网络运营法律监管研究
摘 要 网络发展初期，政府对网络运营的监管重视不够，监管主体不确定，权利义务不明确，加上用户对个人信息的保护意识不强，致使我国网络运营的过程中，信息安全问题日益严重，本文通过我国现行法律法规在网络运营中的监管漏洞，对监管方面存在的法律问题进行分析研究，并从运营者、监管主体、运营内容三个方面提出相关建议。
关键词 网络运营 监管 行业自律
作者简介：严玉莹，长安大学政治与行政学院经济法学专业硕士研究生。
中图分类号：D290.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.199一、网络运营法律监管概述
（一）网络运营法律监管的发展过程
对互联网的监管是由国外最先提出的，最初的网络运营监管中主要针对的是保障国家安全、维护社会公共利益、打击网络犯罪等方面。但随着互联网行业快速发展，网络普及引发的问题层出不穷，不仅危害到国家信息安全，网络侵权、网络犯罪频发，各国政府逐渐加大对网络运营的监管。
从监管的对象上来看，网络运营监管可以分为对网络运营者的法律监管、对主体的监管和对网络运营内容的监管三个部分。从监管手段上来看，首先通过立法方式对网络运营行为进行规范；其次，利用行政手段，如采用网络实名制对互联网进行管理，建立严格的审查制度，对网络运营者的准入制度上做出严格规定。总的来说，我国已从立法、司法、执法、技术等多方面建立了互联网监管体系，一个健康向上的互联网环境正在形成。
（二）网络运营法律监管的必要性
对于我国而言，互联网的发展速度已超过了世界上任何一个国家，随着网络的普及，信息泄露、欺诈、诽谤等民事侵权、假冒伪劣产品、网络高利贷、洗钱等经济犯罪问题频发，用户的信息安全问题无法得到保障。2015年《政府工作报告》中提到“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合。技术的发展需要法律的调整，但法律本身的滞后性势必导致网络要有一段从自由到自律再到法律规制的过程。经济的快速增长对网络运营环境提出了更高的要求，同时也给我国网络信息安全的监管带来了极大的挑战。为适应并且助推“互联网+”模式的发展，在大数据环境下稳定网络环境、维护网络安全，必须加大监管力度。二、我国网络运营法律监管现状及问题
（一）我国网络运营监管现状
我国在互联网立法方面没有系统的研究，互联网基础立法不足，各类规范性文件和部门规章虽较多但分散。据统计，目前网络领域专门性法律仅有《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《中华人民共和国电子签名法》、《中华人民共和国网络安全法》；对网络运营进行规范调整的行政法规有《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《计算机信息系统安全保护条例》、《信息网络传播权保护条例》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等；相关部门规章主要有《工业和信息化部、国家发展和改革委员会、科学技术部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、国家税务总局关于推进第三代移动通信网络建设的意见》、《工业和信息化部关于中国联通互联网骨干网融合问题的批复》、《中国互联网络域名管理办法》等；以及各类批复和司法解释。
根据现行法律、法规和部门规章的规定，中国网络运营监管方式，除了法律法规调整之外，还要依靠政府设定的行政手段，主要包括：第一，市场准入制度，对网络运营者的条件和行为进行限制；第二，实名登记制，主要表现为用户登记上网和相关信息保存、审查备案制度；第三，网络内容审查制，对于侮辱诽谤、侵犯他人隐私、危害公共利益及国家安全的言论进行治理；第四，违法追责制，对违规的当事人，适用责令停业整顿、没收非法所得、吊销许可、停止网络接入等手段予以处罚，严重者追究法律责任。
（二）我国网络监管面临的问题
目前我国已从各层面对网络运营进行监管并取得成效，但仍然存在以下问题：
1. 网络运营者方面
尽管2017年施行的《中华人民共和国网络安全法》对网络运营者的义务作出了具体的要求，比如运营者要对其网络产品进行安全维护、对网络风险制备紧急预案、进行紧急措施等。但值得注意的是，《网络安全法》中并沒有涉及到运营者的权利，作为民事权利主体，运营者与网络用户间的法律关系不对等，运营者变成了实际上的执法主体，而其又不具有执法资格，使得法律规定的其执法手段在实际操作中难以实现。
同时，立法的缺陷使得在互联网领域，运营者市场准入与退出机制缺乏有效的规定，网络运营者的技术、运营水平良莠不齐，各传统行业与互联网融合后，加大了监管的复杂性。互联网开放性、即时性的特点给传统行业带来便利的同时，也产生了一些问题，如风险性增加、信息安全性降低等，这就对各行业的网络运营者的技术性、资金流动性、运营能力等提出了更高的要求。目前我国立法中，针对不同的网络运营者，缺乏行之有效的制约机制和配套法律。
另外，目前我国行业自律规定比较简单，如《中国电子商务诚信公约》中强调对消费者隐私和资料的保护，但规定中也只是对此作了概括表述，并没有具体操作方式，行业自律仅仅停留在文字和口头上，商业利益的追逐，让行业自律成为“空头支票”。
2. 监管主体方面
目前我国网络运营监管主要是行政监管。首先，政府主导下的监管部门各自为政，权利交叉或者存在漏洞，相互推脱，办事缺乏效率。各领域相同位阶或不同位阶的法律文件间协调性差，部门立法杂乱不成体系。另外，社会参与度不高，监管者与公众沟通不及时，不能掌握最新的网络问题并及时调整，社会热点问题易被舆论左右，给执政者或执法者的公正处理带来难度。
其次，我国缺乏同时具备网络专业知识和行政执法技能的行政人员，网络监管涵盖的问题包罗万象，没有专业的知识背景作为支撑很难判断其对错，容易造成混乱执法，影响市场秩序。行政执法手段过于单一，主要是通过一些禁止性行为、处罚性行为进行监管，缺乏奖励激励机制，且对于突发情况处理不够及时，应急措施不足，网络即时性广泛性的特点使得信息的传递跨越国家、时区，行政机关对网络运营事前审查、事后干预的措施无法及时处理突发事件，降低损失消除影响。
3.监管内容方面
内容监管指的是监管主体针对网络运营者所传播的信息内容进行监督管控。我国法律保证公民的言论自由权，但如果传播的信息中包含有危害国家安全的、违反法律规定容易引发犯罪的、违背社会公序良俗和道德的等内容，法律应当对其进行监管。目前我国针对不良信息主要是采取阻止访问、屏蔽来源、刪除信息、分级治理等方式。
虽然网络信息需要进行严格把控，但我国行政权力的过多干预和救济渠道的缺失使得网络言论自由受到很大的限制，且管制效果不如预期，我国法律政策中更加侧重于安全价值，以“自由是有限度的”对网络信息加以控制。另一方面在监控中没有专门的机构，对内容判断缺乏统一的标准，这使得在网络运营内容监管上困难重重，执法者没有强有力的依据，只能凭借自己的主观认识作出判断。三、完善我国网络运营法律监管的建议
（一）对运营者监管的相关建议
由于缺乏行政执法权，《网络安全法》中对网络运营者增加的义务难以落实，为弥补立法缺陷，在考虑运营者执法能力的情况下，制定相应的补偿机制和责任机制。现有法律法规无法全面涵盖的，应尽快创制法律，应适应互联网行业的发展。
加强管理网络运营者的市场准入制度，从根本上对市场进行监管，从而保护社会公共利益。严格审批体现在我国互联网领域的实名登记制度，我国实名登记制主要表现在网络用户的实名登记和网络运营者的实名备案。大数据时代下，任何网络平台都存在信息泄露的风险，用户登录互联网必须通过提供身份证明或其他文件注册自己的账号密码、地址、域名等，一旦出现信息泄露或进行违法犯罪行为可以具体到个人，网络运营者从事网络服务行为必须实名制履行备案手续，无论是企业、个人、政府事业单位，注册时必须提供准确的证件信息。
“少干预、重自律”是当前各国在互联网监管上达成的共识。在经济学领域中，我们强调政府“看的见的手”与市场“看不见的手”相协调，在网络监管上同样适用，无论是法律法规还是政府行政手段参与都有局限性，政府重在引导，具体的操作规范则由行业协会等组织来制定实施，双方协调管理，减少政府对行业的干预，充分发挥行业自律的功能。
（二）对监管主体方面的相关建议
网络运营监管主体十分重要，只有落实到具体的部门和人员，网络监管工作才能顺利进行。当前我国监管主体设定上最大的弊端就是多部门联合执法，实际上几乎所有的部门都没有严格履行自己的职责，要么相互推诿，要么一拥而上。所以，在监管主体设定上必须理清思路，建立专业的管理机构，在结构设计上形成总体把关、分级监控的框架，明确各部门的职责，加强部门间的沟通与合作，在涉及网络侵权、网络犯罪等案件中，充分发挥各部门的作用，公安、工商、技术侦查、交通等多方面联合，避免单打独斗。另外，需重视吸收群众力量，了解网络最新动态，打造公众参与、公众监督的监管机制。
对于执法主体而言，网络监管部门应录用具有互联网行业背景和行政执法能力的专业人员，在网络问题面前能够用专业的知识技能和监管手段进行分析，用技术手段对网络运营环境进行监管，防患于未然，及时发现并处理网络问题，在执法手段上，除了禁止性处罚性行为外，鼓励各网络运营者对自己的网络产品、网络平台进行监控，对一定时间内没有发现重大网络安全事故的运营者进行奖励，以激发其积极性，对于疏于管理，给网络安全造成损害的运营者，要求其恢复原状弥补损失，并在经济上对其进行处罚。
（三）对网络运营内容监管的相关建议
网络已经成为民众表达意愿、分享信息的重要渠道，言论自由要以自己的权利为限，不得侵犯他人的利益，但相應的，网络内容的监控与治理也需兼顾公民的言论自由，公权力不应过多干预。在网络内容监管上，应充分发挥行业自律的作用，政府引导行业组织制定公约，由其会员共同遵守，注重民众参与，减少行政干涉。为实现合理有效的网络运营管理，我国应建立网络审查专门管理机构，由专业人员对各行业技术标准、内容形式等确定级别，针对相关领域作出具体规定，由执法人员按照网络内容、专业类别和行为分级等标准对网络运营平台进行实时监控。同时，设立专门的人员对非法信息进行筛选，及时关闭发布非法信息的网站，对发布者进行行政处罚；建立网络黑名单，对黑名单内的单位及人员从事网络运营业务进行限制。四、结语
随着经济的深入发展，网络已成为国家间交往，甚至人们生活工作的重要工具，但网络是把双刃剑，在享受着它带来便捷的同时也要提防它隐含的破坏力，网络运营监管十分必要，通过立法从运营者、执法者、运营内容三个方面对网络行为进行规范，在营造一个安全、便民网络环境的同时，使网络更好地促进我国社会主义现代化、信息化建设。
参考文献：
[1]詹真荣、刘阳.师姐典型国家互联网监管实践及其启示.中共杭州市委党校.2011（2）.
[2]张平.互联网法律规制的若干问题探讨.高层论坛.2012（8）.
[3]龙卫球、林桓民.我国网络安全立法的基本思路和制度建构.南昌大学学报.2016（4）.
[4]陈晋文、王哲、杨卓英.中国网络监管研究.晋城职业技术学校学报.2010（12）.
关键词 网络运营 监管 行业自律
作者简介：严玉莹，长安大学政治与行政学院经济法学专业硕士研究生。
中图分类号：D290.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.199一、网络运营法律监管概述
（一）网络运营法律监管的发展过程
对互联网的监管是由国外最先提出的，最初的网络运营监管中主要针对的是保障国家安全、维护社会公共利益、打击网络犯罪等方面。但随着互联网行业快速发展，网络普及引发的问题层出不穷，不仅危害到国家信息安全，网络侵权、网络犯罪频发，各国政府逐渐加大对网络运营的监管。
从监管的对象上来看，网络运营监管可以分为对网络运营者的法律监管、对主体的监管和对网络运营内容的监管三个部分。从监管手段上来看，首先通过立法方式对网络运营行为进行规范；其次，利用行政手段，如采用网络实名制对互联网进行管理，建立严格的审查制度，对网络运营者的准入制度上做出严格规定。总的来说，我国已从立法、司法、执法、技术等多方面建立了互联网监管体系，一个健康向上的互联网环境正在形成。
（二）网络运营法律监管的必要性
对于我国而言，互联网的发展速度已超过了世界上任何一个国家，随着网络的普及，信息泄露、欺诈、诽谤等民事侵权、假冒伪劣产品、网络高利贷、洗钱等经济犯罪问题频发，用户的信息安全问题无法得到保障。2015年《政府工作报告》中提到“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合。技术的发展需要法律的调整，但法律本身的滞后性势必导致网络要有一段从自由到自律再到法律规制的过程。经济的快速增长对网络运营环境提出了更高的要求，同时也给我国网络信息安全的监管带来了极大的挑战。为适应并且助推“互联网+”模式的发展，在大数据环境下稳定网络环境、维护网络安全，必须加大监管力度。二、我国网络运营法律监管现状及问题
（一）我国网络运营监管现状
我国在互联网立法方面没有系统的研究，互联网基础立法不足，各类规范性文件和部门规章虽较多但分散。据统计，目前网络领域专门性法律仅有《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《中华人民共和国电子签名法》、《中华人民共和国网络安全法》；对网络运营进行规范调整的行政法规有《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《计算机信息系统安全保护条例》、《信息网络传播权保护条例》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等；相关部门规章主要有《工业和信息化部、国家发展和改革委员会、科学技术部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、国家税务总局关于推进第三代移动通信网络建设的意见》、《工业和信息化部关于中国联通互联网骨干网融合问题的批复》、《中国互联网络域名管理办法》等；以及各类批复和司法解释。
根据现行法律、法规和部门规章的规定，中国网络运营监管方式，除了法律法规调整之外，还要依靠政府设定的行政手段，主要包括：第一，市场准入制度，对网络运营者的条件和行为进行限制；第二，实名登记制，主要表现为用户登记上网和相关信息保存、审查备案制度；第三，网络内容审查制，对于侮辱诽谤、侵犯他人隐私、危害公共利益及国家安全的言论进行治理；第四，违法追责制，对违规的当事人，适用责令停业整顿、没收非法所得、吊销许可、停止网络接入等手段予以处罚，严重者追究法律责任。
（二）我国网络监管面临的问题
目前我国已从各层面对网络运营进行监管并取得成效，但仍然存在以下问题：
1. 网络运营者方面
尽管2017年施行的《中华人民共和国网络安全法》对网络运营者的义务作出了具体的要求，比如运营者要对其网络产品进行安全维护、对网络风险制备紧急预案、进行紧急措施等。但值得注意的是，《网络安全法》中并沒有涉及到运营者的权利，作为民事权利主体，运营者与网络用户间的法律关系不对等，运营者变成了实际上的执法主体，而其又不具有执法资格，使得法律规定的其执法手段在实际操作中难以实现。
同时，立法的缺陷使得在互联网领域，运营者市场准入与退出机制缺乏有效的规定，网络运营者的技术、运营水平良莠不齐，各传统行业与互联网融合后，加大了监管的复杂性。互联网开放性、即时性的特点给传统行业带来便利的同时，也产生了一些问题，如风险性增加、信息安全性降低等，这就对各行业的网络运营者的技术性、资金流动性、运营能力等提出了更高的要求。目前我国立法中，针对不同的网络运营者，缺乏行之有效的制约机制和配套法律。
另外，目前我国行业自律规定比较简单，如《中国电子商务诚信公约》中强调对消费者隐私和资料的保护，但规定中也只是对此作了概括表述，并没有具体操作方式，行业自律仅仅停留在文字和口头上，商业利益的追逐，让行业自律成为“空头支票”。
2. 监管主体方面
目前我国网络运营监管主要是行政监管。首先，政府主导下的监管部门各自为政，权利交叉或者存在漏洞，相互推脱，办事缺乏效率。各领域相同位阶或不同位阶的法律文件间协调性差，部门立法杂乱不成体系。另外，社会参与度不高，监管者与公众沟通不及时，不能掌握最新的网络问题并及时调整，社会热点问题易被舆论左右，给执政者或执法者的公正处理带来难度。
其次，我国缺乏同时具备网络专业知识和行政执法技能的行政人员，网络监管涵盖的问题包罗万象，没有专业的知识背景作为支撑很难判断其对错，容易造成混乱执法，影响市场秩序。行政执法手段过于单一，主要是通过一些禁止性行为、处罚性行为进行监管，缺乏奖励激励机制，且对于突发情况处理不够及时，应急措施不足，网络即时性广泛性的特点使得信息的传递跨越国家、时区，行政机关对网络运营事前审查、事后干预的措施无法及时处理突发事件，降低损失消除影响。
3.监管内容方面
内容监管指的是监管主体针对网络运营者所传播的信息内容进行监督管控。我国法律保证公民的言论自由权，但如果传播的信息中包含有危害国家安全的、违反法律规定容易引发犯罪的、违背社会公序良俗和道德的等内容，法律应当对其进行监管。目前我国针对不良信息主要是采取阻止访问、屏蔽来源、刪除信息、分级治理等方式。
虽然网络信息需要进行严格把控，但我国行政权力的过多干预和救济渠道的缺失使得网络言论自由受到很大的限制，且管制效果不如预期，我国法律政策中更加侧重于安全价值，以“自由是有限度的”对网络信息加以控制。另一方面在监控中没有专门的机构，对内容判断缺乏统一的标准，这使得在网络运营内容监管上困难重重，执法者没有强有力的依据，只能凭借自己的主观认识作出判断。三、完善我国网络运营法律监管的建议
（一）对运营者监管的相关建议
由于缺乏行政执法权，《网络安全法》中对网络运营者增加的义务难以落实，为弥补立法缺陷，在考虑运营者执法能力的情况下，制定相应的补偿机制和责任机制。现有法律法规无法全面涵盖的，应尽快创制法律，应适应互联网行业的发展。
加强管理网络运营者的市场准入制度，从根本上对市场进行监管，从而保护社会公共利益。严格审批体现在我国互联网领域的实名登记制度，我国实名登记制主要表现在网络用户的实名登记和网络运营者的实名备案。大数据时代下，任何网络平台都存在信息泄露的风险，用户登录互联网必须通过提供身份证明或其他文件注册自己的账号密码、地址、域名等，一旦出现信息泄露或进行违法犯罪行为可以具体到个人，网络运营者从事网络服务行为必须实名制履行备案手续，无论是企业、个人、政府事业单位，注册时必须提供准确的证件信息。
“少干预、重自律”是当前各国在互联网监管上达成的共识。在经济学领域中，我们强调政府“看的见的手”与市场“看不见的手”相协调，在网络监管上同样适用，无论是法律法规还是政府行政手段参与都有局限性，政府重在引导，具体的操作规范则由行业协会等组织来制定实施，双方协调管理，减少政府对行业的干预，充分发挥行业自律的功能。
（二）对监管主体方面的相关建议
网络运营监管主体十分重要，只有落实到具体的部门和人员，网络监管工作才能顺利进行。当前我国监管主体设定上最大的弊端就是多部门联合执法，实际上几乎所有的部门都没有严格履行自己的职责，要么相互推诿，要么一拥而上。所以，在监管主体设定上必须理清思路，建立专业的管理机构，在结构设计上形成总体把关、分级监控的框架，明确各部门的职责，加强部门间的沟通与合作，在涉及网络侵权、网络犯罪等案件中，充分发挥各部门的作用，公安、工商、技术侦查、交通等多方面联合，避免单打独斗。另外，需重视吸收群众力量，了解网络最新动态，打造公众参与、公众监督的监管机制。
对于执法主体而言，网络监管部门应录用具有互联网行业背景和行政执法能力的专业人员，在网络问题面前能够用专业的知识技能和监管手段进行分析，用技术手段对网络运营环境进行监管，防患于未然，及时发现并处理网络问题，在执法手段上，除了禁止性处罚性行为外，鼓励各网络运营者对自己的网络产品、网络平台进行监控，对一定时间内没有发现重大网络安全事故的运营者进行奖励，以激发其积极性，对于疏于管理，给网络安全造成损害的运营者，要求其恢复原状弥补损失，并在经济上对其进行处罚。
（三）对网络运营内容监管的相关建议
网络已经成为民众表达意愿、分享信息的重要渠道，言论自由要以自己的权利为限，不得侵犯他人的利益，但相應的，网络内容的监控与治理也需兼顾公民的言论自由，公权力不应过多干预。在网络内容监管上，应充分发挥行业自律的作用，政府引导行业组织制定公约，由其会员共同遵守，注重民众参与，减少行政干涉。为实现合理有效的网络运营管理，我国应建立网络审查专门管理机构，由专业人员对各行业技术标准、内容形式等确定级别，针对相关领域作出具体规定，由执法人员按照网络内容、专业类别和行为分级等标准对网络运营平台进行实时监控。同时，设立专门的人员对非法信息进行筛选，及时关闭发布非法信息的网站，对发布者进行行政处罚；建立网络黑名单，对黑名单内的单位及人员从事网络运营业务进行限制。四、结语
随着经济的深入发展，网络已成为国家间交往，甚至人们生活工作的重要工具，但网络是把双刃剑，在享受着它带来便捷的同时也要提防它隐含的破坏力，网络运营监管十分必要，通过立法从运营者、执法者、运营内容三个方面对网络行为进行规范，在营造一个安全、便民网络环境的同时，使网络更好地促进我国社会主义现代化、信息化建设。
参考文献：
[1]詹真荣、刘阳.师姐典型国家互联网监管实践及其启示.中共杭州市委党校.2011（2）.
[2]张平.互联网法律规制的若干问题探讨.高层论坛.2012（8）.
[3]龙卫球、林桓民.我国网络安全立法的基本思路和制度建构.南昌大学学报.2016（4）.
[4]陈晋文、王哲、杨卓英.中国网络监管研究.晋城职业技术学校学报.2010（12）.
