从反腐败视角看国家监察委员会的设立
信爱彤 李业旗
【摘 要】近年来，我国对于腐败问题的治理和廉政建设持续稳步推进，并不断取得成效。然而，实际工作情况依然复杂严峻。随着全面反腐工作的不断深入，以往的反腐监督体系逐渐暴露出自身的缺陷。根据2018年3月11日通过的《中华人民共和国宪法修正案》，“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”国家监察委员会的设立体现了党和国家在推动党风廉政建设和反腐败斗争方面所作出的重大转型，通过整合反腐力量从而建立一个独立、权威、高效的反腐机构，对于深化我国监察体制改革具有重要意义。在推动监察体制改革的同时也应当考虑到国家监察委员会的自我监督问题以及在与纪检机关合署办公的条件下如何实现合理衔接等问题。
【关键词】反腐败；国家监察委员会 ；设立
【中图分类号】D26 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）08-0041-02
2016年底，中办印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中指出“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。”这不仅体现了党和国家对反腐工作的重视，同时也满足了当前我国社会发展的需要。我国目前推行的监察体制改革将实现由以往的行政系统内部的行政监察转向独立的国家机关的监察，这是政治体制改革的重大理论和实践创新。
一、国家监察委员会创设的背景
腐败行为对一国政府的形象和公信力具有极强的破坏性，同时也会损害人民群众的根本利益，不利于国家的长治久安和社会的和谐发展。[1]（P.15-16）近年来，我国对于腐败问题的治理和廉政建设正稳步推进，并不断取得成效。
十八大以来，中央批准立案审查的干部达440人，其中十八届中央委员和中央候补委员43人，中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8 900余人，处级干部6.3万人。从上述数据中可以看出我们国家当前强力反腐的决心，同时也体现几年来反腐工作所取得的不俗成绩。进入新时代，党和国家在改革、创新反腐倡廉体制机制上也进行了重大转型。
反腐的关键在于对权力的监督和制约，习近平总书记提出要“把权力关进制度的笼子里”。强化党内监督和推进监察体制改革是当前反腐工作的两个重要方面，应当将制度贯穿于反腐工作的各个方面，并建立起健全的反腐体制机制。随着中央八项规定和《中国共产党党内监督条例》等相继颁布，标志着我国在完善党内法规制度体系方面已取得了飞跃式的发展。
习近平总书记指出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计。既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。要健全國家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。据此，国家监察体制改革拉开序幕。
二、我国监察制度的现实困境
（一）监督主体多元化，力量过于分散
当前我国在监察方面的制度体系主要包括两方面，一是来自国家层面的法律监督，二是通过中国共产党的党内法规来对党员领导干部进行约束和监督。两方面的制度在各自领域分工协作，从而达到互相强化的作用，这也是中国特色监察制度的优势所在。然而，我国的纪检监察制度在实际运行中又存在着相互制约并影响整体反腐效能的问题。
党的纪律检查部门、各级政府的行政监察部门以及审计部门、检察院的反贪局等机构都在一定程度上发挥着反腐的作用，各监督主体都有其自身优势，但同时也存在着相当程度的局限性。党内监督由于其监督对象的特定性以及程序上的复杂性，导致其监督的范围和效力存在明显的缺陷。以纪委和检察院为例，在实际办案的过程中发现，很多人并不只是单纯的出现违反党纪或者违法行为，而是同时存在违纪和违法的问题。然而在调查过程中，纪委和检察院往往各自取证调查，监察无法形成合力，从而出现工作重复的情况，极大地降低了工作效率。同时，由于各部门职责不同，在案件协查或者交接阶段往往会出现问题。[2]（P.48-49）
（一）监察机构独立性不足
监察机构的独立性对于反贪防腐工作至关重要，如果自身独立性不强，那么其监督力度则会大打折扣。长期以来，纪检监察部门在人事、财政方面一般都受制于本级政府，导致在监督时有所顾虑。由于我们国家实行“党管干部”的原则，因此纪委受到上级纪委和本级党委的双重领导。[3]（P.17）那么在这种制度下，一方面，纪检监察部门人员实际上是在对其领导者进行监督，而另一方面，其职务升降和考核成绩等又受到领导者的影响，从而失去了监督的独立性。纪检监察部门的监督往往流于形式，出现监督不到位甚至不敢监督的情况。
（二）监察范围过窄
检察院的监督对象为有职务犯罪行为的公职人员，纪委的监察对象则是各级党组织和党员。监察部门依据《行政监察法》，其监察对象仅限于国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，无法对国有企事业单位相关人员实施监督。由于在现实当中未能做到对所有领域实施监察全覆盖，从而导致反腐工作进行的不够彻底。
三、国家监察委员会设立的必要性
党十八大以来，“打虎”“拍蝇”“猎狐” 成为热点名词。以习近平同志为核心的党中央在反腐工作中开拓进取，以零容忍的态度强力反腐。要形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制，就必须制定出严格规范的监察制度和法律体系，从而实现监察全覆盖。实践证明，只有建立起一个独立、权威的监察机构，才能够使反腐败力量形成合力，从而有效预防和惩治腐败。
（一）整合反腐力量，优化党政关系
通过机构整合，国家监察委将保留原有行政监察、预防腐败机关的力量，同时集中检察机关、司法机关相关部门的反腐力量，从而更加有力地预防和惩治腐败行为。改革后的国家监察委将继续与同级纪委合署办公，长期以来的合作能够使其在党的领导下有序开展工作，优化党政关系。
（二）有效提升监察的独立性
反腐是国家监察委员会的主要功能，这是改革的实际需要决定的。在此基础上，一个独立并具有权威性的监察机关能够表现出更强的执行力，能够在排除其他机关影响的条件下最大限度发挥其功能。
受原有监察机制的影响，监察机构实际上进行的是同体监督，难以全面和彻底的发挥其监察功能。改革后的国家监察委将由本级人大产生，并对其负责，从而使其脱离了原有独立的隶属关系，形成异体监督。监察委由政府下设单位一跃成为了同“一府两院”并列的独立部门，其监察效力也将大大提升。
（三）扩大监察范围，真正做到监察全覆盖
改革后的国家监察委员会将监察范围进一步扩大，所有行使公权力的国家公职人员都将成为其监督的对象。真正做到监察全覆盖的同时，也对公职人员构成了一种强大的威慑力，从而有利于形成反腐的压倒性态势。
四、国家监察委员会在运行中需要理清的问题
（一）与纪检监察机关的协调与衔接问题
改革后的国家监察委将继续与同级纪委合署办公，一方面，能够发挥长期合作的优势，形成强大的监督效力。另一方面，也应当考虑到在党政机构合体的情况下二者的衔接问题。纪委与监察委有各自的监督范围和标准，在合署办公的情况下应注意理清二者的关系，避免出现以党代政的现象。
作为同“一府两院”并列的独立监察机关，国家监察委员会拥有监督、调查和处置等权限。“尽管国家监察委员会整合了检察院的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门，然而监察委不具备检察院的批捕和公诉权限。”[3]因此监察委在实际运作中需要处理好与检察院之间的职能衔接问题，从而使案件处理更为顺利。
（二）对国家监察委的监督问题
绝对的权力导致绝对的腐败，任何权力都应当受到制约。由于国家监察委具备高度权威性、广泛性的监察权力，因而其自身也很容易出现“灯下黑”的问题。一方面，监察机关人员长期以来的工作模式可能致使其忽视对自身的监督。另一方面，针对国家监察委的监督问题尚未形成完善的制度体系，从而出现监督不力的情况。
打铁还需自身硬，为保证国家监察委的廉洁性和公正性，可以通过培养监察人员的自我监督意识和完善监督机制来实现。一方面，在监察机关内部建立权力制衡机制，并发挥监督作用。另一方面，通过人大、纪委、司法机关等外部力量对监察委员会形成外部监督，从而真正实现监察无死角。
五、结语
反腐离不开专门的反腐机构，国家监察委员会的设立对于推动国家监察体制改革、促进反腐倡廉制度化建设具有划时代的意义。作为国家监察機关的新生力量，监察委员会还将面临很多困难，其工作的开展不能一蹴而就，监察体制改革任重而道远。
参考文献：
[1]刘杰.中国廉政建设的路径分析[M].北京：时事出版 社，2012.
[2]姬亚平，吉亮亮.国家监察委员会的设立与运行制 度研究[J].财经法学，2018，（1）.
[3]王保民，祁琦媛.从制度反腐看国家监察委员会的 设立[J].北京行政学院学报，2017，（3）.
[责任编辑：褚永慧]
【摘 要】近年来，我国对于腐败问题的治理和廉政建设持续稳步推进，并不断取得成效。然而，实际工作情况依然复杂严峻。随着全面反腐工作的不断深入，以往的反腐监督体系逐渐暴露出自身的缺陷。根据2018年3月11日通过的《中华人民共和国宪法修正案》，“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”国家监察委员会的设立体现了党和国家在推动党风廉政建设和反腐败斗争方面所作出的重大转型，通过整合反腐力量从而建立一个独立、权威、高效的反腐机构，对于深化我国监察体制改革具有重要意义。在推动监察体制改革的同时也应当考虑到国家监察委员会的自我监督问题以及在与纪检机关合署办公的条件下如何实现合理衔接等问题。
【关键词】反腐败；国家监察委员会 ；设立
【中图分类号】D26 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）08-0041-02
2016年底，中办印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中指出“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。”这不仅体现了党和国家对反腐工作的重视，同时也满足了当前我国社会发展的需要。我国目前推行的监察体制改革将实现由以往的行政系统内部的行政监察转向独立的国家机关的监察，这是政治体制改革的重大理论和实践创新。
一、国家监察委员会创设的背景
腐败行为对一国政府的形象和公信力具有极强的破坏性，同时也会损害人民群众的根本利益，不利于国家的长治久安和社会的和谐发展。[1]（P.15-16）近年来，我国对于腐败问题的治理和廉政建设正稳步推进，并不断取得成效。
十八大以来，中央批准立案审查的干部达440人，其中十八届中央委员和中央候补委员43人，中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8 900余人，处级干部6.3万人。从上述数据中可以看出我们国家当前强力反腐的决心，同时也体现几年来反腐工作所取得的不俗成绩。进入新时代，党和国家在改革、创新反腐倡廉体制机制上也进行了重大转型。
反腐的关键在于对权力的监督和制约，习近平总书记提出要“把权力关进制度的笼子里”。强化党内监督和推进监察体制改革是当前反腐工作的两个重要方面，应当将制度贯穿于反腐工作的各个方面，并建立起健全的反腐体制机制。随着中央八项规定和《中国共产党党内监督条例》等相继颁布，标志着我国在完善党内法规制度体系方面已取得了飞跃式的发展。
习近平总书记指出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计。既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。要健全國家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。据此，国家监察体制改革拉开序幕。
二、我国监察制度的现实困境
（一）监督主体多元化，力量过于分散
当前我国在监察方面的制度体系主要包括两方面，一是来自国家层面的法律监督，二是通过中国共产党的党内法规来对党员领导干部进行约束和监督。两方面的制度在各自领域分工协作，从而达到互相强化的作用，这也是中国特色监察制度的优势所在。然而，我国的纪检监察制度在实际运行中又存在着相互制约并影响整体反腐效能的问题。
党的纪律检查部门、各级政府的行政监察部门以及审计部门、检察院的反贪局等机构都在一定程度上发挥着反腐的作用，各监督主体都有其自身优势，但同时也存在着相当程度的局限性。党内监督由于其监督对象的特定性以及程序上的复杂性，导致其监督的范围和效力存在明显的缺陷。以纪委和检察院为例，在实际办案的过程中发现，很多人并不只是单纯的出现违反党纪或者违法行为，而是同时存在违纪和违法的问题。然而在调查过程中，纪委和检察院往往各自取证调查，监察无法形成合力，从而出现工作重复的情况，极大地降低了工作效率。同时，由于各部门职责不同，在案件协查或者交接阶段往往会出现问题。[2]（P.48-49）
（一）监察机构独立性不足
监察机构的独立性对于反贪防腐工作至关重要，如果自身独立性不强，那么其监督力度则会大打折扣。长期以来，纪检监察部门在人事、财政方面一般都受制于本级政府，导致在监督时有所顾虑。由于我们国家实行“党管干部”的原则，因此纪委受到上级纪委和本级党委的双重领导。[3]（P.17）那么在这种制度下，一方面，纪检监察部门人员实际上是在对其领导者进行监督，而另一方面，其职务升降和考核成绩等又受到领导者的影响，从而失去了监督的独立性。纪检监察部门的监督往往流于形式，出现监督不到位甚至不敢监督的情况。
（二）监察范围过窄
检察院的监督对象为有职务犯罪行为的公职人员，纪委的监察对象则是各级党组织和党员。监察部门依据《行政监察法》，其监察对象仅限于国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，无法对国有企事业单位相关人员实施监督。由于在现实当中未能做到对所有领域实施监察全覆盖，从而导致反腐工作进行的不够彻底。
三、国家监察委员会设立的必要性
党十八大以来，“打虎”“拍蝇”“猎狐” 成为热点名词。以习近平同志为核心的党中央在反腐工作中开拓进取，以零容忍的态度强力反腐。要形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制，就必须制定出严格规范的监察制度和法律体系，从而实现监察全覆盖。实践证明，只有建立起一个独立、权威的监察机构，才能够使反腐败力量形成合力，从而有效预防和惩治腐败。
（一）整合反腐力量，优化党政关系
通过机构整合，国家监察委将保留原有行政监察、预防腐败机关的力量，同时集中检察机关、司法机关相关部门的反腐力量，从而更加有力地预防和惩治腐败行为。改革后的国家监察委将继续与同级纪委合署办公，长期以来的合作能够使其在党的领导下有序开展工作，优化党政关系。
（二）有效提升监察的独立性
反腐是国家监察委员会的主要功能，这是改革的实际需要决定的。在此基础上，一个独立并具有权威性的监察机关能够表现出更强的执行力，能够在排除其他机关影响的条件下最大限度发挥其功能。
受原有监察机制的影响，监察机构实际上进行的是同体监督，难以全面和彻底的发挥其监察功能。改革后的国家监察委将由本级人大产生，并对其负责，从而使其脱离了原有独立的隶属关系，形成异体监督。监察委由政府下设单位一跃成为了同“一府两院”并列的独立部门，其监察效力也将大大提升。
（三）扩大监察范围，真正做到监察全覆盖
改革后的国家监察委员会将监察范围进一步扩大，所有行使公权力的国家公职人员都将成为其监督的对象。真正做到监察全覆盖的同时，也对公职人员构成了一种强大的威慑力，从而有利于形成反腐的压倒性态势。
四、国家监察委员会在运行中需要理清的问题
（一）与纪检监察机关的协调与衔接问题
改革后的国家监察委将继续与同级纪委合署办公，一方面，能够发挥长期合作的优势，形成强大的监督效力。另一方面，也应当考虑到在党政机构合体的情况下二者的衔接问题。纪委与监察委有各自的监督范围和标准，在合署办公的情况下应注意理清二者的关系，避免出现以党代政的现象。
作为同“一府两院”并列的独立监察机关，国家监察委员会拥有监督、调查和处置等权限。“尽管国家监察委员会整合了检察院的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门，然而监察委不具备检察院的批捕和公诉权限。”[3]因此监察委在实际运作中需要处理好与检察院之间的职能衔接问题，从而使案件处理更为顺利。
（二）对国家监察委的监督问题
绝对的权力导致绝对的腐败，任何权力都应当受到制约。由于国家监察委具备高度权威性、广泛性的监察权力，因而其自身也很容易出现“灯下黑”的问题。一方面，监察机关人员长期以来的工作模式可能致使其忽视对自身的监督。另一方面，针对国家监察委的监督问题尚未形成完善的制度体系，从而出现监督不力的情况。
打铁还需自身硬，为保证国家监察委的廉洁性和公正性，可以通过培养监察人员的自我监督意识和完善监督机制来实现。一方面，在监察机关内部建立权力制衡机制，并发挥监督作用。另一方面，通过人大、纪委、司法机关等外部力量对监察委员会形成外部监督，从而真正实现监察无死角。
五、结语
反腐离不开专门的反腐机构，国家监察委员会的设立对于推动国家监察体制改革、促进反腐倡廉制度化建设具有划时代的意义。作为国家监察機关的新生力量，监察委员会还将面临很多困难，其工作的开展不能一蹴而就，监察体制改革任重而道远。
参考文献：
[1]刘杰.中国廉政建设的路径分析[M].北京：时事出版 社，2012.
[2]姬亚平，吉亮亮.国家监察委员会的设立与运行制 度研究[J].财经法学，2018，（1）.
[3]王保民，祁琦媛.从制度反腐看国家监察委员会的 设立[J].北京行政学院学报，2017，（3）.
[责任编辑：褚永慧]
