网约车合法化及监管问题研究
摘 要 2010年5月，国内出现了最早的网络预约租车（以下简称“网约车”）服务公司——易道用车，之后相继出现了“滴滴”专车、“快的”专车、神州专车等多家专车服务提供商。初期，网约车享受“政策红利”获得迅速发展，其特有的共享经济商业模式为我国社会发展带来一定的積极意义，为使网约车进入规范发展之路，要赋予网约车合法地位，完善行业管理体系，加大监管力度，确保网约车在市场健康发展，以优质的服务造福于民。
关键词 网约车 合法化 监管
作者简介：覃林，三峡大学法学与公共管理学院硕士研究生，研究方向：行政法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.198一、我国网约车的商业模式探究
网约车是指基于互联网平台构建服务体系，有效整合乘客和车辆间合理的运输能力的供求信息，平台指派符合法律规定的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。我国网约车可以分为三种商业模式：第一，“专车”是指车辆来自汽车租赁公司和挂靠租车公司的非营运车，旨在为高端乘客提供一对一的个性化服务。第二，“快车”是指提供有偿服务的非营运车。该种模式兼顾出行效率和出行费用，能够以较低的价格提供较为满意的服务；第三，“顺风车”是指非营运性质的合乘出行，车主和搭乘人分担必要的出行费用。顺风车最能体现互联网共享经济的思维模式，不仅利于节能减排，更能减轻“拼车”乘客的经济负担。
私家车涉及公共服务领域，并以此获得客运利益，就必须接受法律法规的规制和调整。网约车与“黑车”虽同属于私家车领域，但前者对接了第三方服务平台能接受有效的监管，然而巡游式“黑车”没有服务平台监管，安全问题、交通秩序问题无法得到根本解决，是交通管理部门严厉打击的对象，笔者认为网约车与“黑车”有着本质区别。二、网约车迅速发展的原因
网约车的大规模发展改变了百姓出行方式，租车平台通过市场竞争，一批优秀的网约车服务平台拔萃而出。例如：滴滴出行用了短短几年时间取得了巨大成绩，进一步说明网约车具有广阔的市场，并取得了用户的信任和喜爱。下表为2015年至2017年滴滴出行全年用户数量和订单数量，通过数据分析我们可以发现滴滴出行2017年订单数量是2015年的5.19倍，并且用户数量不断扩大。
（注：数据来源滴滴出行官网，http：//www.xiaojukeji.com）
（一）垄断性是网约车发展的直接原因
城市道路不同与高速公路，如果在每一条城市道路的都设卡收费，那么就会人为造成拥堵——即交易费用太高。国外有不少大城市在80年代都曾经尝试过废除牌照管制，造成秩序混乱、供求失衡等问题，迫不得已又重新恢复牌照管制。比如：新西兰1989年在出租车行业推行废除牌照管制，奥克兰等大城市出租车数量大增，但人口密度低的地方出租车数量没有多大变化。瑞典1990年废除出租车牌照管制的结果和新西兰类似。美国和加拿大80年代也有一股废除出租车牌照管制的风潮，最后大城市几乎全部重新管制出租车的牌照。事实证明，某些城市对私家车也采取了限制牌照的政策，尤其是道路资源特别紧张的大城市，并未取得良好的社会效果。《出租汽车经营服务管理规定》第十二条也表达了类似的意思：“县级以上道路运输管理机构应当按照当地出租汽车发展规划，综合考虑市场实际供需状况、出租汽车运营效率等因素，科学确定出租汽车运力规模，合理配置出租汽车的车辆经营权。”由于出租车经营权的稀缺性和垄断性，出租车司机背负高额的管理费用、特许经营费用，导致收益减少，“拼车”、“拒载”行为成为不少出租车司机的 “谋生手段”，优胜劣汰的理论也适用于出租车与网约车的竞争中，追求高品质出行体验的乘客纷纷选择出行替代品——网约车，一定程度促进了网约车市场的繁荣。
（二）替代性是网约车发展的重要原因
“日出而作、日落而息”，人们的出行也具有一定的规律性。例如，早晚高峰主要针对上班族群体，节假日主要针对出游群体。大量人群聚集于某一点，由于出租车数量的限制、公共交通线路的限制，难以满足庞大的出行市场需要。有出行需求的乘客，无法打到车，街道上普通私家车的空驶率又较高，供需双方被分散，网络服务平台作用凸显。作为出行服务平台角色，弥合了信息不对称。对司机而言，出行平台为有车人士的闲置资源变为现实利益，对乘客而言，出行平台为其提供体验更好、价格亲民的服务。正是互联网的迅猛发展为共享经济提供有力的支持，网约车与出租车的可替代性推动了网约车的迅速发展。三、网约车合法化的现实意义
2016年11月公布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》正式将网约车服务企业纳入常规的出租车管理体系中，将其界定为网络预约出租汽车经营服务，这意味着网约车需要符合一定的条件，并接受相关部门的监管，才能继续提供网约车服务。
（一）网约车的发展间接加速我国城市化进程
随着改革开放的发展，我国城市化进程不断加速，城市人口数量不断增加，公共汽车、地铁等公共交通工具难以满足居民的出行要求。在这种情况下，网约车的问世并快速发展，一方面能解决公共客运运力不足的问题，另一方面网约车更为居住在远离闹事城区的居民提供出行服务。网约车相较于出租车，服务更为周到，出行更为便捷，弥补了公共客运的先天缺陷，强有力的占领着高端市场。
（二）网约车的运行有效缓解了我国就业压力
2017年12月，我国城市新增就业人数超过1300万，城镇调查失业率为4.98%，在经济下行压力较大，就业大力不断增加的情况下，网约车解决了一部分人员的就业问题，新增许多全职网约车司机，网约车不同于出租车，没有传统意义上的成本压力，实际运营成本也不算太高，网约车服务者只需要按照每单的价格支付一定比例的抽成，工作时间可以自己确定，工作强度不大，收益高于普通出租汽车，使得灵活就业人员和低收入人员有了增加收入的机会。
（三）网约车的出现促进了出租汽车行业转型
由于我国出租汽车行业定位不准确，属于公共交通工具还是高端出行工具？使得不同的人对出租车行业看法不一，近年来，出租车行业故意绕道、乱收费、随意拼车的現象屡见不鲜，甚至出租车行业服务质量问题一度被推向风口浪尖。由于网约车拥有大数据管理评价体系，能够准确筛选服务评分低的车辆，并制定了考核机制，使得网约平台和乘客能判断该车的服务质量和司机的综合素质，一定程度上起到了督促网约车主规范提供服务的效果。四、网约车监管的有效途径
网约车的出现对传统出租车行业发起了巨大的冲击，目前我国对网约车行业采取最低准入标准的方式进行规制。实际上，对互联网专车的监管不同国家采取不同的措施，大致包括以下四种模式：第一，注册备案管理制度，不设准入门槛，以新加坡为代表；第二，将网约车作为一种新的类型，专门予以规制，以美国为代表（各州政策不同）；第三，将网约车纳入私人出租车范畴，设立较低准入门槛，以英国为代表；第四，网约车属于出租汽车范畴，牌照管制，否则为非法运营，以法国为代表。解决网约车问题的出路不在于将新出现的网约车加强管制，而在于对已经形成垄断的传统出租车行业放松管制，同样达到了出租车司机和专车司机公平竞争目标，并且两者的境遇都得到了改善，是在更加开放的管制环境中享有同等的法律待遇和机会。因此，应当借鉴美国模式，将网约车作为新的类型，专门予以规制。具体包括以下四个方面：
（一）加强行政监管
网约车是在传统公共交通工具上迅速发展起来的新兴事物，是对出行市场的补充，虽然网约车平台使用了现代化技术，但仍然需要公权力的介入和监管。在服务平台自我管理的基础上，主管部门要加强网约车的监管。第一，要丰富监管方式，加强对网约车服务平台的动态管理，可以网络监管、实地监管并行的策略。第二，要完善监管体系，可以通过制定行业规章等手段加强制度建设。第三，行政主管部门可以对网约车服务平台实行责任制度，使其明晰自己的责任和义务。第四，网约车服务平台应当采取市场准入制度，行政管理部门应当根据网络服务平台的运营情况实行动态监控，制定切实可行的评价标准和奖惩措施。只有在市场能动和政府监管的配合下，网约车市场才能蓬勃发展。
（二）确定准入门槛
从事网约车服务的非营运车辆是兼职从事营运的车辆，为个人或家庭生活所用可能是主要或者部分用途。要求网约车都变更登记为营运车辆并不妥当。网约车的优势在于整合社会闲置运力，机动性地提供运送服务。如果要求其都变更为营运车，整个社会的营运车规模将过于庞大，无必要也很浪费。非营运车辆从事网约车服务时，其性质应当是介于非营运和营运车辆之间的一种“准营运车辆”。主管部门仍应将其作为非营运车辆管理，但须制定特殊的监管规范，要求网络平台保证这类车辆在提供服务的时候，达到某种高于非营运车辆的安全标准、营运标准和保险要求。
同样，网约车司机也不同于营运车辆的专职司机。他们是利用业余时间从事有偿服务。网络平台可以根据政府监管要求核查其刑事背景、操守、技能、驾驶记录等，并对其实施日常营运监督，要求其配置相应的责任保险等。网络平台也可以通过信息技术手段限定其服务的时长和时段，以避免成为事实上的专用营运车。鉴于网约车“准营运”特点，政府无须对网约车车辆及其司机实施行政许可，车主也不必申请工商营业登记。网络平台承担直接管理网约车和其司机的义务，并承担相应的法律责任。
（三）依法缴纳税款
国家从法律层面给与网约车合法地位，但是由于现行的纳税制度未能跟进共享经济发展的步伐，税收工作面临的挑战日益凸显。第一，从纳税主体层面而言。网络服务平台、服务提供者、第三方支付都负有纳税的义务。第二，从确定税率层面而言。“营改增”后交通运输业的营业税率为11%，现代服务业的税率为6%，笔者认为应当尽快厘清网约车适用的税率，营造“税收公平”的社会环境。随着互联网共享经济的发展，巨大的税源正在形成，纳税是每一个公民的义务，税收取之于民、用之于民。税务机关应当以此为契机，积极探索共享经济模式下税收征管办法，进一步明确共享经济下纳税主体、课税对象、服务性质为新时代的共享经济创造良好的环境。
（四）加快平台建设
行政机关督促网约车服务商对网络服务平台的建设力度，严格执行《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的规定，行使至60万公里行使8年的网约车实行强制报废。笔者认为，可以考虑通过对网络服务平台设定行业标准，细化网约车的服务时长、时段、地段，通过服务平台加以引导，合理配置网约车数量和运力，使之与城市潮汐化出行需求相吻合，最大限度的发挥网约车优势。
参考文献：
[1]王静.中国网约车的监管困境及解决.行政法学研究.2016（2）.
[2]康纪田.论行政特许功能界定的失误及矫正.内蒙古农业大学学报.2005（3）.
[3]江必新主编.行政规制论丛（第 1 版）.法律出版社.2013.
关键词 网约车 合法化 监管
作者简介：覃林，三峡大学法学与公共管理学院硕士研究生，研究方向：行政法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.198一、我国网约车的商业模式探究
网约车是指基于互联网平台构建服务体系，有效整合乘客和车辆间合理的运输能力的供求信息，平台指派符合法律规定的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。我国网约车可以分为三种商业模式：第一，“专车”是指车辆来自汽车租赁公司和挂靠租车公司的非营运车，旨在为高端乘客提供一对一的个性化服务。第二，“快车”是指提供有偿服务的非营运车。该种模式兼顾出行效率和出行费用，能够以较低的价格提供较为满意的服务；第三，“顺风车”是指非营运性质的合乘出行，车主和搭乘人分担必要的出行费用。顺风车最能体现互联网共享经济的思维模式，不仅利于节能减排，更能减轻“拼车”乘客的经济负担。
私家车涉及公共服务领域，并以此获得客运利益，就必须接受法律法规的规制和调整。网约车与“黑车”虽同属于私家车领域，但前者对接了第三方服务平台能接受有效的监管，然而巡游式“黑车”没有服务平台监管，安全问题、交通秩序问题无法得到根本解决，是交通管理部门严厉打击的对象，笔者认为网约车与“黑车”有着本质区别。二、网约车迅速发展的原因
网约车的大规模发展改变了百姓出行方式，租车平台通过市场竞争，一批优秀的网约车服务平台拔萃而出。例如：滴滴出行用了短短几年时间取得了巨大成绩，进一步说明网约车具有广阔的市场，并取得了用户的信任和喜爱。下表为2015年至2017年滴滴出行全年用户数量和订单数量，通过数据分析我们可以发现滴滴出行2017年订单数量是2015年的5.19倍，并且用户数量不断扩大。
（注：数据来源滴滴出行官网，http：//www.xiaojukeji.com）
（一）垄断性是网约车发展的直接原因
城市道路不同与高速公路，如果在每一条城市道路的都设卡收费，那么就会人为造成拥堵——即交易费用太高。国外有不少大城市在80年代都曾经尝试过废除牌照管制，造成秩序混乱、供求失衡等问题，迫不得已又重新恢复牌照管制。比如：新西兰1989年在出租车行业推行废除牌照管制，奥克兰等大城市出租车数量大增，但人口密度低的地方出租车数量没有多大变化。瑞典1990年废除出租车牌照管制的结果和新西兰类似。美国和加拿大80年代也有一股废除出租车牌照管制的风潮，最后大城市几乎全部重新管制出租车的牌照。事实证明，某些城市对私家车也采取了限制牌照的政策，尤其是道路资源特别紧张的大城市，并未取得良好的社会效果。《出租汽车经营服务管理规定》第十二条也表达了类似的意思：“县级以上道路运输管理机构应当按照当地出租汽车发展规划，综合考虑市场实际供需状况、出租汽车运营效率等因素，科学确定出租汽车运力规模，合理配置出租汽车的车辆经营权。”由于出租车经营权的稀缺性和垄断性，出租车司机背负高额的管理费用、特许经营费用，导致收益减少，“拼车”、“拒载”行为成为不少出租车司机的 “谋生手段”，优胜劣汰的理论也适用于出租车与网约车的竞争中，追求高品质出行体验的乘客纷纷选择出行替代品——网约车，一定程度促进了网约车市场的繁荣。
（二）替代性是网约车发展的重要原因
“日出而作、日落而息”，人们的出行也具有一定的规律性。例如，早晚高峰主要针对上班族群体，节假日主要针对出游群体。大量人群聚集于某一点，由于出租车数量的限制、公共交通线路的限制，难以满足庞大的出行市场需要。有出行需求的乘客，无法打到车，街道上普通私家车的空驶率又较高，供需双方被分散，网络服务平台作用凸显。作为出行服务平台角色，弥合了信息不对称。对司机而言，出行平台为有车人士的闲置资源变为现实利益，对乘客而言，出行平台为其提供体验更好、价格亲民的服务。正是互联网的迅猛发展为共享经济提供有力的支持，网约车与出租车的可替代性推动了网约车的迅速发展。三、网约车合法化的现实意义
2016年11月公布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》正式将网约车服务企业纳入常规的出租车管理体系中，将其界定为网络预约出租汽车经营服务，这意味着网约车需要符合一定的条件，并接受相关部门的监管，才能继续提供网约车服务。
（一）网约车的发展间接加速我国城市化进程
随着改革开放的发展，我国城市化进程不断加速，城市人口数量不断增加，公共汽车、地铁等公共交通工具难以满足居民的出行要求。在这种情况下，网约车的问世并快速发展，一方面能解决公共客运运力不足的问题，另一方面网约车更为居住在远离闹事城区的居民提供出行服务。网约车相较于出租车，服务更为周到，出行更为便捷，弥补了公共客运的先天缺陷，强有力的占领着高端市场。
（二）网约车的运行有效缓解了我国就业压力
2017年12月，我国城市新增就业人数超过1300万，城镇调查失业率为4.98%，在经济下行压力较大，就业大力不断增加的情况下，网约车解决了一部分人员的就业问题，新增许多全职网约车司机，网约车不同于出租车，没有传统意义上的成本压力，实际运营成本也不算太高，网约车服务者只需要按照每单的价格支付一定比例的抽成，工作时间可以自己确定，工作强度不大，收益高于普通出租汽车，使得灵活就业人员和低收入人员有了增加收入的机会。
（三）网约车的出现促进了出租汽车行业转型
由于我国出租汽车行业定位不准确，属于公共交通工具还是高端出行工具？使得不同的人对出租车行业看法不一，近年来，出租车行业故意绕道、乱收费、随意拼车的現象屡见不鲜，甚至出租车行业服务质量问题一度被推向风口浪尖。由于网约车拥有大数据管理评价体系，能够准确筛选服务评分低的车辆，并制定了考核机制，使得网约平台和乘客能判断该车的服务质量和司机的综合素质，一定程度上起到了督促网约车主规范提供服务的效果。四、网约车监管的有效途径
网约车的出现对传统出租车行业发起了巨大的冲击，目前我国对网约车行业采取最低准入标准的方式进行规制。实际上，对互联网专车的监管不同国家采取不同的措施，大致包括以下四种模式：第一，注册备案管理制度，不设准入门槛，以新加坡为代表；第二，将网约车作为一种新的类型，专门予以规制，以美国为代表（各州政策不同）；第三，将网约车纳入私人出租车范畴，设立较低准入门槛，以英国为代表；第四，网约车属于出租汽车范畴，牌照管制，否则为非法运营，以法国为代表。解决网约车问题的出路不在于将新出现的网约车加强管制，而在于对已经形成垄断的传统出租车行业放松管制，同样达到了出租车司机和专车司机公平竞争目标，并且两者的境遇都得到了改善，是在更加开放的管制环境中享有同等的法律待遇和机会。因此，应当借鉴美国模式，将网约车作为新的类型，专门予以规制。具体包括以下四个方面：
（一）加强行政监管
网约车是在传统公共交通工具上迅速发展起来的新兴事物，是对出行市场的补充，虽然网约车平台使用了现代化技术，但仍然需要公权力的介入和监管。在服务平台自我管理的基础上，主管部门要加强网约车的监管。第一，要丰富监管方式，加强对网约车服务平台的动态管理，可以网络监管、实地监管并行的策略。第二，要完善监管体系，可以通过制定行业规章等手段加强制度建设。第三，行政主管部门可以对网约车服务平台实行责任制度，使其明晰自己的责任和义务。第四，网约车服务平台应当采取市场准入制度，行政管理部门应当根据网络服务平台的运营情况实行动态监控，制定切实可行的评价标准和奖惩措施。只有在市场能动和政府监管的配合下，网约车市场才能蓬勃发展。
（二）确定准入门槛
从事网约车服务的非营运车辆是兼职从事营运的车辆，为个人或家庭生活所用可能是主要或者部分用途。要求网约车都变更登记为营运车辆并不妥当。网约车的优势在于整合社会闲置运力，机动性地提供运送服务。如果要求其都变更为营运车，整个社会的营运车规模将过于庞大，无必要也很浪费。非营运车辆从事网约车服务时，其性质应当是介于非营运和营运车辆之间的一种“准营运车辆”。主管部门仍应将其作为非营运车辆管理，但须制定特殊的监管规范，要求网络平台保证这类车辆在提供服务的时候，达到某种高于非营运车辆的安全标准、营运标准和保险要求。
同样，网约车司机也不同于营运车辆的专职司机。他们是利用业余时间从事有偿服务。网络平台可以根据政府监管要求核查其刑事背景、操守、技能、驾驶记录等，并对其实施日常营运监督，要求其配置相应的责任保险等。网络平台也可以通过信息技术手段限定其服务的时长和时段，以避免成为事实上的专用营运车。鉴于网约车“准营运”特点，政府无须对网约车车辆及其司机实施行政许可，车主也不必申请工商营业登记。网络平台承担直接管理网约车和其司机的义务，并承担相应的法律责任。
（三）依法缴纳税款
国家从法律层面给与网约车合法地位，但是由于现行的纳税制度未能跟进共享经济发展的步伐，税收工作面临的挑战日益凸显。第一，从纳税主体层面而言。网络服务平台、服务提供者、第三方支付都负有纳税的义务。第二，从确定税率层面而言。“营改增”后交通运输业的营业税率为11%，现代服务业的税率为6%，笔者认为应当尽快厘清网约车适用的税率，营造“税收公平”的社会环境。随着互联网共享经济的发展，巨大的税源正在形成，纳税是每一个公民的义务，税收取之于民、用之于民。税务机关应当以此为契机，积极探索共享经济模式下税收征管办法，进一步明确共享经济下纳税主体、课税对象、服务性质为新时代的共享经济创造良好的环境。
（四）加快平台建设
行政机关督促网约车服务商对网络服务平台的建设力度，严格执行《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的规定，行使至60万公里行使8年的网约车实行强制报废。笔者认为，可以考虑通过对网络服务平台设定行业标准，细化网约车的服务时长、时段、地段，通过服务平台加以引导，合理配置网约车数量和运力，使之与城市潮汐化出行需求相吻合，最大限度的发挥网约车优势。
参考文献：
[1]王静.中国网约车的监管困境及解决.行政法学研究.2016（2）.
[2]康纪田.论行政特许功能界定的失误及矫正.内蒙古农业大学学报.2005（3）.
[3]江必新主编.行政规制论丛（第 1 版）.法律出版社.2013.
