中国特色社会主义生态文明制度体系的构建

    张振华 朱佳磊

    [摘|菀猐中国特色社会主义生态文明制度体系的构建，可以从价值理念、制度建设、环境治理实践三个层面进行梳理。研究发现，环境保护逐渐成为一个相对独立的政策议题，已经完成了从价值层面到制度层面的转变。生态文明建设的目标、任务、举措与责任日益清晰，政策工具日渐多样化。但是地方政府主动创新的动力不足，需要加强顶层设计，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。

    [关键词]十九大；生态文明；党代会工作报告；文本分析

    [中图分类号] F205[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2018）06-0015-07

    近年来，我国经济发展与环境保护之间的矛盾日益突出，生态问题已然成为我国重要的政策议题之一。在中国政治系统中，党是环境话语的提出者与主导者，与环境议题相关的话语，如“资源节约型、环境友好型社会”、科学发展观、绿色发展、生态文明、美丽中国等均是在党代会工作报告中被正式提出，并成为生态文明建设的基础和动力。基于此，党代会工作报告以及其他重要的政策文本就成了我们观察中国特色社会主义生态文明制度体系构建过程的一个绝佳窗口。本文通过对十四大至十九大党代会工作报告以及“八五”至“十三五”规划的文本分析，从价值理念、制度建设、环境治理实践三个层面来梳理我国生态文明制度体系的建构过程。

    一、研究方法与政策文本的选择

    （一）公共政策文本分析法

    公共政策是“政府、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的政治、经济、文化和社会目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列理念、谋略、法律、命令、措施、方法等的总称”[1]。在中国相对封闭的公共决策过程中，政策文本作为公开的、正式的、系统的政策信息载体，是政府政策意图的客观集中体现。随着政府信息公开范围的扩大，公共政策文本为研究者观察政府政策偏好、决策模式、政策工具、执行效果及其背后的政治逻辑提供了一个重要窗口。另外，《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式》（GB/&T9704-2012）对公共政策文本有着严格的格式要求，这使得研究者能够对公共政策文本进行结构化处理。此外，由于公共政策的行文用语具有高度规范性，学者们从语言学角度构建了一个公共政策文本分析框架。该框架认为，一个语法逻辑上完整的公共政策表述应该包括现实事态A，符合价值标准B，采取行动C，遵从与否的后果D，四者又分别代表了“实是”语句、“评价”语句、“行动语句”和“后果”语句四个基本变量。在基本变量的基础上，分析语句的有效性和语句构成的系统性，进而在学理层面对公共政策文本做出分析与理解[2]。

    任弢等人归纳了当前公共政策文本研究的五种路径，分别为语义学与语法学路径、社会网络路径、语用学路径、政策内容路径、文献计量路径[3]。本文将主要采用后三种方法。语用学路径的公共政策文本研究将文本与社会事实相联系，通过文本探究其背后的政治意义。政策内容路径研究通过对政策文本中政策工具类型、变化和组合的提炼分析，观察政府政策过程。文献计量路径聚焦于公共政策文本的非内容要素，如文本数量、主题词、发布时间等，以此观察政策议程设置和政策注意力[3]。

    （二）政策文本的选择

    本文选取了1992年党的十四大至2017年党的十九大六份全国党代会工作报告作为主要研究文本，同时选取“八五”至“十三五”的六份规划作为辅助文本。这样的选择主要是基于以下原因：十四大之前，环境保护在党的工作报告中甚少提及，十四大首次将环境保护作为基本国策正式写入党代会工作报告，这标志着环境政策议程的正式设立。在此之后的党代会工作报告中，尤其是党的十八大以来，环境作为一个独立的核心政策议题越来越受到党和政府的重视。五年规划文本体现了党和政府对我国经济和社会发展的重要部署，相比于党代会宏观的工作报告，五年规划文本对各政策议题的表述相对具体。

    本文将首先统计党代会工作报告和五年规划文本中环境议题和经济议题关键词词频及其变化（统计结果如表1到表3）。其次，根据党代会工作报告的文本内容与我国生态文明建设的具体实践，从价值理念、制度建设和环境治理实践三个方面梳理中国特色社会主义生态文明制度体系的构建过程。本文这一过程划分为三个时间段，分别为初建期（1992～2002）、转折期（2002～2012）和全面构建期（2012～2017）。

    二、十四大至十六大（1992～2002）：生态文明制度体系的初建期

    20世纪90年代至21世纪初，国内环境趋于稳定，推动经济发展，解决人民温饱问题是这一阶段的核心任务。从词频统计结果来看，在十四大至十六大的党代会工作报告中，环境议题的关键词词频数分别为4、2、9，而经济议题分别是217、199、168。在“八五”至“十五”的五年规划文本中，环境议题的关键词词频数分别为20、26、60，经济议题则是328、406、275。经济议题词频数远高于环境议题，两者相差悬殊。与经济发展相比，生态环境尚未作为一个核心议题进入中国政策议程。

    在价值理念上，“环境保护”与“可持续发展战略”是该阶段主要的环境纲领与指导理念。与经济议题相比，环境议题处于边缘化地位，生态环境的目标指向、发展理念是含糊的，生态文明理论尚未成型，文本本身亦没有提出具体的生态环境建设实践路径。具体来看，党的十四大将“环境保护”写入工作报告，但全文仅指出“要增强全民族的环境意识，保护和合理利用土地、矿藏、森林、水等自然资源，努力改善生态环境”。在人口增长、经济发展给资源和環境带来巨大压力的背景下，十五大指出“在现代化建设中必须实施可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系”。与十四大相比，十五大工作报告主要聚焦于环境资源，要求“统筹规划国土资源开发和整治，严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律。实施资源有偿使用制度”。到了党的十六大，生态环境与经济发展之间的关系，在表述上已经从“经济发展给资源和环境带来巨大压力”转变为“生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出”，可见党和政府意识到了生态环境问题的严重性。为了解决经济发展与生态环境之间的矛盾，十六大在可持续发展战略的基础上提出“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。

    在职权划分上，环保机构在该阶段始终处于弱势地位。首先，从权力的横向划分来看，1988年国家环境保护局成立。十年后升格为国家环境保护总局，从副部级提升为正部级，其行政地位虽有所提高，但实际权力却并未显著加强。无论是在中央还是地方层面，环保部门与其他部门常常发生利益与职能冲突，部门利益最大化使各部门处于竞争而非合作状态，而环境问题因其广泛性、复杂性、综合性和跨地域性的特点，需要各部门合作完成，但环保职能的分配在各部门间又是冲突的[4]。其次，从权力的纵向划分来看，地方党委书记位于权力顶层，环保局屈居权力底层；而在责任结构上，权力最大的党委书记责任最小，权力微弱的环保局责任最大[4]。

    从环境治理制度构建与实践来看，该阶段主要采用管制型政策工具，辅之以少数市场型政策工具并修订/通过了多部与环境相关的法律。主要的管制型环境政策工具包括：1992年，环境统计数据首次列入国民经济和社会发展统计公报。同年，《中国环境与发展十大对策》指出“各级政府负有保护环境的责任”。1996年7月，国务院召开第四次全国环境保护会议，会议确定了坚持污染防治和生态保护并重的方针，宣布实施《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》。全国开展了大规模的重点城市、流域、区域、海域的污染防治及生态建设和保护工程[5]。“九五”期间，国家启动“33211”绿色环境工程，即对“三河”、“三湖”进行水污染治理，对大气污染物中的二氧化硫和酸雨进行治理，对北京市和渤海海域进行污染控制。2005年，中央出台环保约束性指标新政策，旨在改变地方的环境治理现状。从以上一系列的管制型环境政策工具来看，政策工具的强制性色彩越来越强，从1992年列入国民经济和社会发展统计公报到环保约束性指标，中央政府逐渐将环保作为一项“软指标”嵌入到环境政治过程中。但与经济增长等“硬指标”相比，该阶段的环保“软指标”尚不具备“一票否决”的性质。该阶段主要的市场型政策工具有：征收排污费、对污染物排放超出标准的处以罚款、二氧化碳与二氧化硫排放权交易、对污染企业进行贷款限制等。在环境保护法律建设方面，全国人大环境资源委员会修订了《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》，新出台《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《放射性污染防治法》、《防沙治沙法》和《可再生能源法》。总之，该阶段的环境治理实践具有较强的应急色彩，环境制度体系的系统构建尚在孕育之中。

    三、十六大至十八大（2002～2012）：生态文明制度体系构建的转折期

    从词频统计结果来看，党的十七大工作报告中环境议题关键词词频为17，较十六大有所上升，经济议题关键词为132，较十六大有所下降。“十一五”规划文本中，环境议题关键词词频为86，经济议题为290，两者较“十五”规划都有所上升，两者间差距缩小。另外，在党的十七大报告中，关于社会主义现代化国家的描述由“富强民主文明”转变为“富强民主文明和谐”，新增“和谐”一词，这与包括环境群体性事件在内的各类群体性事件频发有关。

    从价值理念来看，“科学发展观”是该阶段环境议题新的指导理念，是对“可持续发展战略”的补充与完善。随着经济增长的资源环境代价越来越大，在“科学发展观”的总体指导下，党的十七大工作报告提出“必须全面协调可持续发展。坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展”的要求与目标。此外，党的十七大首次提出“生态文明建设”，其具体内容包括“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。

    在制度体系建设方面，十七大提出“要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。落实节能减排工作责任制”。随后，《循环经济促进法》出台。同年，《环境信息公开办法（试行）》要求政府必须及时主动公开包括环境保护法律、法规等在内的17大类环境保护信息。此外，为优化职权配置结构，2008年，原国家环境保护总局更名为环境保护部，纳入国务院组成部门，正式成为国务院职能机构之一。在该阶段，中央也积极利用政治激励和物质激励两种手段推动地方进行环境治理。十七大期间，中央和地方加大了环保的财政资金支持，全社会环保投入达2.1万亿元，中央安排专项资金70多亿元，完成全国一半以上的县区级环境监测站标准化建设和第一次全国污染源普查工作。李克强在第七次全国环境保护大会上指出要对环境保护严格实行责任制，要求制定生态文明建设的目标指标体系并纳入地方各级政府绩效考核中，未完成目标任务的，将追究有关领导的责任。项目环评工作在这一时期也越来越严格，国家层面拒批的“两高一资”建设项目总投资达3万多亿元[6]。

    总之，十七大期间，党和政府对生态环境问题的关注度有所提升，从总体来看，环境议题虽仍服务于经济议题，还未成为独立的政治议题，但与前一阶段相比，环境议题的独立性有所提高。公共政策由重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，党和政府逐渐开始谋划生態环境建设的制度化。

    四、十八大至十九大（2012～2017）：生态文明制度体系的全面构建期

    从词频统计来看，十八大工作报告有关环境议题的关键词词频为48，经济议题为126。十九大工作报告中环境议题关键词词频继续攀升，为70，而经济议题关键词词频数在党的十九大报告中首次表现出明显的下降趋势，为97。在“十二五”和“十三五”规划文本中，环境议题关键词词频分别为113和216，上升趋势明显，经济议题关键词词频数为355和390。从以上统计结果来看，经济议题与环境议题的关键词词频差距逐渐缩小，这在一定程度上表明，党和政府对环境议题的重视程度不断提高，环境议题逐渐成为与经济议题平起平坐的议题之一，成为中国政治过程中一个重要的政治议题。

    在价值理念层面，党的十八大报告提出“要坚持以经济建设为中心，以科学发展为主题，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，实现以人为本、全面协调可持续的科学发展”，“生态文明建设”首次被纳入“五位一体”总体布局，“美丽中国”成为“生态文明”的核心表达，“尊重自然、顺应自然、保护自然”体现了“生态文明”新的价值取向。十九大报告中，生态文明的理念再次得到了丰富，“绿水青山就是金山银山”、“像对待生命一样对待生态环境”、“山水林田湖草是一个生命共同体”、“实行最严格的生态环境保护制度”成为全党、全社会的共识。党的十九大工作报告还罕见地对“美丽中国”做了时间节点规划，报告指出：“从二〇二〇年到二〇三五年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”。我国之前的环境政策，除了少数指标外，总体目标常常是含糊宽泛的，也没有明确的时间表，这使政府在环境保护议题上具有较大的弹性和自主空间。在实际政策过程中，环境保护常常被看作是可以达到也可以不达到的“软指标”，是在与GDP、财政收入等“硬指标”发生矛盾的时候可以被“牺牲”的“次目标”。十九大确定“美丽中国”实现的时间表（2035年）和政策目标（生态环境根本好转），这是相当罕见的。此外，十九大关于社会主义现代化国家的描述新增“美丽”一词，与生态文明建设遥相呼应。从话语分析的角度来看，在十四大至十九大期间，党关于资源节约和生态环境保护的话语体系不断完善，环境政治话语的表达方式越来越具有生动形象的特点。“绿水青山就是金山银山”、“像对待生命一样对待生态环境”、“山水林田湖草是一个生命共同体”、“实行最严格的生态环境保护制度”这样的环境政治话语表达方式比“可持续发展战略”、“可持续发展观”等更具体，更接地气，在某种程度上也更容易传播并深入人心，赢得全社会的共识。

    在制度构建层面上，十八大将“加强生态文明制度建设”确立为“推进生态文明建设”的重点任务之一，具体包括加强生态文明考核评价制度、健全基本的管理制度、建立资源有偿使用制度和生态补偿制度、建立市场化机制、健全责任追究和赔偿制度5个方面。这一方面标志着，我国正式开启了中国特色社会主义生态文明制度体系构建之路；另一方面意味着，我国生态文明建设的重点开始由价值层面转向制度层面。根据笔者的不完全统计，十八大后五年，全国人大及其常委会通过/修订与环境相关的法律有7部，其中包括被称为“史上最严”的新《环境保护法》、《大气污染防治法》等；由环境保护部单独或与国务院联合颁布的部门规章有30多项，如2015年先后出台的《关于加快推进生态文明的意见》和《生态文明体制改革总体方案》等。这些法律、规章和文件的出台意味着，我国的环境治理正在告别“应急”状态，逐渐迈向“有法可依”阶段。

    2017年，党的十九大工作报告对生态文明制度体系的构建有了新的突破，提出了“改革生态环境监管体制”的新要求，具体内容包括“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。坚决制止和惩处破坏生态环境行為。”与生态文明制度体系构建同步完善的还有环保机构的改革。2018年4月16日，生态环境部正式挂牌成立，原环境保护部不再保留。新组建的生态环境部整合了原环境保护部的职责和其他六个部门的相关职责，并确定了在未来三年打七场标志性重大战役的任务。生态环境监管体制改革与生态环境部的组建意味着，中国生态文明制度体系的构建重点开始由政策制度框架转向政策过程，即让环境制度框架成为可落地的、可实施的、适合我国既有政治架构的生态环境监管体制。同时，这也是对我国长期以来生态环保职能“碎片化”、各管一段、环境保护部门责任和权力不匹配、基层环保部门“小马拉大车”、九龙治水等问题的矫正与优化。另外，在环境治理主体上，十九大提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，主体多元化的环境治理体系或许可能成为我国新型的政治社会关系构建的突破口，它可能会对我国相对封闭的政策决策和监督系统产生重要影响。

    十八大以来，中国环境治理进入了一个“政策热、实践热”的阶段。环境治理手段与环境监管力度的加强与创新，是十八大以来中国环境治理的两大显著特征。在治理手段上，除了传统的管制型、经济和法律手段外，值得人们注意的是，技术在环境治理与监管中的作用。管制型手段的典型代表是环境保护督察巡视制度。2015年，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》。2016年1月，中央环境保护督察组正式进驻河北省，随后，中央环保督察组对全国多个省（市）进行了多轮环保督查巡视，多个省委书记、省长以及省主要干部被约谈。中央环境保护督察组巡视完毕后，要求被督察的省（市）出台并全面对外公开中央环境保护督察整改方案。2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税》），则是法律与经济手段的典型运用。2018年1月1日，《环境保护税法》正式实施，排污费改环保税迈出了我国环保税改革的重要一步，同时它也是一种倒逼企业节能减排的政策手段。截至2018年4月18日，即环保税首个纳税申报期结束之日，全国共有24.46万户纳税人顺利完成环保税纳税申报，收入44亿元[7]。技术手段的典型代表是技术监测在大气污染防治中应用。为保证地方政府空气监测数据的质量，2016年11月底，全国1436个国控站点监测事权已全部完成上收任务，由以前的“考核谁，谁监测”转变为“谁考核，谁监测”，从体制上确保监测数据不受行政干预[8]。此外，中央还利用卫星环境遥感监测技术实时获取PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮、灰霾、沙尘暴、秸秆焚烧等指标的监测结果[9]。地方各级政府为了打赢“蓝天攻坚战”，在技术手段上也是煞费苦心，如兰州市为治理大气污染，开发了兰州市城市网格化监测体系手机APP，济南市首创大气颗粒物移动监测出租车。环境监管的加强突出表现为环境执法力度的持续加强。十八大以来，环境执法进入高压态势，2017年1月至10月，全国共查处环境违法案件142907件，比2016年同期增长92%；处罚金额89.35亿元，同比增长62%；查处重大案件15289件，同比增长253%[10]。

    总结及其扩展

    中国特色社会主义生态文明制度体系的构建并非一蹴而就，它经历了一个复杂而又漫长的过程。在此过程中，环境议题逐渐开始由价值议题迈向制度议题，同时开启了中国特色社会主义生态文明制度体系的构建之路。生态文明建设的目标、任务、举措等逐渐明晰，制度体系逐步建立健全，生态环境监管体制改革成为重中之重。

    从话语分析的视角出发，纵观十四大至十九大期间党的工作报告文本与中国特色社会主义生态文明制度体系的构建过程，本文有以下三点发现：首先，生态环境话语是被中国日益严峻的生态环境现实塑造出来的；生态环境话语又对中国的生态文明建设产生了一系列影响，各项生态文明制度不断从中衍生并得以完善。其次，如果说十八大以前，党的工作报告侧重于描述生态环境的日益严重性，那么十八大之后则更为关注解决生态环境问题。所以，十八大之后，生态文明制度供给不断完善也就不难理解了。最后，中国的生态环境话语总是与经济议题密切相关。对生态环境的治理在很大程度上是服务于经济发展的。这从侧面反映出，我国对生态环境的认识尚处于工具理性阶段，还未步入价值理性阶段。

    应该注意到，尽管生态文明建设如火如荼，我国的生态环境却没有得到根本好转甚至有进一步恶化的趋势。环境治理仍表现出浓重的环境威权主义特征，如各项运动式治污行动。如何提高我国环境治理的制度化水平，建立一套环境治理长效机制，这一问题值得学术界与实务界进行更为深入的探讨。

    [参考文献]

    [1] 苏竣.公共科技政策导论[M].北京：科学出版社，2014.

    [2] 杨正联.公共政策文本分析：一个理论框架[J].理论与改革，2006（1）.

    [3] 任弢，黄萃，苏竣.公共政策文本研究的路径与发展趋势[J].中国行政管理，2017（5）.

    [4] 冉冉.中国地方环境政治：政策与执行之间的距离[M].北京：中央编译出版社，2015.

    [5] 中華人民共和国环境保护部.第四次全国环境保护会议（1996年7月）[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/home/ztbd/gzhy/hbdh/diqicihbdh/ljhbdh/201112/t20111221_221581.shtml，2011-12-21/2018-02-08.

    [6] 中国新闻网.李克强副总理在第七次全国环境保护大会上的讲话[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2012/01-04/3580887.shtml，2012-01-04/2018-2-8.

    [7] 网易研究局.黄有光：中国环保税税额严重偏低丨网易研究局.[EB/OL].http：//money.163.com/18/0517 /09/DI0G982D00258J1R.html，2018-5-17/2018-5-23.

    [8] 每经网.遏制地方数据造假”冲动”，1436个国控空气质量监测站点事权全部上收[EB/OL].http：//www. nbd.com.cn/articles/2017-01-22/1072017.html，2017 -01-22/2018-2-8.

    [9] 新华网.环保部：全国环境空气质量监测网已建成[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/city/2017-02/13/c_129476905.htm，2017-02-13/2018-2-8.

    [10]生态环境保护部.生态环境部通报表扬大练兵表现集体和个人.[EB/OL].www.zhb.gov.cn/xxgk/hjyw/2 01804/t20180410_434113.shtml？COLLCC=3412195 399&，2018-4-10/2018-5-23.

    责任编辑：陈建娜