十八大以来人民代表大会信访制度的运作机制
朱建磊
[摘要]人大信访制度作为人民代表大会的一项辅助性工作制度，是随着人民代表大会制度的建立、发展而逐渐形成的，是人民代表大会联系人民群众的一种直接形式，也是保障公民权利的最具实效意义的具体制度。人大信访在国家政治生活中具有政治参与、权力监督、权利救济三项主要功能，对于化解矛盾纠纷、监督公共权力、保障人民权利和促进民主法治建设发挥着独特作用。随着我国国家治理的现代化转型，通过理念革新、法治规范、体制理顺等途径对人大信访制度进行法治化构造，进一步激发其在健全国家权力监督制约体系中的重要作用，已经成为人大信访制度改革的必由之路。
[关键词]人大信访制度；运作机制；信访；监督；改革
[中图分类号] D632.8[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2018）02-0087-07
我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会代表通过开展视察、调查，联系人民群众和选举单位，接待人民群众来信来访，倾听人民群众的意见和呼声，广泛、有效地表达人民群众的意志和利益。著名法学家蔡定剑先生认为，为了保证人民代表大会更好地行使职权，需要在实际运行中建立一系列辅助性工作制度，主要包括代表视察制度、联系代表制度和接待人民来信来访制度。这三项制度的核心诉求在于加强人大代表和代表机关与人民群众的联系，深入社会了解社情民意，化解社会矛盾纠纷，其中，人大信访制度在我国社会矛盾处理机制中一直占据着举足轻重的地位。
十八大以来，随着我国经济社会迅速发展，全面深化改革已进入了攻坚期、深水区。如何进一步深化改革、化解社会矛盾，实现国家治理体系和治理能力现代化，业已成为摆在我们面前重大而迫切的时代课题。对于现阶段的人大信访工作，罗建明认为，随着我国民主法制建设进程不断加快，人大的监督刚性大大增强，人大信访在许多重大问题上不但应该有所作为而且必须有所作为。石发勇认为，人大信访不但在解决具体司法疑难问题上能够发挥协调作用，而且可以通过信息疏通和收集成为联系群众参政议政的重要渠道，促进政治参与和民主政治建设。纪荣荣认为，新形势下应该切实发挥人大的职能作用，回应人民的期待和诉求，深入研究涉法涉诉信访问题，依法开展司法案件监督，在法治轨道上推进人大信访工作。
目前，学术界关于信访制度的研究已经取得较为丰富的成果，对我国信访制度的性质、地位、功能、特点、规律等进行了较为系统的总结和梳理，信访理论体系和分析框架基本形成。[1]（PP9～11）但是，现有研究成果鲜有从政治学角度研究信访制度在国家权力监督制约体系中的运行态势；有关人大信访制度的研究还较为薄弱，整体上处于起步阶段，这与其重要地位难以匹配。实践表明，人大信访制度作为我国政治体制的有机组成部分，也是深化国家监察体制改革的重要内容，其制度本身的合理性、有效性以及改革路径和方向设计，理应引起理论界和实务界更多的关注。本文即是从政治学的角度入手，主要就十八大以来我国人大信访制度在国家权力监督制约体系中的运作机制展开讨论，以期有助于进一步坚持、巩固和发展这一制度，提升国家治理体系和治理能力现代化水平，促进我国社会主义民主法治建设。
一、人民代表大会信访制度的理论建构
人大信访制度是人民代表大会联系代表、联系群众的一种直接形式，也是人民代表大会作为民意机关，通达社情民意的重要途径。人大信访工作是各级人大监督“一府两院”工作的制度化渠道，也是各级人大及其常委会监督宪法和法律实施、监督国家行政和司法机关及其工作人员的重要信息来源。[2]在我国宪法框架下，国家的政治法律制度可以相对区分为核心政制和辅助性政制，核心政制就是以人民代表大会制度为根本的那部分政治法律制度，信访制度则属于宪法未明确予以规定的辅助性政制范畴，是我国历史上核心政制效能不足时应运而生的代偿体制。[3]人大信访制度作为一种政治意义上的社会控制手段和实现社会有效治理的政策工具，是党和政府、人大等系统联系人民群众的桥梁和纽带，也是人民群众进行民意表达、意见疏通的渠道和窗口，能够比较真实地反馈基层社会可能面临的治理危机及其运行状况，因而成为中国特色社会主义民主法治体系的一项重要制度安排。[4]
人大信访是宪法规定的公民批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权等基本权利的具体表现形式，其建立和发展具有深厚的宪法渊源，在长期发展过程中展现出独特的制度功能。我国宪法规定：公民对任何国家机关及其工作人员，都有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关及其工作人员的违法失职行为，都有向有关国家机關提出申诉、控告、检举的权利。人民代表大会作为民意机关和人民利益的代表机关，其了解社情民意的渠道主要有两条，一条是人民代表主动深入群众和代表单位，了解人民群众的意志和诉求；另一条是人民群众主动向人民代表大会和人大代表反映情况，提出对国家事务和国家机关工作人员的建议、批评和意见，其中包括对国家机关工作人员提出申诉、控告和检举。[5]（P468）由此可见，人大信访在制度功能上呈现出一种多元性特点，主要功能包括解决纠纷、权利救济，政治参与、沟通协调，权力监督、促进法治等，在国家政治、经济、社会、文化等各项事业的发展中能够发挥协调、沟通和推动作用。[6]（P53）
我国信访制度作为一项特殊的民主实现和权利救济机制，契合了中国传统文化，秉承了中国共产党密切联系群众、积极践行群众路线的优良作风，历来受到党和国家的高度重视。党的十八大以来，习近平总书记就信访法治建设提出了许多重要思想观点，强调要维护社会主义法治的统一、尊严、权威，以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐，为新时期社会主义法治建设指明了方向。在人大信访制度改革过程中，党中央、国务院多次强调要推动信访工作回归本位，发挥了解社情民意、汇集意见建议，分析稳定风险、评估政策得失，排查矛盾隐患、解决合理诉求等职能作用，以便更好地发挥信访制度的功能。[7]中央的这一系列重大决策部署，将信访工作提高到党和国家基础性工作的重要地位，为持续深入推进信访制度改革，加快信访法治化建设，完善信访法律制度体系提出了具体要求，为人大信访制度的法治化构造划出了清晰的路线图，有力推动了人大信访制度和工作模式的重大调整与变革。
我国信访制度的政治参与、权力监督、权利救济的功能是历史形成的，具有较强的政治属性，引导信访在法治轨道上解决问题、对信访制度进行法治化构造，是新形势下加强和改进人大信访工作的重要目标。作为国家治理体系重要组成部分的人大信访制度，要实现从传统信访工作体制机制向现代的转型，必须通过信访法治化构造厘清公共权力边界，规范公共权力行使，解决过去信访工作在维护社会稳定、加强民主政治建设等方面可能存在的“越位”和“缺位”问题，才能进一步协调利益关系，畅通表达渠道，加强对国家权力运行的监督和制约。[8]（P33）尤其是在新的历史条件下，人民群众利益诉求多元化、权利意识明显增强，通过人大信访渠道表达权益诉求逐渐成为人民群众的重要参与手段。人大信访制度承担着维护公民权利、监督法律实施的兜底性角色，不仅对自身的法治化构造提出了更高的要求，也表明人大信访制度已经成为中国特色权力运行监督制约体系的重要内容，在国家权力监督和民主法治建设中发挥着越来越重要的作用。
二、人民代表大会信访制度的历史发展
信访制度是我国解决社会矛盾、化解社会纠纷的一项重大制度创新，自建立至今已走过半个多世纪的发展历程，直到上世纪九十年代初，各级党组与人大、政府、法院、检察院等机关均已设立信访部门，纵横交错的信访制度体系逐渐建立起来，为保障救济公民权利、监督改善国家权力、维护政治体制平稳高效运行做出了切实的贡献，有力地促进了我国经济发展、政治民主和社会和谐，已经成为我国社会主义民主政治建设的重要阵地。
我国信访制度建立于新中国成立之初，被誉为中国共产党的政治发明，标志是政务院1951年6月7日颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，其在巩固党的执政地位、贯彻执行路线方针政策、缓和社会矛盾等方面发挥过至关重要的作用。[9]在人民代表大会制度建立之始，全国人大常委会办公厅就设立了人民接待室，负责受理人民群众来信来访，标志着人大信访制度的开展。1958年以后，全国人大常委会机构大量撤销，仅保留人民接待室，1978年五届全国人大常委会产生，恢复建立“信访组”作为人大常委会办事机构之一，积极开展信访工作，加强同人民群众的联系。1988年，万里委员长讲话指出：必须密切联系群众，把人民来访接待室恢复起来，认真阅办人民来信，接待人民来访；对人民的意见建议要很好地研究落实，对群众反映的问题要转给有关部门办理，并加强督促检查。[10]（P1044）全国人大常委会挂牌设立人民来访接待室，人大信访工作得以加强，并逐渐由过去的单纯接待人民来信发展为接待来信来访工作。
上世纪90年代以后，社会主义法制建设进程加快，社会主义市场经济体制确立，整个社会面临巨大的经济变革和利益调整，各类社会矛盾和利益冲突凸显，信访总量持续上升，推动各地进行信访制度调整和创新。1995年10月，国务院颁布我国第一部信访工作行政法规——《信访条例》，重新界定了信访工作的范围，规定了保护信访人合法权益的具体内容，标志着我国信访工作开始迈入法制化、规范化轨道。[1]（P导论）与此同时，人大信访工作随着人民代表大会制度的不断发展而取得了长足进步，从全国人大信访机关来看，全国人大常委会信访机关在克服各种困难的情况下，督促纠正了一批违法错案，维护了社会主义法治，密切了同人民群众的联系，增强了群众对人民代表大会的信任，树立了人民代表大会的权威。[5]（P472）到了2003年，全国上访总量呈现爆炸性增长态势，伴随第三次“信访潮”而出现“信访洪峰”，中央恢复和完善了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，开始了大规模信访矛盾集中整治。
2005年1月，国务院修订颁布新的《信访条例》，规定“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出”，将“分级负责，归口管理”的信访工作原则修改为“属地管理，分级负责”，强调人大信访要与人大监督相结合。[11]随后，国家信访局制定下发信访工作规则，绝大多数省份颁布实施了信访工作法规，包括全国人大在内的60多个中央和国家机关、单位修订出台了信访工作办法，信访工作法规制度体系基本形成。[12]2006年中央确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位，2007年颁布《关于进一步加强新时期信访工作意见》，将相对分散和分割的信访体制统合起来。2014年，党的十八届四中全会《决定》进一步提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法的诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”，标志着我国信访制度从此走上了专业化、规范化和法制化道路。
三、人民代表大会信访制度的运行体制
根据《全国人民代表大会组织法》，全国人大常委会办公厅信访局是全国人大常委会专设的信访工作办事机构，主要任务是负责接待人民群众向全国人大常委会及其领导同志的来信来访，负责向全国人大常委会的领导及中央有关领导反映人民群众的批评建议，负责调查和处理领导交办和人民群众反映的重要问题等。[5]（P469）根据人民代表大会《地方组织法》，地方各级人大及其常委会也设立了专门信访工作机构开展信访工作，县级以上地方各级人大常委会“有权监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”。从中央到地方，各级党委、政府、人大、政协、法院和检察院及相关职能部门都在本级设置信访机构，通常采用行政机关科层化管理模式，分属不同系统、没有权责对应关系，分别构成了党委信访、行政信访、人大信访、政协信访、法院信访、检察院信访系统，形成了我国信访制度“横向到边、纵向到底”的工作体系。
人大信访工作是人大工作的一项重要内容，是各级人大及其常委会依法行使职权的“信息窗口”，是坚持人民代表大会制度、推进民主法治建设必不可少的重要环节。人大信访机构利用人大作为国家权力机关的监督权威，出面组织协调相关司法、行政机关，共同破解政策障碍，调节矛盾糾纷，为最终解决问题铺平了道路。人大信访制度的这种监督和协调机制，不但维护了信访当事人的合法权益，也在一定程度上舒缓了司法、行政部门的工作压力，为各方协作破解政策难题提供了机会和平台。与此同时，人大信访工作与其他司法、行政部门的协作，又能够对解决类似疑难问题产生示范效应，对很多疑难案件的破解产生一定的警示作用，从而极大地维护了宪法和法律尊严。[2]由此可见，人大信访破解相关政策难题的运行过程，既是化解社会矛盾、监督公共决策、维护公民合法权益的具体实施，也是促进公民政治参与、加强信息沟通协调、推动民主政治建设的重要渠道，能够有力地推进全面依法治国目标的实现。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把完善人民代表大会制度同推进国家治理体系和治理能力现代化、实现全面依法治国的战略目标紧密结合起来，突出了人民代表大会制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要功效。中央在全面深化国家监察体制改革过程中，高度重视人大信访制度建设，要求各级国家机关及其工作人员加强与人大代表和人民群众的联系，各级人民代表大会切实把宪法和法律赋予的监督权用起来，实行正确监督和有效监督，为我们在新的历史起点上坚持和完善人民代表大会信访制度，推进社会主义民主政治建设，提供了科学理论指导和行动指南。人大信访机关坚持用法治思维谋划工作，用法治方式解决问题，用法治理念推进改革，不斷创新工作体制机制，做到坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，切实发挥人大信访在纠纷化解、权力监督、权利救济等方面的基础性作用，才能真正维护法律尊严、推进政治民主、保障人民合法权益，从而不断提高国家治理体系和治理能力现代化水平。
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责任编辑：钟金意
