主体动员与利益均衡：农业型地区政策创新的实现路径

    雷望红 王海娟

    [摘要]我国关于政策创新的研究主要集中在东部地区和城市社会。本文将研究对象转向中西部的农业型地区，以湖北沙洋县农地调整创新实践为例，分析农业型地区政策创新的特点和实现路径。农业型地区由于财政能力的约束，政策创新的类型主要是被动型创新或回应型创新，以现实问题和群众需求为导向。地方政府需要通过主体动员和利益均衡，在官僚体系内部取得共识，在群众内部达成一致行动，并赢得上级的认可与支持，从而保证创新政策的实现与扩散。在推动创新政策的过程中，农业型地区进行政策创新，存在政策资源匮乏和治理能力弱化两方面的困境，限制了政策执行的彻底性。

    [关键词]农业型地区；政策创新；财政约束；群众性；动员性

    [中图分类号] F320.3[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2018）05-0121-08

    创新是一个民族进步的灵魂。随着我国经济实力和综合国力的增强，创新逐渐成为了当前社会各界追求进步的共识。在公共管理领域，地方政府政策创新获得了学界的关注。自2000年起，北京大学中国政府创新研究中心等单位联合发起“中国地方政府创新奖”，每两年评选一次，引起了社会和学界的广泛关注，从而将地方政府创新实践与研究推向高潮。

    从近五届“中国地方政府创新奖”的评选结果来看，地方政府创新的主要内容集中在政治改革、行政改革、公共服务和社会管理等领域。政府创新存在明显的地域差别，东部沿海地区创新最为活跃，其次是不发达的西部地区，中部地区殿后。农村地区政府创新则远远落后于城市地区[1]。从总体上来看，学界关于政策创新的研究，也主要集中在发达的东部地区，且多为城市。比如陈国权、麻晓莉关于温州民营经济发展的公共政策创新研究[2]，朱亚鹏、肖棣文关于东南部某市医保政策创新研究[3]，陈贵梧关于全国首个公安微博的研究等[4]，都将研究的目标放在了发达的城市。即使存在中西部落后地区的研究，也是落后区域的发达城市，比如朱光喜对于“嵌入型”富裕地区神木县“免费医疗”政策的研究[5]，而关于中西部农业型地区的研究较为少见。这一现实与国内外研究中得出的“经济因素影响甚至决定创新能力”的论断相符合，即一个地区的经济越富裕、财政承受能力越强，地方创新的能力就越强，反之，进行政策创新就会受到很大限制[6]。

    实际上，在落后的农业型地区，同样不乏政策创新的尝试，比如河南邓州的“四议两公开”[7]、四川成都的“村民议事会”[8]、湖北秭归的“幸福村落建设”[9][10]、湖北沙洋的“按户连片耕种”等。中央一号文件自1984年已经连续14年涉及三农领域，一些地区的创新经验也被写入中央一号文件。可见，中央政策的出台，尊重了基层社会的实践经验与创新尝试。遗憾的是，学界对中西部农业型地区创新政策的研究，主要是从治理的视角对其进行研究，而未将之纳入到公共管理的视野中讨论这类创新政策的特点与形成。由于经济发展程度和地区发展目标不同，工业城市与农业地区的政策创新特点、动力机制和实现路径等表现出明显的差异性。如果只将政策创新的研究视野聚焦于发达地区和城市社会，而忽略农业型地区的政策创新实践，那么，关于中国的政策创新研究则难免有片面之嫌，显得不完整。

    本文则将政策创新研究的目光转向中西部农业型地区，以湖北沙洋县的农地调整创新实践为例，探讨中西部农业型地区在财政约束的情况下，进行政策创新的实现路径与实践障碍。沙洋县的“按户连片耕种”创新实践，是结合土地确权登记颁证工作，以解决土地细碎化和分散化為目标而进行的农地调整工作。这一创新实践获得中央政策部门的高度肯定，通过写入中央一号文件成为一项全国性的政策。2015年9月，笔者随所在团队30余名调查人员，前往沙洋县围绕“‘按户连片耕种政策创新”这一主题进行了为期半个月的专题调研，调查采用无结构式访谈的方法，对县乡村三级干部、党员、积极分子和普通村民等相关人员进行了细致而深入的访谈，详细了解了该县农地调整政策创新的过程与状况。

    二、农业型地区政策创新的路径选择

    （一）财政能力约束与政策创新限制

    公共政策创新的实质就是对政策资源的合理配置。公共政策创新需要耗费大量的人力、物力和财力，没有一定的资源作为投入，就不可能有作为良好产出的政策效果、政策效率与政策效益[11]。资源投入的背后是经济实力的支撑。内部决定模型从一个地方自身的经济、政治等方面寻找影响政策创新的因素。其中，经济发展状况被公认为是促进或限制地方政策创新的首要因素[5]。一些研究者通过对国外研究的梳理发现，规模越大、经济越发达的地区就越具有创新性。相反，规模小而贫穷的地区，创新能力以及采纳创新政策的能力都比较弱[12]。

    对于地方政府而言，政策创新的能力与地方财政能力具有一定的相关性。财政能力对于政策创新的影响表现在至少两个方面：一是地区经济实力决定地方政府能否支撑创新实践的开销；二是经济实力决定地方政府是否能够承担创新失败的成本。农业型地区以农业生产为主，工商业欠发达，城镇化水平低，农民经济收入水平低，县乡村三级的财政基础也十分脆弱，属于典型的“吃饭财政”。因此，受制于财政能力的约束，此类地区政策创新能力与动力相对不足，地方主政者在政策创新上缺乏积极性和主动性。

    （二）问题导向与需求表达下的政策创新驱动

    根据政府与民众的关系，政策创新可以分为三种类型：政府强制型创新、政府被动型创新和回应型创新[13]。政府强制型创新强调政府的主动性与目的性。政府被动型创新和回应型创新都侧重于强调民众的需求表达，政府根据需求表达进行回应，前者更为消极，是在危机发生和民众强烈要求之下的行为，后者更为积极，互动性更强，政府行动指向公众切实的需求与利益。

    在农业型地区，地方政府若进行强制型政策创新，存在着政策实践成本与政策失败压力的限制。地方主政者为了规避风险和压力，不会轻易采取主动而强势的方式推行创新政策。只有当出现某种问题甚至危机之后，民众表达出要求地方政府行动的强烈需求，地方主政者才会考虑是否采取措施，通过政策创新的方式解决现实问题，回应民众的迫切需求。

    当前的压力型考核体制并未对地方政府的政策创新能力提出要求，但在问题导向和群众需求下，地方主政者会出于两方面的考虑进行政策创新：一方面是个体发展的考虑，另一方面是地方发展与稳定的考虑。个体考虑包含两个层面，一是官员是否作为的问题，地方官员在面对民众需求与地方问题时，若不作为，可能影响到官位的稳定，即可能会丢掉乌纱帽。二是个人晋升问题。晋升是工作组织内沿着层级序次安排的管理职位上升的路线，是组织成员孜孜追求的核心目标之一。政府绩效是影响官员晋升的重要因素[14]，政策创新一旦成功，地方官员可以借此积累晋升的资本。当一地区出现某一社会问题时，一方面该问题必然影响到地方社会的持续发展，另一方面由该问题所引发民众情绪与民众诉求，会倒逼地方主政者出面解决，否则情绪演化为社会危机，影响社会稳定。从地区社会发展和稳定的角度考虑，地方主政者会进行政策调试，选择通过政策创新解决问题。

    （三）协调动员与利益均衡：农业型地区政策创新的路径选择

    在农业型地区，地方政府进行政策创新，具有两个方面的特征，一是政策创新缺乏财政能力的保障，二是政策创新多以现实问题和民众需求为驱动力量。因此，农业型地区的地方主政者需要在财政约束下解决问题，以满足民众需求与愿望。在此情形下，此类地区进行政策创新的路径选择则具有了新的特点。

    由于农业型地区财政能力的约束，地方政府通过政策创新的方式解决社会问题，一是要解决官僚体系内部的意见不一致问题。在锦标赛体制下，落后的农业型地区的发展目标主要集中在提升GDP、着力发展经济上，一旦选择通过政策创新解决社会问题，将会转移或分散政府的主要目标。在经济发展和政策创新之间，官僚体系内部会进行选择博弈，若要选择后者，创新政策发起人首先要在官僚体系内部进行动员，达成一致共识。二是要解决群众内部意见不一致的问题。尽管农业型地区政策创新的目标指向社会问题的解决，行动的动力来源于群众需求，创新行动能够获得群众的认可与支持，但其中必然涉及到群众内部的利益冲突，需要依靠群众动员解决群众内部矛盾，如此既有利于降低创新实践的成本，也有利于提高政策创新成功的可能性。三是要弥合央地政策之间的空隙。自两次税费改革以后，农业型地区县级财政严重依赖国家的转移支付，受制于中央的财政约束，地方政府在执行政策时具有一定的保守性，若要进行政策创新，地方政府不敢公然与中央政策相抗衡，而是选择通过变通的方式弥合二者之间的差异。在政策创新实践中，不同主体之间密切的互動与博弈，背后必然产生利益冲突，要顺利推进政策创新，创新政策发起人需要居中协调，保证各主体之间利益的均衡。

    三、农业型地区政策创新的实践个案与路径分析

    政策创新是政府因公共管理使命之需求与政策环境变化，以新的理念为指导，完善与优化公共政策，以实现社会资源的优化配置和有效解决社会公共问题的一项重要政策行为[15]。沙洋县开展的“按户连片耕种”农地调整实践，即是对于稳定政策要求下政策环境变化所作出的反应。自二轮延包以后，村集体进行土地调整的权利逐步被冻结[16]。随着农业生产条件的改善，沙洋县土地细碎化与分散化的问题日益凸显，表现在土地资源配置效率低下、农业生产投入成本增高、农民生产自主性受到影响等各方面，该问题既降低了农民的农业收入，也极易引发生产矛盾和恶性事件[17]。农民要求解决土地细碎化问题的呼声日益高涨，一些农民甚至直接向县政府写信表达土地细碎化的困扰与土地调整的诉求。农民需求倒逼沙洋县政府采取行动，在已有的政策框架内，沙洋县政府通过创造性理解中央政策，采取“按户连片耕种”这一新型的农地调整方式解决了土地细碎化的问题。

    沙洋县的土地调整创新实践，获得了来自上级领导的肯定，并获得中央的认可与支持，被写入2016年中央一号文件，确立了其政策创新的意义与价值。这一政策创新无疑是成功的。当前学界一致认为，中西部地区由于经济发展水平和政府财力等方面的限制，制约了当地地方政府的创新能力[18]。那么，值得思考的是，受制于财政能力约束的沙洋县，作为农业型地区代表，是如何逐步突破外部限制，成功完成一项政策创新的？

    （一）共识建立：政府内部的协调与动员

    任何一级政府要实现一项政策创新，都必须依赖官僚体系内部的支持，否则将无法使之执行与落地。创新政策发起人在推动过程中，需要处理府内关系和府际关系，以此赢得官僚体系内部多方位的支持，支持包括正式支持和非正式支持。

    在我国，党政机关通过实行民主集中制进行决策，具体表现为委员会制和首长责任制[19]。在权力的实际运作中，各级组织中的一把手具有绝对的权力。同时，党政合一的政体制度使得中国政府的领导体制受到政党制度的高度影响[20]。因此，要推动政策创新，必须获得党政领导人的首肯，赢得党政一把手的支持。沙洋县分管农业的副县长杨锦①在产生推动“按户连片耕种”想法之初，他向县委书记和县长汇报，二人并未明确表态。县里党政一把手的模糊态度，反而为杨锦提供了努力的空间和机会。他抱着试一试的态度，先选择了三个试点村进行尝试，结果试点成效显著。不过，领导对于“按户连片耕种”仍旧未表现出明显的热情。2015年年初，国土部出台一项政策，要求将土地抛荒与建设用地指标挂钩起来，此时，县委书记意识到可以借助“按户连片耕种”解决抛荒问题③，于是对于这一政策的态度开始转暖。

    陈贵梧将建立政治共识的达成路径分为两种，一种是通过正式途径建立共识的过程，具有普遍性、公开性，遵循按章办事，属于正式政治；一种是通过非正式途径达成政治共识的过程，具有特殊性、私密性、错综复杂且极具弹性，属于非正式政治。他认为，在创新政策发起时，非正式政治运作发挥着核心作用[4]。杨副县长与县委书记的沟通过程正说明了这一点，杨锦主张推动“按户连片耕种”，并不是通过正式文件申请的方式获得批准，而是依据县委书记在特殊时刻对政策效益的判断才获得支持，属于典型的非正式政治运作。但是，政策创新走向成熟，不可能单纯依靠非正式政治运作完成，需要正式政治的推动才能逐步组织化和制度化。当然，正式政治与非正式政治之间的边界总是不甚清晰。

    为了全面推动“按户连片耕种”政策的落实，县里借助土地确权的任务，专门成立了“农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组”（后简称“领导小组”），由杨锦担任领导小组办公室主任实际负责该项工作，由经管局局长陈胜担任副主任，配合杨开展工作。陈胜与杨锦私交甚好，在后来的工作中，他成为杨最为得力的助手。尽管“按户连片耕种”工作并未成为县里的中心工作，当时县里仍旧以招商引资为主，该项工作能够获得的财政资源不多，但是能够在县委县政府内部形成开展该项工作的一致认识，并获得官僚体系内部同僚的鼎力支持，从而为这一政策的落实提供强有力的组织保障。

    由于县级财政能力与支持力度有限，县里只能为每个乡镇提供1万元的工作经费开展此项工作，只有极为特殊的村庄才可以特批经费或项目，通过物质调动乡镇的能力显然不强。县级要调动乡镇，需要寻找其他办法。运动型治理是基层政府一种常态化行政机制，依靠基层动员的方式实现其功能与目标[21]。在向下推动“按户连片耕种”的工作中，杨锦通过开会动员的方式，向乡镇进行“精神施压”。自2015年5月确定开始推进“按户连片耕种”工作起，他就筹备了工作组，每周开一次工作调度动员会，他将村镇干部变成会议的主角，要求他们进行典型发言与表态，对先进村镇和后进村镇进行表扬和批评。通过召开动员会，在县域范围内营造出全员参与的气场与氛围[17]（pp316）。在动员会以外，县里还要对乡镇进行考核，如果消极作为，就要面临惩罚。在全县营造的整体氛围之下，各个乡镇的干部们达成了进行“按户连片耕种”的一致认识，一些乡镇行动积极，在县级财政支持有限的情况下，通过自筹资金支持“按户连片耕种”政策的落实②。

    （二）行动达成：农民群众的动员与治理

    沙洋县主导推动的农地调整政策，最初是由村民自发探索的实践，这一政策确实能够解决当前农民在农业生产上的诸多困境。当沙洋县通过制作宣传册、宣传单、张贴标语、手机短讯等方式进行政策宣传时，群众积极拥护，甚至有村民自发撰写打油诗赞美“按户连片耕种”的做法④。

    “按户连片耕种”是符合农民现实需求的政策，但在实践过程中，由于农民利益分化和土地质量的差异，必然有部分农民受到利益损失，不愿意支持土地连片工作。调查中发现，每个村民组都有农民不愿意参与土地连片。正如王海娟所言，“要求100%的农民都同意参加土地连片是不可能实现的”[17]（pp21～26）。少量农民不同意土地连片，不在于他们不乐意连片，而在于政策推进过程中损害了他们的既得利益，或者他们的利益不能获得一定的补偿。在具体开展工作时，如果一个村大多数人都同意，但出现几个钉子户，他们不愿进行土地调整，整个连片工作就可能无法继续进展下去，进而影响到全村其他大多数村民的利益。因此，“按户连片耕种”政策在实际落实过程中，所要解决的最大问题就是集体行动一致的问题，即解决钉子户的问题。

    由于国家不断出台政策，强化对于农民土地承包权的保护。在中央的法律框架之下，不愿调地的钉子户是合法维护自身权益，任何人不得强制要求他们调整土地。尤其是县乡干部不得采取强制手段，否则将面临着被农民上访投诉的政治风险。但是，村干部不一样，他们不是国家干部，尽管也可能被投诉，但他们一方面代表上级政府执行政策，另一方面回应了广大村民的利益诉求，能够获得上级领导和底层群众的双重支持，其可能遭受的政治风险则要小得多。因此，县里就依靠村干部，采取走群众路线的办法解决钉子户问题。

    群众路线是新中国国家治理方式中独具特色的工作方法，是内部集中与民主、官僚制与群众动员的矛盾结合体，但这一结合体却成为我国进行国家治理的重要手段[22]。沙洋县一些有经验的村干部依靠走群众路线，采取“放手发动群众，依靠群众斗群众”的方式治理钉子户。放手发动群众，需要先“武装骨干力量”，通过动员村里的老干部、党员和村民代表等村庄精英，调动他们对于创新政策的支持与热情。随后，再依靠这些骨干力量主动扩散政策内容与政策意义，影响一般群众，带动他们支持土地连片工作。在村庄内部形成支持“按户连片耕种”政策的热情与话语以后，这些积极拥护者自然会去做钉子户的工作。当钉子户胆敢反对土地连片，影响大家的利益时，热情的群众就会形成道义上的优势，压制钉子户，保证集体的利益。在群众动员的过程中，县一级所要做的工作则是，保证“按户连片耕种”这一地方性政策的稳定性和合法性。“按户连片耕种”符合大多数农民的切身利益，在经过充分动员群众之后，最终能够达成一致的集体行动。

    （三）政策扩散：央地政策的平衡与超越

    中国地方政府采纳社会政策的决策过程，不仅要考虑本地社会需求和财政能力，还必须同时考虑与中央政府、省级政府以及其他地方政府之间的关系[23]。沙洋县的土地调整实践，尤其要注重处理央地关系，主要体现在地方政策与中央政策关系的处理上。

    在2002年出台的《中华人民共和国农村土地承包法》中规定，承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权。2008年十七届三中全会，则提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，即确立了湄潭经验的“增人不增地，减人不减地”的土地政策。随后，中央不断通过出台各种法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权，从而限制乃至禁止了農地调整实践[16][24]。“按户连片耕种”是沙洋县地方政府引导村级组织在村庄内部进行的土地调整，严格来讲，不符合中央的政策规定。

    在中央政府没有明确表态之前，虽然地方政府可以自主选择政策创新，但可能面临最终不被中央政府认可的风险[23]。因此，沙洋县在推动“按户连片耕种”时，实际上是极为纠结的。一方面，农民拥有强烈的土地调整愿望，另一方面，中央不断强调要保护农民的土地权益。沙洋县在推行政策时，极为注重在二者之间寻找平衡，尽量将地方政策置于中央政策允许的范围内。沙洋县在政策创新实践过程中，共总结出三种土地连片方法：流转经营权、互换承包经营权和土地重分。贺雪峰教授曾经对于这三种方式进行过优劣势的比较，他指出“土地重分的办法在当地是最有效的，也受到农民和村干部的欢迎，但是地方政府为了规避风险，选择了前两种程序繁琐、效果不好的模式”[25]。他们提出“一主一辅一不得”的大政方针，即在村民组内以土地经营权流转为主，以土地承包权互换为辅，不得打乱重分。一些村庄为了满足村民彻底土地调整的愿望，在将土地打乱重分以后，明确表示他们并未变更土地承包经营权，在土地重分之后仍旧保持了原有的土地面积，即只动了地块没有动面积，以此向中央政策靠拢。沙洋县政府遵循了中央政策“不得打乱重分”的禁令，而对“土地调整”则进行了创造性的理解，即通过流转土地经营权或互换土地承包经营权的方式进行土地调整，但又不损害农民的土地权益。这是当地政府的智慧与超越之处，既避免了与中央政策框架相冲突而遭致政治惩罚，又可以在一定程度上解决农民当前的生产困境而获得农民肯定。

    一项政策在县域范围内的实践获得成功，还不称其为一项创新政策。一项创新政策，需要进行提炼与总结，既要呈现出自身的独特性，也要逐步制度化，并具有可复制性[26]。对于中央而言，沙洋县的做法具有极高的现实意义和政治价值，一方面解决了农民面临的迫切问题，另一方面将地方政策实践与中央政策框架有机结合起来。因此，当杨锦将沙洋经验进行总结以后，立即获得了来自省级领导与中央领导的关注与肯定，并使得沙洋县的地方政策作为具有推广意义的政策创新写进中央一号文件，地方政府的创新做法上升成为中央层面的指导意见，实现了更广区域的政策扩散。

    （四）小结

    沙洋县作为中西部农业型地区的代表，政策创新指向了群众最为现实的需求。在推動“按户连片耕种”土地调整实践的过程中，当地政府首先在官僚体系内部形成了推行政策的共识，再依靠动员村干部、农民群众解决了钉子户问题，达成了落实政策的一致行动。由于在中央政策理念与地方社会实践之间保持了平衡，并具有一定的超越性与前瞻性，这一政策最终获得了中央认可，从而被制度化，作为创新政策而被推广。简言之，资源匮乏的农业型地区在具体的创新实践中，要协调和动员不同主体，并保证不同主体之间的利益均衡，既要获得群众拥护，也要赢得政治支持，如此才可能实现创新政策的制度化与全面扩散。

    四、农业型地区政策创新的实践困境

    相比于发达地区，农业型地区进行政策创新的一大约束在于财政能力的限制。这类地区的创新实践尽量避免耗费大量地方资源，而是以民众需求和实际问题为导向，进行被动型创新或回应型创新，并通过调动官僚力量和群众力量积极参与以降低创新成本。尽管如此，在推动具体政策的过程中，资源匮乏仍然影响了创新政策落实的彻底性。此外，由于农业型地区进行政策创新的动员性强，对于地方组织的治理能力提出了高要求，而当前基层组织逐步弱化的治理能力同样对此类地区进行政策创新构成了挑战。

    （一）资源匮乏与创新政策的妥协

    在农业型地区，由于地方财政能力有限，以现实问题与群众需求为导向的政策创新不会成为政府的中心工作，在推进过程中能够投入的资源受到限制。尽管资源投入的多少在政策创新中并不具有决定性意义，但资源限制依然会影响到政策落地的效果。

    沙洋县在推动“按户连片耕种”政策时，县政府只承诺向每个乡镇补贴1万元的工作经费，除少数特殊村庄会进行项目资源支持外，其他资金需求由乡村两级自行解决。通过“按户连片耕种”解决土地细碎化问题，一是要进行土地调整，保障各家各户的土地连片，二是要顺带解决基础设施建设问题，主要是修建机耕道和水渠，以改善农业生产条件。在政策落实过程中，二者同等重要，许多村庄推进政策时以建设机耕道为前提条件。有能力的村干部通过项目争取，能够获得基础设施建设的资金支持，最终能够顺利完成土地调整工作。而一些村庄虽然具备了土地连片的条件，但由于缺乏资金支持，不能解决水渠、道路问题，最终无疾而终，农民只能继续维持土地细碎化的生产格局。

    （二）治理弱化与政策实践的挑战

    农业型地区的政策创新，具有明显的群众性和动员性。因此，基层干部在推动政策执行与落地的过程中发挥重要作用。然而，就当前我国的实际情况来看，基层组织弱化构成了政策创新实践彻底落实和顺利推广的现实瓶颈。

    基层组织弱化表现在两个方面：一是公共治理动力弱化。基层组织日益行政化，使得基层干部的活动面转向官僚体系内部，极大地减少了与群众的互动与交流，干部丧失了服务群众、改善群众生产生活环境的动力。二是公共治理能力弱化。取消农业税以后，基层组织缺乏人、财、物等基础资源和相应的治理手段，上级对于基层干部的控制和监督越来越严格，基层组织治理能力严重弱化。就沙洋县的土地调整来看，要在村域内实现土地连片，必须解决村组内部集体行动一致的问题，但由于村干部缺乏行动的积极性和动员能力，他们无法说服钉子户同意连片，导致政策难以落地。在上级行政命令和整体氛围的压力下，一些村干部只好通过在账面上实现形式上的连片，未彻底解决土地细碎化问题。

    五、结论

    中国正处于社会转型时期，一方面存在着各种社会问题，另一方面法律规则还未彻底定型。国家要提高治理能力的现代化，需要各级政府的共同努力，通过一些制度探索和政策创新解决各种社会问题，保持社会发展的活力。

    就当前我国各地政府的政策创新实践来看，不同地区政策创新的形式和特点存在差别，经济体量和财政能力是影响地方政府创新能力和特点的重要变量。农业型地区由于财政约束的限制，政策创新形式多为被动型或回应型，以现实问题或群众需求为导向，通过协调官僚体系内部意见，调动群众参与积极性，平衡不同主体的利益，降低创新政策落地的成本与风险。简言之，农业型地区进行政策创新的路径是通过主体动员与利益均衡的方式实现的。

    农业型地区政策创新通过主体动员和利益均衡降低了财力的消耗，规避了财政能力所带来的创新政策执行约束。在政策实践的过程中，地方政府仍然面临着两方面的困境：一方面，在落实创新政策时，缺乏必备的资源投入会限制政策执行的彻底性，另一方面，当前日益弱化的基层治理能力会影响到基层干部的动员能力和协调能力，在群众动员中无法解决钉子户的问题，必然影响到创新政策的执行效果。

    尽管在实践中存在一定的困境，农业型地区地方政府的政策创新方向依然值得肯定。

    沙洋县农地调整政策创新实践所给予我们的启示在于，在创新话语下，政策创新不能流于形式，更要关注政策的实质与方向，要具有更强的群众性和现实性，以回应现实问题和群众需求为目标。对于创新政策执行过程中的不彻底性和妥协性，要保持包容的态度，允许和鼓励经济欠发达地区的有益尝试。

    [ 注 释 ]

    ① 本文对人名进行了处理。

    ② 由于近年来农产品价格尤其是油菜价格普遍下跌，加之土地碎片化和分散化，种植成本高，收益低，沙洋农民不愿意种植油菜，导致大量农田冬季抛荒。如果抛荒面积过大，将影响当地工业建设用地指标的获得。

    ③ 比如，毛李镇规定，积极推动“按户连片耕种”政策的村庄，乡镇优先考虑提供“一事一议”项目用于基础设施建设。按时完成县里规定任务的村庄，由乡镇奖励每村2000元。高阳镇则规定，按照规定达标的村，每村奖励3000元。

    ④ 沙洋县村民范诗文作《连片耕种颂》，诗作词为：“不是别人弃田跑，分散种植实难搞。东一块来西一块，吃饱了都在路上跑。你种小麦我插秧，搞得心里都发慌。人吵嘴、牛抵角，鸡子不叫就起早（抢水）。你守我、我防你，最后堰里见了底。村干部、天天忙，社会矛盾难协调。连片种植真是好，机械耕种效益高。你帮我来我帮你，欢歌笑语拉家常。不起早、不摸黑，轻輕松松过忙月。电好管、水好放，田里种出金凤凰。要想富，成片流转到大户！要想富，连片确权才是路！”十分形象地表达出农民对于连片耕种的期盼。

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    责任编辑：徐慧枫