普通高中经费保障的现状、问题及对策研究

    王世君

    

    

    

    [摘 要]?为进一步研究和完善取消高中择校生政策以来高中教育经费的保障机制，落实国家关于普及高中阶段教育的要求，在对X省214所公办普通高中进行调研的基础上，针对公办普通高中经费保障中存在的公用经费支出水平偏低、生均补助标准和学杂费收费标准较低、经费投入不均衡、债务偿还压力较大等问题，建议通过加大高中阶段教育经费的财政投入力度;调整生均补助标准，建立稳定的增长机制;适当调整公办普通高中的收费标准;加强省级统筹，加快化解高中债务;强化对高中经费保障情况的考核与监管等措施，完善公办普通高中经费保障机制。

    [关键词]公办普通高中;教育经费;择校生政策;保障机制

    [中图分类号]?G465?[文献标识码] A?[文章编号]1005-5843（2019）12-0038-07

    [DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.12.007

    自2015年全面取消高中择校生政策以来，公办普通高中用于维持日常教育教学、改善办学条件和提升教育质量的经费问题日益突出。为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中关于普及高中阶段教育的要求，进一步完善公办普通高中的经费保障机制，通过对X省214所公办普通高中2014—2016年教育经费数据的比对和分析、相关情况的问卷调查及座谈走访，查找出经费保障机制中存在的问题，并提出对策建议。

    一、公办普通高中经费收支的基本情况

    截止到2016年末，X省共有公办普通高中214所，在校生36.9万人。按照办学分类：省级示范性高中38所，占17.8%;重点高中87所，占40.7%;一般高中89所，占41.5%。按照所在地域划分，城市高中76所，占35.5%;县镇（农村）高中138所，占64.5%。

    （一）公办普通高中2014—2016年收入情况

    公办普通高中经费实行以财政投入为主、学校筹措为辅的投入机制。其中，财政性教育经费主要包括公共财政预算经费（含财政专项补助、公用经费定额补助）和政府性基金预算经费;学校筹措的事业收入主要包括学杂费（含择校费、中外合作办学收费）和住宿费。从2014—2016年X省公办普通高中的收入情况可以看出（如图1），高中收入总额呈逐年增加的趋势。其中，2015年比2014年增加了7.21亿元，增长16.1%;2016年比2015年增加了2.97亿元，增长5.7%。财政性教育经费投入呈逐年增加的趋势。其中，2015年比2014年增加了7.51亿元，增长19%;2016年比2015年增加了2.62亿元，增长5.6%。事业收入受全面取消择校生政策的影响，2015年比2014年减少了0.45亿元，下降9.3%，平均每所普通高中减少20.8万元;2016年比2014年减少了0.2亿元，下降4.1%，平均每所普通高中减少9.26万元。

    （二）公办普通高中2014—2016年支出情况

    公办普通高中经费（教育事业费）支出主要包括人员经费、公用经费、基本建设费和其他支出4个方面。其中，人员经费和公用经费为主要支出。从2014—2016年X省公办普通高中生均经费的支出情况可以看出（如表1），生均教育事业费支出的增长幅度较大。其中，2015年比2014年增加了2 532元，增长31.9%;2016年比2014年增加了4 125元，增长51.9%;2016年比2011年翻了一番。生均公用经费支出也呈逐年增加的趋势。其中，2015年比2014年增加了610元，增长27.7%;2016年比2014年增加了1 171元，增长53.2%。

    从普通高中各项经费的支出总额可以看出（如表2），2014—2016年人员经费支出总额均比上一年有较大幅度的增长。其中，2015年比2014年增加了6.87亿元，增长26.4%;2016年比2014年增加了10.06亿元，增长38.6%。反之，公用经费支出总额却呈逐年下降的趋势。其中，2015年比2014年减少了0.97亿元，下降5.4%;2016年比2014年减少了1.18亿元，下降6.6%。

    （三）2016年普通高中生均公共财政预算公用经费情况

    为进一步了解X省公办普通高中生均公共财政预算公用经费的支出情况，以2016年生均公共财政预算公用经费为样本，对不同地区、不同类别以及城市与县镇（农村）的经费支出情况进行了对比分析。

    1.不同地区之间的比较。2016年，普通高中生均公共财政预算公用经费支出的平均值为3373元，以此为标准作比较可以看出（如表3），生均水平高于平均值的地区有4个，平均高出1 390元;生均水平低于平均值的地区有6个，平均低于957元，最高地区与最低地区相差3 329元。

    2.不同类别之间的比较。从2016年重点高中、一般高中与省级示范性高中生均公共财政预算公用经费的比较数据可以看出（如表4），38所省级示范性高中生均公共财政预算公用经费支出为3 831元;87所重点高中生均公共財政预算公用经费支出为3 588元，与省级示范性高中相差243元。89所一般高中生均公共财政预算公用经费支出为2 648元，与省级示范性高中相差1 183元，与重点高中相差940元。

    以省级示范性高中生均公共财政预算公用经费支出为标准，与重点高中生均公共财政预算公用经费支出作比较，低于标准的学校有59所，占重点高中的67.8%;低于标准1 000元以下的学校有50所，占重点高中的57.5%;低于标准2 000元以下的学校有35所，占重点高中的40%;低于标准3 000元以下的学校有14所，占重点高中的16%。以省级示范性高中生均公共财政预算公用经费支出为标准，与一般高中生均公共财政预算公用经费支出作比较，低于标准的学校有61所，占一般高中的68.5%;低于标准1 000元以下的学校有50所，占一般高中的56.2%;低于标准2 000元以下的学校有32所，占一般高中的36%;低于标准3 000元以下的学校有10所，占一般高中的11.2%。

    3.城市与县镇（农村）之间的比较。从2016年城市高中与县镇（农村）生均公共财政预算公用经费的比较数据可以看出（如表5），76所城市高中生均公共财政预算公用经费支出为3 452元，138所县镇（农村）高中生均公共财政预算公用经费支出为3 329元，两者相差123元。

    以城市高中生均公共财政预算公用经费支出为标准，与县镇（农村）高中生均公共财政预算公用经费支出作比较，低于标准的学校有83所，占农村高中的60%;低于标准1 000元以下的学校有61所，占农村高中的44%;低于标准2 000元以下的学校有41所，占农村高中的30%。

    （四）公用经费生均收支缺口调研情况

    为了解×省公办普通高中公用经费生均收支缺口的基本情况，对公办普通高中2016年公用经费收支缺口情况进行了调研。缺口数据为剔除2016年学校实际发生的公用支出，为保障学校具有较高质量的教学条件而应该予以保障的基本公用支出（商品与服务支出）。剔除无效问卷和无收支缺口学校，对126所学校（占公办高中总数的60%）进行了统计分析（如表6）。从分析数据可以看出，生均收支缺口最小的地区为567元、最大的地区为1 331元，平均为691元。因此，在不考虑其他因素的前提下，这126所高中现有的生均补助标准应该由500元提高到1191元，才能保证正常的教学运转。

    （五）公办普通高中2014—2016年债务情况

    近年来，在各级政府的共同努力下，公办普通高中的债务问题得到了一定缓解，但债务压力依然较大。从2014—2016年公办普通高中债务情况的统计数据可以看出（如表7），全省公办普通高中债务从2014年的11.28亿元减少到2016年的6.6亿元，两年化解债务4.68亿元，占41.5%;有债务的学校数量由2014年的89所减少到2016年的62所，下降30.3%。两年间，共有43所学校还清债务，但同时也新增负债学校16所，占2016年62所负债学校的26%。目前，62所负债学校共计负债6.6亿元，平均每所学校负债1 100万。按照现行银行贷款年利率6%计算，每年需要支出债务利息约3 960万元，平均每所负债学校每年需支付债务利息66万元。

    二、公办普通高中经费保障存在的突出问题

    （一）公用经费支出水平偏低

    2016年10月30日，教育部、国家统计局、财政部发布的《关于2015年全国教育经费执行情况统计公告》中的数据显示：2015年，X省高中生均公共财政预算公用经费为2 811.92元，虽然比2014年的2 201.63元增长了27.72%，但仍低于全国平均水平（2 923.09元），与标准最高的北京市相差5.27倍。2015年，X省生均公共财政预算教育事业费为10 472.30元，低于全國平均水平（10 820.90元）。公办普通高中公共财政预算拨款虽然从2015年的47.01亿元上涨到2016年的49.63亿元，增加了2.62亿元，但2016年全省公办普通高中人员经费支出比2015年增加了3.19亿元，增加的2.62亿元公共财政预算拨款尚不能补足人员经费支出的差额，造成了公用经费的减少。

    （二）生均补助标准和学杂费收费标准较低

    近年来，随着普及高中阶段教育的推进、高考综合改革的落实和高中多样化发展的需要，各公办普通高中加大了师资配备和师资培训的力度，加大了对教学设施和教学信息化建设的投入，导致高中办学成本不断上升。从2015年和2016年公办普通高中商品与服务支出（部分）情况的对比数据可以看出（如图2），2016年，除办公费略有减少外，其他项比2015年都有大幅度增加。其中，劳务费增加了5 200万，增幅为83.9%;专用材料费增加了1 000万，增幅为41.7%;物业管理费增加了700万元，增幅为30.4%;水电费增加了200万元，增幅为4.1%;印刷费增加了400万元，增幅为30.8%。此5项费用共计增加了7 500万元，增幅为44%。

    而公办普通高中收费政策一直维持在1999年的水平上没有调整。按照X省政府[1999]24号文件的规定，省首批办好的重点高中（示范高中）每生每学年900元、省重点高中每生每学年700元、一般高中每生每学年500元。通过对其他省市高中收费标准的调研了解到，辽宁省高中收费标准为1 000～1 400元，高于X省500元;高中收费标准最高的为地处东部地区的上海市，为1 800～3 000元，是X省的3.6倍;而与X省经济状况相当的地处中部地区的湖北省、安徽省、山西省，其高中收费标准也高于X省700～900元;地处西部地区的新疆维吾尔族自治区、重庆市等，其高中收费标准亦均高于X省。与其他省市相比，X省生均补助标准偏低。2015年全面取消择校收费后，为弥补高中经费不足的问题，X省建立了生均经费补助制度，标准为每生每年500元。其中，省级财政补助225元，占45%;地方财政补助275元，占55%。这从一定程度上缓解了因停收择校费而造成的高中公用经费不足的状况，但还远不能满足当前普通高中教育教学改革发展的需要。

    （三）经费投入不均衡

    因地域经济发展水平不均衡，导致普通高中教育经费投入存在明显的地区差异、城市与县镇（农村）差异。经济基础较好的地区，生均补助标准远高于省定的500元标准;相反，有的地区，特别是县镇以下地区，由于财力不足，教育事业费投入较低，甚至地方配套的55%生均补助也不能及时到位，对当地高中的正常运转产生了一定影响。

    （四）债务偿还压力较大

    从2014—2016年债务情况来看，有18所负债高中增加了债务数额;同时，新增了16所负债高中。普通高中债务共计6.6亿元，仍然较高。目前，国家还没有出台化解债务的政策与措施，仅依靠地方财政完成债务化解任务还存在很大的难度。62所负债高中平均每年支付债务利息达66万元，这个数额对于收费逐年下降的普通高中来说负担很重。

    三、完善公办普通高中经费保障机制的建议

    （一）加大高中阶段教育经费的财政投入力度

    各级政府要加强统筹力度，切实承担起公办普通高中的办学主体责任，积极推进《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中关于普及高中阶段教育的战略部署，认真落实教育部等四部门联合印发的《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》中关于高中经费的任务要求，结合地方实际，科学制订公办普通高中总体发展和布局规划，认真落实以财政投入为主、其他渠道筹措经费为辅的普通高中投入机制，加大高中阶段教育在省级公共财政预算中教育经费的投入比例，拉齐省级生均公共财政预算教育事业费与全国平均水平、临近省份之间的差距[1]。另外，逐步加大对公办普通高中专项资金的支持力度。根据普通高中发展规划，设立年度发展专项资金，有步骤、有计划、有重点地支持公办普通高中加强办学条件和师资队伍建设，支持适应高考综合改革对学生选课走班等高中教育教学改革的要求，促进高中教育均衡发展、特色发展。通过设立年度专项补助资金，切实解决公办高中办学过程中遇到的教师结构性短缺、高三补课费无法落实等制约高中正常运转的实际问题。

    （二）调整生均补助标准，建立稳定的增长机制

    根据X省2016年公办普通高中办公经费收支缺口情况的调研结果显示，公办高中生均日常公用经费平均收支缺口为691元（现有生均补助标准为500元），考虑到其他省市公办普通高中生均补助标准，建议公办普通高中生均公用经费财政补助定额最低标准调整到1 000～1 200元。同时，建立健全生均拨款制度，合理分担办学成本。建议省和市（县）按照5∶5的比例分担，民族地区和贫困地区可以考虑按照6∶4的比例分担。鼓励有条件的市（州）、县（市）依据当地财力状况，适当提高生均公用经费补助标准，进一步规范生均公用经费财政补助定额只能用于学校日常运转支出，不得用于人员经费、基本建设投资、偿还债务等不属于公用经费开支范围的各类支出。另外，建立生均公用经费财政补助定额标准动态调整机制。随着物价指数和学生入学人数发生变化，应针对公用经费拨款额度确定出一个定期的调整周期和调整幅度，更加精准、及时地解决公办普通高中公用经费收支缺口问题。

    （三）适当调整公辦普通高中的收费标准

    X省公办普通高中的收费政策一直在执行1999年的标准，无论从物价指数、居民生活水平，还是学校办学经费需求等方面，都与现实的实际情况不符，特别是高中收费标准与全国其他省市相差较大。因此，建议参照其他省份的做法，以生均培养成本为依据，综合考虑地方经济社会发展水平、学生家庭经济承受能力等因素，适当调整公办普通高中学费标准，确定政府和学生家庭的分担比例，保障普通高中的正常运转。同时，根据价格变化、财力状况等，动态调整普通高中收费标准，建立政府与受教育者家庭合理分担的普通高中成本分担机制[2]。

    （四）加强省级统筹，加快化解高中债务

    进一步加强省级政府对化解高中债务的统筹作用，明确和强化市（州）、县（市）政府化解高中阶段教育债务的主体责任，多渠道筹集偿债资金。各地要制订普通高中学校债务偿还计划，参照化解农村义务教育和高等学校债务的做法，积极申请中央财政的支持，挖掘各级财政的潜力，通过预算内新增财力、教育费附加和地方教育附加增量资金、土地出让收益中计提教育资金等渠道筹措资金，加快化解高中债务问题。各级政府要依据经济社会发展状况、高中教育改革需要等因素，统筹当地普通高中制订发展规划，严格学校建设项目审批，落实建设资金来源，构建债务控制长效机制，切实防止新增债务。

    （五）强化对高中经费保障情况的考核与监管

    对于高中经费保障情况，要坚持激励导向，建立绩效考评机制，实行公办普通高中教育经费保障考核制度，对各地公办普通高中规划制订实施、保障机制建立、生均公用经费财政定额补助制度落实、资金使用管理、债务控制化解和督导检查结果等情况进行综合考评，考评结果作为省财政安排奖补资金的重要依据[3]。各级教育行政部门要严格执行财经法律法规，加大对公办普通高中经费使用的监管力度，实行财务公开，确保规范、有效地分配和使用资金，严禁挤占、截留、挪用等问题发生。根据我国《高等教育法》《义务教育法》中对教育经费做出的具体规定，建立针对高中教育经费保障的政策和制度。

    参考文献：

    [1]陈思.河南省普通高中教育经费投入保障机制研究[J].经济研究导刊，2012（34）.

    [2]储诚炜，徐创洲.普通高中教育经费投入保障机制研究[J].教学与管理，2013（9）.

    [3]宋卫斌，郑一斌，刘新荣.武汉公办普通高中公用经费现状及政策分析[J].新智慧，2014（9）.

    （责任编辑：申寅子）