村干部有100分的考核，工作任务没完成相应地扣分，每分280元。D村副主任在2016年因为征兵工作没有完成，就扣去1分。除了村干部纳入到乡镇管理以外，村级医务室2人也纳入到乡镇卫生院的直接管理之中，由乡镇卫生院规定工作任务、接受卫生院的监督和考核等。村落虽然是村庄内部的自治单位，受村委会的领导，但是县乡政府从2016年开始对其进行干预，这突出表现在任务直接发放、工作评比和奖励等方面。从2017年开始，S乡政府开始把清洁家园、综治维稳等工作直接下沉到村落这一层级，在管理上直接到达村落理事长，每年对幸福村落进行考核并对考核结果张榜公示，考核靠前的会有物质奖励。比如在清洁家园工作考核上，全镇排名前20%的村落理事长会有500～800元不等的奖励，同时每年过年时候，乡镇主要领导会到这些工作比较好的幸福村落理事长家吃饭慰问，也就是“给面子”。
（三）规范办公与档案管理
这个表现最为明显的是流动人口管理、村庄公共卫生服务以及精准扶贫等。流动人口管理始于2010年，主要由村妇女主任跟踪负责。按照规定，妇女主任每年的4月和10月要对村里外出务工的所有人员打电话询问近况，主要询问工作、感情、健康等事项，并对他们的地址、电话、工作等信息进行流动记录，而且每位外出的人员都要签“诚信计生双向承诺合同”。这项工作每次持续半个月左右。特别是每个月都要给外出的孕妇打电话，直到她生下来，也还要在生下来的第3天、7天、14天、28天和42天给产妇打电话，询问婴儿的健康状况、产妇的伤口情况等，每一天都有对应的表格进行记录。最终每一个孕妇在妇女主任那里都有厚厚的一本记录材料。
D村所在县政府把全县的村一级卫生室纳入到乡镇卫生院的管理体系之后，由乡镇卫生院具体安排工作任务和绩效考核。规定的主要工作任务有两类，一个是一般性门诊，另一个是村庄公共卫生服务。其中村庄公共卫生服务是村医全年工作的主要任务。村庄公共卫生服务主要是村医对全村慢性病的管理，这个慢性病管理主要包括高血压、糖尿病和精神病三类人群。镇卫生院要求村医每年要对这些慢性病人群跟踪记录，每年至少打四次电话或家访，详细记录他们的病情发展情况，并形成文字档案，以此作为村医考核的主要依据。除了上面提到的流动人员管理和慢性病管理以外，还有精准扶贫工作和每个月例行的主题党员活动，都需要按照规定，整理或者填写大量的文字表格并存档。据村文书保守统计，2016年村委共用去纸张10箱约60000张左右，平均每个村民20多张纸。
三、科层化背后的国家逻辑
科层制从本质和形式上来讲都是现代社会的理性产物，它与非均衡与非程序的传统乡土社会并不匹配。但是，乡土社会之外的国家与市场分别基于政权建设和营取利润等方面的考虑，通过种种方式把科层制从外部引进到乡土社会，从而实现它们的目的。然而，对于岩高谷深，山大人稀的Z县D村而言，市场的营利空间毕竟很少，于是科层制就主要依靠国家的基层政权建设以及自上而下的资源输入进入到乡土社会，积极营造国家在边远山区的存在感與合法性。
（一）现代国家基层政权建设
现代国家基层政权建设在我国最早可以追溯到清末新政，而具体实行于中华民国时期，其主要特点就是在基层社会建立正式的官僚机构，试图以此改变国家政权在基层社会的软弱状态，加强对基层的控制。然而，伴随着国家政权正式机构和非正式机构的同时增长，逐渐导致基层社会传统的“保护型经纪”模式向“营利型经纪”模式的转变，激化了基层民众与政府的矛盾，国家政权建设出现内卷化[10]。新中国成立以后，随着国家建设和政党运动的开展，中国共产党将国家行政权力与基层社会权力有机结合，形成了“政社合一”的人民公社体制[11]。从国家政权建设的角度来说，人民公社是成功的，它基本实现了对基层社会的组织建设、资源提取、人员调配以及文化整合等，但是经济和组织上的低效率似乎又注定其具有短暂性。特别是上世纪80年代初的农村经济改革以后，国家废除人民公社，建立乡镇政府，在农村实行村民自治，基层社会逐渐形成了“乡政村治”的新型治理体制。
这种体制在Z县一直持续到2000年左右。2000年以后，Z县基于简化农村治理组织架构、降低农民负担等目的，对农村治理单位进行“合村并组”改革，将两三个行政村合并为一个行政村，将两三个小组合并为一个大村民小组。“合村并组”对减少农民负担确实有一定的意义，但是Z县山大人稀的地理状况也一定程度上影响到村级治理，增加了村干部负担。2004年之后，Z县在全县范围内推行农村社区建设，很多社区基本恢复到“合村并组”之前的村民小组范围。2012年开始，Z县在全县范围开展“幸福村落”建设，实行“双线运行，三级架构”治理模式，形成以“村党组织—村落历史党小组—党员”为主线的党建工作体系，以及以“村委会—村落理事会—农户”为轴线的村落群众自治体系。截止到2017年10月，全县基本形成了以两长八员为主体的农村新型网格化治理体系。在此基础上，清晰界定村落理事会职能职责，组织村落党员群众围绕“七项任务，十个得到”目标任务开展村落自治和协商民主工作。除此以外，D村在打工经济背景下也出现了新的样态，比如乡村空心化、农业生产老龄化或妇女化、三留守以及普遍存在的价值混乱、伦理混乱等等，这对国家政权的基层存在提出了挑战。正是在地方政府推动和社会需求的共同作用之下，现代国家政权对原有基层政权组织进行了各种强化，而这种强化又集中体现在对基层组织进行科层化改造。国家希望通过对基层组织的科层化，把基层（主要是村级自治组织）纳入到现代国家官僚体系之中，把国家政权延伸到农村社区。
（二）自上而下的资源输入
除了上面提到的现代国家政权建设以外，还有一个重要的时代背景就是国家对乡土社会的资源输入。如果说现代国家政权建设推动基层科层化属于政治层面的考虑，那么自上而下的资源输入而推动的基层科层化则属于经济层面的考虑。特别是农业税费改革以后，国家又开启的“城市支持农村，工业反哺农业”战略，改变了国家以往的资源汲取型角色而向资源支援型角色转型。这些国家支援农村的资源可以细分为三类。一类是普惠性资源，也就是直接平均分配给每个农户的资金或者福利政策，比如粮食补贴、新农合和新农保等；一类是专项性资源，或者称之为公共性资源，这部分资源用来提升农村公共服务水平和促进农村社会发展等，比如修路专项资金和产业专项资金等。还有一类是政策性资源，他主要针对农村特殊人群而设置且具有一定时效性的资源，比如临时救助、农村低保、精准扶贫资金等。除了普惠性资源以外，专项性资源和政策性资源的使用具有竞争性特征，资金分配的标准和条件比较模糊[12]。为了避免因资金分配标准和条件比较模糊而带来的一系列治理后果，国家就在资源输入的过程中规范各方行为，因为大量的资金和项目的分配和使用都需要基层村组干部的参与和配合，也就加大了对村干部的科层化管理。这在D村精准扶贫工作中得到了比较明显的表现，据统计，2016年D村精准扶贫各项资金共计有1200多万元。首先，在D村精准扶贫过程中，村组干部要严格按照国家规定的程序和进度进行精准识别和脱贫，2017年D村按照年收入超过4000元的标准脱贫12人，但是因为不符合国家脱贫的进度而搁置。其次，按照要求规范填写各种文档材料并归档管理，同时要把所有的信息通过电脑进行信息化管理。再次，村干部在精准填表的过程中，会不定时受到乡政府包村领导的监督和抽查，任何因为没有按照文件规范而填写的材料，都会被乡政府否决而重新填写。除此以外，扶贫资金的使用也是按照科层化的逻辑。2016年，D村在精准扶贫整村推进的指导下，运用扶贫专项资金和县直单位扶贫帮扶资金等共计72.8万元在老村委会的旁边兴建了全新的村委会。新村委会的建设严格遵循现代城市科层化的建设理念，日常则通过科室和规范制度等进行人员管理。
四、供需错位：科层化的治理困境
通过上面的分析，可以发现国家通过基层政权建设和自上而下的资源输入，塑造和推动了基层社会特别是村庄的科层化，它主要表现在村组干部的改造和职业化、村庄组织纳入到乡（镇）政府管理和规范办公与档案管理等。换句话说，科层化主要服务于现代国家基层政权建设和自上而下资源输入的管理上。然而，这些与村庄内部的日常治理需求并没有多大关系，但是在村庄却形成了以形式治理、资源浪费和村干部负担加重等为主要特征的治理困境，因为这与村庄社会的日常治理需求并不匹配，反而开始消解了国家政权在乡村社会的合法性。
（一）科层化形成了形式治理
所谓形式治理，是指在村自治组织科层化以后，乡（镇）政府下发的任务和规定与村庄实际的日常治理需要并不匹配从而导致日常治理的形式主义。比如说，2015年Z县下发关于推动“六小”村落文化建设的文件，2016年D村就利用贫困村整村推进资金和县直单位帮扶资金等共计72.8万元在老村委会旁边按照现代科室部门重新建了村委会。按照镇里的规定，村干部从周一到周五都要到村委会上班，周末和假期轮班，按照早八晚五的固定时间上下班，为此镇里还在一楼大厅安装了摄像，用来监督村干部是否按照要求上班下班。应该说，这在一定程度确实方便了群众来村委会办事，特别当群众过来办理证明和政策咨询等就非常及时方便。然而，像开证明、政策咨询等事务在村庄并不多而且占用时间非常少，有时候村干部坐在村委会一天什么事也没做，只能坐在村委玩电脑游戏。这就导致了村干部上班流于形式，并没有实质内容，新建的村委会也成了上级部门检查的面子工程。在D村，村庄内部的日常治理事务主要是开证明、政策咨詢、民政救济、纠纷调解等突发性、偶然性和暂时性事务，很多情况下村干部要么通过电话解释，要么需要到村民家里实际解决村民的问题，并不需要建立一个豪华的村委会去服务村民。
（二）科层化导致了资源浪费
科层化在形成形式治理的同时，还导致了国家自上而下资源输入的浪费。以2013年D村的核桃推广项目为例。当时地方政府在没有充分调研和论证的前提下，为了顺利完成国家的产业发展资金，通过镇里决策就选择了村委班子比较团结的D村推行核桃项目。在村委会的配合下，全村共协调出2000亩土地种植核桃，政府提供核的桃树苗、肥料、技术指导等所有服务直接对接到农户。这个核桃树项目之所以能够比较顺利的推行，有如下几个方面的原因：当地人口大量外出务工，传统的种田收益相对较低，农民种田积极性下降；当地政府把种植核桃纳入退耕还林补贴当中，种一亩核桃分三年共补贴1500元（第一年1300元，第二年100元，第三年100元）；村庄有一棵老核桃树，年产值上千元，这给当地群众形成了非常好的示范效应。核桃项目在D村推行三年来共花费财政资金178万元，分别是树苗费用79.2万元，种植核桃树苗人工费用36.8万元，3年用肥料200多吨共约40万元，3年使用农药约10万元，修枝花费12万元。但是结果证明这个项目是失败的，截止到2017年10月，全村2000亩核桃至少有800亩死亡，剩下的还在继续死亡。于是，由政府陆续投资产业发展资金178万元就这样浪费掉了。
自从村治组织纳入到乡（镇）政府管理以后，村干部就要接收上级政府部分下发的任务，并受他们的监督和考核。在这个案例中，基层政府迫于产业发展资金使用的压力，在没有充分调研的基础上，通过行政权力要求D村村委配合核桃项目的实施。村干部考虑到的是完成政府部门下发的工作任务，对于核桃种植是否可行他们虽然也有疑问但是也决定不了。最后的结果就是通过科层内部的行政权力虽然完成了产业发展项目的落地，但是因为不符合当地的自然气候等条件而大量死亡，产业发展资金在这里就浪费掉了。
