我国大学章程的制定与实施研究
梁睿思齐 郝云忱
[摘 要]大学章程是实现大学有效治理的重要载体，是大学的“宪法”。大学章程不仅对内部成员具有约束力，而且对政府的行为也具有一定的制约作用。明确大学章程的制定主体，规范大学章程的制定和修改程序，保障大学章程的有效实施，对完善我国大学制度建设具有重要的意义。
[关键词]大学章程；制定；实施
[中图分类号] G647 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2016）04-0040-02
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要“加强章程建设”。因此，大学章程建设在我国拉开了序幕，并得到社会各界的广泛关注。2012年，随着《高等学校章程制定暂行办法》的出台，大学章程的制定工作正式在全国高校展开，各高校结束了长期以来无章办学的历史。在广泛制定大学章程的浪潮下，如何制定合理有效的大学章程，需要我们进一步的探讨。
一、大学章程的基本内涵
大学章程是现代大学制度体系的核心，只有深入理解和准确认知大学章程的意义和内涵，才能制定出符合高等教育发展规律的大学章程。国内对于大学章程的内涵表述有很多，主要有以下几个方面：（1）大学章程是上承国家法律法规，下启学校内部各项规章制度的最高纲领，根据教育法规，由大学权力机构制定。[1]（2）大学章程是学校的“基本法”，是学校组织设立的法定条件，是推动和规范大学依法治校、自主办学的基本依据。（3）大学章程是现代大学制度之魂，是以条文形式对学校自主发展的基本路径、内部各利益关系的责任与义务、管理体制和组织机构、资产和财务等重大的、基本的问题做出全面规范而形成的自律性基本文件。[2]
二、大学章程的制定与修订
（一）明确大学章程的制定主体
大学章程的制定主体是指大学章程制定活动参与者的总称。[3]至今，大学章程的制定主体尚不统一。归纳我国学者观点，目前我国高校的章程从制定的主体方面可以分为以下几类：
第一，制定主体为举办者。有学者指出，章程的制定主体毫无疑问是学校的举办者。[4]持此观点的学者，主要基于以下理由：（1）我国公立大学的办学资金主要来源于政府，政府有权制定大学章程来维护自身的利益。（2）我国法律至今并没有对大学章程的制定主体做出明确规定，建国后政府一直对高校实行集中领导，所以大学章程应由政府制定。
笔者认为，制定主体为举办者的观点有待商榷。首先，大学的举办者难以成为各级各类大学需要的制定主体。我国高校有上千所，举办者难以对每一所学校的历史文化、个性特点以及发展定位考虑周全，制定出的章程千篇一律，无法突出自身特色。其次，政府作为大学章程的制定主体，干预大学办学活动，不利于依法治校，有违制定大学章程的初衷。
第二，制定主体为办学者。大学章程应由大学制定。[5]有些学者认为高校章程应体现高校法人的组织意志，由各高校最高权力机构制定并通过。纵览已制定出大学章程的我国各高校，其章程制定主体绝大部分均为学校自身，这是在我国历史以及现实环境下形成的。
笔者认为，大学是一个具有多样化和复杂性的系统。如果大学章程仅由学校自身制定，难免会出现大学章程制定不完善的情况。
第三，制定主体为办学主体与客体相结合。大学章程的办学主体包括学校及其他各类教育机构，客体包括政府以及其他利益相关者。在法国，理事会是大学章程的制定主体。在章程的决定方面，需要理事会2 / 3成员通过。[6]在日本，大学章程的决策权集中在大学评议会。[7] [8]在美国，董事会拥有对本章程进行制定和修改的权力。
综上所述，在我国无论是由政府还是由大学作为章程的制定主体，都无法制定出行之有效的大学章程。在大学章程的具体制定中，要借鉴国外优秀大学章程制定的经验，与此同时，也要结合本国国情，制定具有中国特色的大学章程。笔者认为章程的制定主体应由校内代表和校外人士共同组成。校内代表主要包括：管理人员、教师、学生等；校外人士主要包括：政府、校友、大学捐助者、律师、教育工作者、社会各界代表等，各主体在大学章程的制定过程中行使自己应有的权力，如起草权、决策权、监督权等。大学具有多样性和复杂性，章程的制定主体应具有广泛性和专业性，不能单一的由政府或学校担当。
（二）规范大学章程的制定与修改程序
目前，我国现有的一些大学章程的制定与修改程序不规范、不科学，得不到公众的认可。所以，面对章程制定与修改程序存在的一些问题，需要有针对性的解决措施。
建立严格规范的程序是章程制定的保障。高校要按照《高等学校章程制定暂行办法》来制定章程，制定的程序如下：（1）成立起草小组。大学成立专门制定章程的小组，其成员应当具有广泛性和专业性，能充分反映各利益主体的诉求，确保章程制定的科学性和合法性。（2）形成草案。起草小组要认真对本校的实际情况进行深入调查研究，对学校的历史文化、办学特色、发展现状等进行分析，形成章程草案。（3）征求意见。草案形成后，要向全校公开，并征求社会各界的意见，对章程的不完善之处进行修改、调整。（4）教职工代表大会讨论。交由教代会对章程草案进行讨论。（5）校长办公室审议。章程草案经教职工代表大会决议后，交由校长办公室进行审议。（6）党委会审定。章程草案经审议合格后，交由学校党委会审定。（7）报送审核。章程草案经学校党委会审定通过后，形成章程核准稿交由教育行政主管部门核准。（8）章程公布实施。章程核准通过后，教育主管部门将章程在规定媒体公示于众。
大学章程具有稳定性，不能随意进行修改，但是随着大学的改革、发展以及社会外界环境的变化，需要对大学章程适时的进行修改和完善。笔者认为大学章程的修改程序如下：（1）标明并解释章程修改的原因，进行提案；（2）明确章程修改的主体，起草修改的内容；（3）由理事会或董事会进行审议和讨论；（4）由教职工代表大会表决通过；（5）经教育行政部门核准后予以公布。大学章程的修改程序在制定章程时就应确定下来，并且包含在大学章程的附则中。
三、大学章程的有效实施
大学章程建设不仅指章程主体的确定、文本的制定、程序的规定，也包括大学章程的实施工作。一些大学对章程的实施认识不足，导致章程在实施过程中并未发挥有效作用，未能成为管理大学的法律保障。因此，确保大学章程实施的有效性应做好以下几方面的工作。
首先，加强对大学章程的重视，提高学校管理者依章治校的自觉性。高校管理者需加强对大学章程的重视，在章程实施上要起到带头作用，引导广大师生严格遵守大学章程办事办学，保障学校办学自主权，让学校真正按照高等教育规律办事。大学章程的有效实施，不是依靠强制力而是依赖于各利益主体的积极参与和自觉遵守。
其次，政府倡导是大学章程实施的重要推力。在我国，大学章程的法律地位不明确，无权威性，这使大学章程在具体操作和实施过程中可能会遇到相应的困难。所以，仅仅靠自然演进而推进大学章程的制定和实施，进程则会相对缓慢。政府在我国大学章程的制定与实施过程中占有重要地位，政府的倡导是大学章程实施的重要推力。通过政府的倡导，必然能使各高校遵从大学章程，并依照大学章程办学，在短期内让大学章程得以有效实施。
最后，加强大学章程的监督评估机制。保障大学章程的有效实施，必须建立健全各项监督制度。第一，加强内部监督，重视教师和学生的主体地位，与师生构建内部章程监督机制，明确内部利益相关者的职责，对学校违反大学章程的办学行为进行监督和审查。第二，加强外部监督，引入第三方监督机制，大学章程的实施要主动接受来自政府和社会力量的监督。第三，高校主管部门聘请相关专家，对大学章程的实施进行评估、评价，保障大学章程得到有效落实。
大学章程是大学内部规章制度的最高纲领，它不仅规范了高校内部治理结构、管理体制，而且彰显了大学自治和学术自由的理念。大学章程的科学制定与有效实施有利于依法治校，减少不必要的行政干预；有利于大学行使办学自主权，厘清政府与学校的权力边界；有利于建立现代大学制度，营造民主学术氛围，体现大学精神和大学使命；有利于推动行政权力与学术权力相分离，完善内部治理结构。总之，大学章程的科学制定与有效实施是目前我国高等教育面临的一项重要任务，需要进一步的探讨和完善。
[ 注 释 ]
[1] 周光礼.完善中国现代大学制度[J].大学（学术版），2012（1）：50-51.
[2] 张文显，周其凤.大学章程：现代大学制度的载体[J].中国高等教育，2006（20）：1-4.
[3] 鲁晓泉.我国高校章程制定程序研究[J].铜仁学院学报，2008（5）：14-16.
[4] 王国文，王大敏.学校章程的法律分析[J].中国教育法制评论，2003（2）：104-119.
[5] 陈学敏.关于大学章程的法律分析[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2008（2）：169-172.
[6] 易鹏.管理行为中的格子射影[J].大学教育，2012（12）：140.
[7] 金建陵.国外制定学校章程的实践经验和法律规定[J].外国小学教育，2001（3）：77-78.
[8] 覃正.中外大学章程[M].北京：科学出版社，2015.
[责任编辑：钟 岚]
[摘 要]大学章程是实现大学有效治理的重要载体，是大学的“宪法”。大学章程不仅对内部成员具有约束力，而且对政府的行为也具有一定的制约作用。明确大学章程的制定主体，规范大学章程的制定和修改程序，保障大学章程的有效实施，对完善我国大学制度建设具有重要的意义。
[关键词]大学章程；制定；实施
[中图分类号] G647 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2016）04-0040-02
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要“加强章程建设”。因此，大学章程建设在我国拉开了序幕，并得到社会各界的广泛关注。2012年，随着《高等学校章程制定暂行办法》的出台，大学章程的制定工作正式在全国高校展开，各高校结束了长期以来无章办学的历史。在广泛制定大学章程的浪潮下，如何制定合理有效的大学章程，需要我们进一步的探讨。
一、大学章程的基本内涵
大学章程是现代大学制度体系的核心，只有深入理解和准确认知大学章程的意义和内涵，才能制定出符合高等教育发展规律的大学章程。国内对于大学章程的内涵表述有很多，主要有以下几个方面：（1）大学章程是上承国家法律法规，下启学校内部各项规章制度的最高纲领，根据教育法规，由大学权力机构制定。[1]（2）大学章程是学校的“基本法”，是学校组织设立的法定条件，是推动和规范大学依法治校、自主办学的基本依据。（3）大学章程是现代大学制度之魂，是以条文形式对学校自主发展的基本路径、内部各利益关系的责任与义务、管理体制和组织机构、资产和财务等重大的、基本的问题做出全面规范而形成的自律性基本文件。[2]
二、大学章程的制定与修订
（一）明确大学章程的制定主体
大学章程的制定主体是指大学章程制定活动参与者的总称。[3]至今，大学章程的制定主体尚不统一。归纳我国学者观点，目前我国高校的章程从制定的主体方面可以分为以下几类：
第一，制定主体为举办者。有学者指出，章程的制定主体毫无疑问是学校的举办者。[4]持此观点的学者，主要基于以下理由：（1）我国公立大学的办学资金主要来源于政府，政府有权制定大学章程来维护自身的利益。（2）我国法律至今并没有对大学章程的制定主体做出明确规定，建国后政府一直对高校实行集中领导，所以大学章程应由政府制定。
笔者认为，制定主体为举办者的观点有待商榷。首先，大学的举办者难以成为各级各类大学需要的制定主体。我国高校有上千所，举办者难以对每一所学校的历史文化、个性特点以及发展定位考虑周全，制定出的章程千篇一律，无法突出自身特色。其次，政府作为大学章程的制定主体，干预大学办学活动，不利于依法治校，有违制定大学章程的初衷。
第二，制定主体为办学者。大学章程应由大学制定。[5]有些学者认为高校章程应体现高校法人的组织意志，由各高校最高权力机构制定并通过。纵览已制定出大学章程的我国各高校，其章程制定主体绝大部分均为学校自身，这是在我国历史以及现实环境下形成的。
笔者认为，大学是一个具有多样化和复杂性的系统。如果大学章程仅由学校自身制定，难免会出现大学章程制定不完善的情况。
第三，制定主体为办学主体与客体相结合。大学章程的办学主体包括学校及其他各类教育机构，客体包括政府以及其他利益相关者。在法国，理事会是大学章程的制定主体。在章程的决定方面，需要理事会2 / 3成员通过。[6]在日本，大学章程的决策权集中在大学评议会。[7] [8]在美国，董事会拥有对本章程进行制定和修改的权力。
综上所述，在我国无论是由政府还是由大学作为章程的制定主体，都无法制定出行之有效的大学章程。在大学章程的具体制定中，要借鉴国外优秀大学章程制定的经验，与此同时，也要结合本国国情，制定具有中国特色的大学章程。笔者认为章程的制定主体应由校内代表和校外人士共同组成。校内代表主要包括：管理人员、教师、学生等；校外人士主要包括：政府、校友、大学捐助者、律师、教育工作者、社会各界代表等，各主体在大学章程的制定过程中行使自己应有的权力，如起草权、决策权、监督权等。大学具有多样性和复杂性，章程的制定主体应具有广泛性和专业性，不能单一的由政府或学校担当。
（二）规范大学章程的制定与修改程序
目前，我国现有的一些大学章程的制定与修改程序不规范、不科学，得不到公众的认可。所以，面对章程制定与修改程序存在的一些问题，需要有针对性的解决措施。
建立严格规范的程序是章程制定的保障。高校要按照《高等学校章程制定暂行办法》来制定章程，制定的程序如下：（1）成立起草小组。大学成立专门制定章程的小组，其成员应当具有广泛性和专业性，能充分反映各利益主体的诉求，确保章程制定的科学性和合法性。（2）形成草案。起草小组要认真对本校的实际情况进行深入调查研究，对学校的历史文化、办学特色、发展现状等进行分析，形成章程草案。（3）征求意见。草案形成后，要向全校公开，并征求社会各界的意见，对章程的不完善之处进行修改、调整。（4）教职工代表大会讨论。交由教代会对章程草案进行讨论。（5）校长办公室审议。章程草案经教职工代表大会决议后，交由校长办公室进行审议。（6）党委会审定。章程草案经审议合格后，交由学校党委会审定。（7）报送审核。章程草案经学校党委会审定通过后，形成章程核准稿交由教育行政主管部门核准。（8）章程公布实施。章程核准通过后，教育主管部门将章程在规定媒体公示于众。
大学章程具有稳定性，不能随意进行修改，但是随着大学的改革、发展以及社会外界环境的变化，需要对大学章程适时的进行修改和完善。笔者认为大学章程的修改程序如下：（1）标明并解释章程修改的原因，进行提案；（2）明确章程修改的主体，起草修改的内容；（3）由理事会或董事会进行审议和讨论；（4）由教职工代表大会表决通过；（5）经教育行政部门核准后予以公布。大学章程的修改程序在制定章程时就应确定下来，并且包含在大学章程的附则中。
三、大学章程的有效实施
大学章程建设不仅指章程主体的确定、文本的制定、程序的规定，也包括大学章程的实施工作。一些大学对章程的实施认识不足，导致章程在实施过程中并未发挥有效作用，未能成为管理大学的法律保障。因此，确保大学章程实施的有效性应做好以下几方面的工作。
首先，加强对大学章程的重视，提高学校管理者依章治校的自觉性。高校管理者需加强对大学章程的重视，在章程实施上要起到带头作用，引导广大师生严格遵守大学章程办事办学，保障学校办学自主权，让学校真正按照高等教育规律办事。大学章程的有效实施，不是依靠强制力而是依赖于各利益主体的积极参与和自觉遵守。
其次，政府倡导是大学章程实施的重要推力。在我国，大学章程的法律地位不明确，无权威性，这使大学章程在具体操作和实施过程中可能会遇到相应的困难。所以，仅仅靠自然演进而推进大学章程的制定和实施，进程则会相对缓慢。政府在我国大学章程的制定与实施过程中占有重要地位，政府的倡导是大学章程实施的重要推力。通过政府的倡导，必然能使各高校遵从大学章程，并依照大学章程办学，在短期内让大学章程得以有效实施。
最后，加强大学章程的监督评估机制。保障大学章程的有效实施，必须建立健全各项监督制度。第一，加强内部监督，重视教师和学生的主体地位，与师生构建内部章程监督机制，明确内部利益相关者的职责，对学校违反大学章程的办学行为进行监督和审查。第二，加强外部监督，引入第三方监督机制，大学章程的实施要主动接受来自政府和社会力量的监督。第三，高校主管部门聘请相关专家，对大学章程的实施进行评估、评价，保障大学章程得到有效落实。
大学章程是大学内部规章制度的最高纲领，它不仅规范了高校内部治理结构、管理体制，而且彰显了大学自治和学术自由的理念。大学章程的科学制定与有效实施有利于依法治校，减少不必要的行政干预；有利于大学行使办学自主权，厘清政府与学校的权力边界；有利于建立现代大学制度，营造民主学术氛围，体现大学精神和大学使命；有利于推动行政权力与学术权力相分离，完善内部治理结构。总之，大学章程的科学制定与有效实施是目前我国高等教育面临的一项重要任务，需要进一步的探讨和完善。
[ 注 释 ]
[1] 周光礼.完善中国现代大学制度[J].大学（学术版），2012（1）：50-51.
[2] 张文显，周其凤.大学章程：现代大学制度的载体[J].中国高等教育，2006（20）：1-4.
[3] 鲁晓泉.我国高校章程制定程序研究[J].铜仁学院学报，2008（5）：14-16.
[4] 王国文，王大敏.学校章程的法律分析[J].中国教育法制评论，2003（2）：104-119.
[5] 陈学敏.关于大学章程的法律分析[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2008（2）：169-172.
[6] 易鹏.管理行为中的格子射影[J].大学教育，2012（12）：140.
[7] 金建陵.国外制定学校章程的实践经验和法律规定[J].外国小学教育，2001（3）：77-78.
[8] 覃正.中外大学章程[M].北京：科学出版社，2015.
[责任编辑：钟 岚]
