省管县体制改革的探索与发展
俞红霞 余昕
【摘 要】改革开放以来，浙江从一个工业基础相对落后、经济实力在改革开放之初居全国中下游水平的省份，迅速成长为主要经济指标居全国前列的“经济大省”，创造出令人瞩目的“浙江模式”。这其中，省管县的体制成为阐释浙江经验的关键变量。这一体制创新适应浙江经济发展的特点，成为浙江改革开放以来最重要的地方治理创新成果之一。虽然浙江并非是省管县体制的创造者，但无疑是改革开放以来坚持并不断优化省管县体制的成功实践者。
【关键词】省管县;县域经济;强县扩权;扩权强县
【中图分类号】K27【文献标志码】A【文章编号】2096-6644-（2019）06-0033-09
改革开放以来，浙江从一个经济实力在改革开放之初居全国中下游水平的省份，迅速成长为主要经济指标位居全国前列的“经济大省”，创造出了令人瞩目的“浙江模式”。在“浙江现象”“浙江经验”“浙江模式”引起广泛关注的背景下，大批学者致力于探索、总结支撑浙江快速发展的关键动力，发现了一个奇特的现象：通常在区域竞争中发挥重要作用的关键变量，如资源禀赋、外部投资、工业基础条件等，浙江几乎都没有任何优势。当将目光转向制度层面时，浙江独特的省管县体制很自然地成为阐释浙江经验时剩余的关键变量。①本文从地方治理创新的视角切入，深入分析浙江坚持省管县体制的时代背景以及探索历程，系统展现改革开放以来浙江省管县体制改革的发展全景。
一、浙江坚持省管县体制的背景
同全国各地一样，浙江地方行政管理体制在新中国成立之后经历了多次调整。1983年，中央开始在全国范围内推广市管县体制。到了2000年，浙江虽然也按照国家要求完成了市管县的行政建制，却依然在财政体制和人事上坚持了省管县体制。浙江之所以能这样做，固然同地方领导开明务实、坚持从浙江实际出发有关，但更深层次的原因，还在于浙江特殊的发展环境和条件。
（一）特殊的初始发展条件
工业基础薄弱。作为计划体制的边陲省区，浙江一度是国家海防前哨、对台前线，是计划经济时代国家重点投资有意规避的地区，工业基础十分薄弱。从1953到1978年，浙江全省GDP年均增长率仅为5.7%，比全国平均水平6.1%低了0.4个百分点。②直到1978年，浙江仍然是一个工业基础薄弱的农业省份，“是一个半自给自足的自然经济社会。”③1978年浙江省全省工业总产值136.2亿元，只占社会总产值的54.38%，大大低于全国61.89%的平均水平。而在136.2亿元的工业总产值中，国有工业仅占60.6%，是当时全国国有经济比重最低的省份。①浙江不仅国有经济弱小，集体经济基础也相当薄弱。20世纪70年代末，浙江宁波、绍兴一带的乡镇集体工业尚处于起步阶段，嘉兴、湖州一带还处于萌动阶段，而温州、台州一带则尚处于零星发展阶段。②这种初始发展条件给浙江的改革发展稳定带来了诸多挑战。地方政府不得不从浙江的实际出发，把扶持县域民营经济作为发展地方经济的主要出路，进而想方设法调动县级政府的积极性，增强县级政府的资源调控能力。
自然资源贫乏。浙江是一个典型的资源小省，全省陆地面积10.18万平方公里，素有“七山一水二分田”的说法。改革开放之初，浙江人均耕地只有0.53亩，不到全国人均水平的一半。浙江工业资源同样严重匮乏，主要工业资源和能源基本依赖省外供给，在全国各省（市区）中，浙江的“自然资源人均拥有量综合指数”仅为11.5，只相当于全国的11.5%，仅略高于天津市的10.6和上海市的10.4，居全国倒数第三。③浙江省矿产资源总量，特别是经济建设所需的大宗矿产相对短缺。“缺铁、少煤、无石油”长期是浙江省矿产资源状况的代名词。从自然资源禀赋的角度来看，浙江不仅没有任何优势，而且劣势非常明显。在中央已经明确提出以经济建设为中心的情况下，浙江要发展经济，只能立足于以体制创新来激发、调动各级党委政府和广大人民群众的积极性、创造性。
外来投资稀少。浙江虽然地处东南沿海，经济发展有一定区位优势，但由于历史的原因，作为台海前线和海防要地，来自中央投资长期低于全国平均水平，在发展过程中几乎没有得到过中央政策和公共财政的特殊扶持，享受的是“普照的阳光”。在引进外资方面， 1995年至1998年全国固定资产投资中实际利用外资和外资直接投资所占比重分别为15%和13%。其中温州还不到3%，这一比重不仅在沿海地区罕见，也大大低于全国平均比重。④相关统计数据显示，至1991年4月底，浙江借用外资余额只有3.5906亿美元，只占全国外债总额的0.68%，与沿海开放的六个省市相比，浙江省居倒数第
一。⑤
自然资源禀赋差、国内外投资少、扶持政策缺乏的浙江，如果说在改革之初的发展条件有什么特殊优势的话，只能说是特定的區域商业文化传统以及人多地少的生存困境塑造出的特殊人力资本优势：一是强烈的自主创业意识;二是浙江人较少受到地域和传统生产方式束缚的生存性格，形成了依靠自己的聪明才智和专业技能在耕作农业之外寻找谋生路径的传统;三是民间活跃的工商业活动，为浙江积淀了丰富的“企业家资源”。
特定的发展初始条件的约束，以及在改革之初就迅速显现出来的地方民众强烈的自主创业冲动，决定了浙江要加快地方经济发展，就必须充分发挥地方民众自主创业意识强的优势，走出一条内生型的发展道路。为此，就必须不断推进地方行政管理体制创新，努力形成浙江体制机制的创新优势。因而，就必须积极推进权力下沉，赋予熟悉地方民众诉求的县级政府更大的自主权，使得县级政府能够适应地方民营经济发展的要求，采取有针对性的措施，营造出更好的发展环境。这是浙江之所以能够顶住压力，长期致力于探索省管县的财政和人事体制的重要背景之一。
（二）特殊的经济结构
浙江国有经济的弱小决定区域中心城市不具备带动县乡发展的实力。浙江作为海防前线基本上被排除出了国家投资的重点区域之外，以致浙江的工业化水平、城市化水平在改革开放之前明显落后于全国平均水平。浙江“中心城市”除“杭甬温”外，规模都很小，这种发展格局决定了浙江即使全面实施市管县体制，也很难实现以中心城市辐射、带动周边地区，促进城乡经济协调发展的初衷。
特殊的所有制结构使浙江面临严重的财政困难。在改革开放之初，国有经济是政府财政税收的主要来源。浙江是全国国有经济比重最小的省份之一，浙江省级财政直到20世纪90年代初期依然非常困难。这种现实的压力迫使浙江在推行市管县体制时有所保留，在20世纪90年代中期保持原先的省管县财政体制不变，并大胆地推出一系列财政改革，才激发了县级政府加快经济发展、扩大财政收入的积极性，实现了省级财政水涨船高的收益。
浙江经济的最大特色莫过于建立在地方民众旺盛的自主创新活动基础上的个体私营经济。但是在中央明确经济改革的目标是建立社会主义市场经济之前，地方政府支持民营经济的发展需要冒一定的政治风险，政府层级越高，政治风险也会随之放大。然而浙江保留省管县的财政和人事体制，赋予县级政府较大的自主权，从某种意义上说，恰恰以不自觉的方式将发展民营经济在特定时期遭遇的阻力和风险下沉并分散化，缓解了省级政府的政治压力。
浙江独特的县域经济格局弱化了市县之间的行政隶属关系。一是由于县域经济实力较强，形成了不依赖地级市的经济发展动力，培育出了全国性的产业基地和全国性的专业市场，县对市的行政依赖程度大大降低。二是县域经济的快速发展，以及由此产生的市场要素在县域范围内的集聚，使得县级政府实际面临的公共事务急剧增加，因而“扩权”成为县域经济社会发展的内在需要，而不是一种简单的行政升格冲动。三是县域经济在全省经济发展中所占据的越来越重要的地位，极大地提升了县级政府在地方政治格局中的话语权。这是浙江在推行市管县体制的过程中，省、市、县三元博弈的特殊场景。
正是浙江经济发展特定的初始条件，以及受此约束形成的经济发展路径选择，在一定程度上塑造出了浙江独具一格的市县经济关系，使省管县体制呈现出了相对于市管县的竞争优势，为浙江长期坚持这一体制提供了强有力的制度创新激励。反过来，省管县的财政和人事体制一旦成为一种稳定的制度安排，借助于其一整套操作性非常强的财政激励机制，以及市县权力格局的调整，必然又会给浙江经济模式的演变留下深刻的烙印，进一步强化浙江县域经济的特色。正是在这样的背景下，浙江不但选择了省管县体制，还走上了坚定探索完善省管县体制的道路。
二、省管县级的财政与人事
（一）对省管县财政体制的探索
财政体制是行政管理体系的枢纽。浙江省从20世纪80年代开始坚持推行行政性分权，给市、县以较大的财政自主权，财政体制结算由省直接管到县，地市一级不与所辖县市在财政上产生直接的结算关系，这就是省管县财政体制。概括地讲，就是指省级财政将收入报解、转移支付、财政结算、资金调度、项目申报、债务管理、工作部署等直接到县级财政。地级市财政只对省财政有结算关系，与行政辖区内的县没有财政结算关系。①
浙江实行省直接管县的财政体制可以追溯到新中国成立初期。1951年，根据政务院发布的《关于1951年度财政收支系统划分的决定》，全国实行中央、行政大区、省（市）三级财政。省管县成为地方财政收支的主要形式，当时的“地区”只是在省和县之间设置的省政府的派出机构，并没有独立的财政。浙江省根据政务院发布的决定，也建立了省级财政，采取了全国统一的财政管理体制。
1953年，根据中央取消大区一级财政、增设市（县）一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县一级财政。市级财政与县级财政在财政体制上都直接与省级财政发生结报关系。与此同时，各省、直辖市、自治区也都根据中央的相关决定以及本省域内的实际情况，相继建立起地区级和乡级财政体制，并与行政管理体制相配套形成了五級财政管理体制。这样，许多原本实行省管县财政体制的省区，先后改成了地市管县财政管理体制。但是，浙江省从特殊的省情出发，根据自身发展的实际需要，并没有把财政省管县体制改为地市管县体制，而是一直坚持实行省管县的财政体制，这也成为浙江地方财政体制的一个重要特色。
1978年2月，中央下发了《财政部关于试行“增收分成，收支挂钩”财政管理体制的具体办法》，浙江省根据经济社会发展的客观需要，对省管县财政体制进行了新的探索。根据中央对浙江试行“增收分成”的办法，浙江省对省内财政实行了“定收定支、收支挂钩、增收分成、下年使用”的管理办法。①其中“下年使用”的相关规定形成了财政包干制的雏形。
1980年，国家对财政管理体制进行了改革，中央对各省实行“划分收支、分级包干”，即所谓的“分灶吃饭”的财政体制。根据国家财政体制改革的精神，浙江省进一步明确了全省财政实行省和市、县两级包干制度，对各市、地、县区别不同经济情况实行“划分收支、分级包干”的办法。②1982年，中共中央、国务院决定在全国普遍推行“市领导县”的行政管理体制，浙江省虽然按照国务院的统一部署，开展了“撤地建市”工作，却在财政上保留了县直接与省结算的管理体制，并逐步出台了一系列配套性的财政激励政策。1994年，国家推行分税制改革。在此背景下，基于保证省财政调控能力、确保基层财政稳定以及发展县域经济的考虑，浙江在继续坚持省管县财政体制的基础上，确立了“抓两头、带中间、分类指导”的地方财政管理方法（不含计划单列的宁波市及其所属县），根据不同地区的不同情况、不同类型实行不同的政策。对市、县（市）财力增量采取了集中“两个20%”的办法，即集中地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%，对不同类型的市、县（市）实行不同的补助和奖励政策，并对少数贫困县和海岛县作适当照顾。③
此后，为支持经济发达县（市）持续发展，把“财政蛋糕”做大，浙江推出了“亿元县上台阶”的财政政策。从1994年起，对地方财政收入首次迈上亿元台阶的县（市）一次性奖励30万元，以后每年以3000万元为一个台阶，每上一个台阶一次性奖励20万元。在激励经济强县加快发展的同时，浙江还特别加强了对欠发达县的财政激励。1995年，浙江在以丽水地区为重点的17个贫困县推行“两保两挂”激励政策。“两保”，就是保证完成中央两税（增值税和消费税）任务和保证完成当年财政收支平衡，“两挂”，即补助和奖励与地方财政收入增长挂钩。1997年之后，浙江省国、地税进一步分设后，将“两保”中的保“两税任务完成”改为“确保完成逐年消化历年累计赤字任务”。④
“两保两挂”财政激励政策，配之以适当的向欠发达县区倾斜的财政转移支付制度，既充分激发了市（地）、县加快经济发展的积极性，也促进了全省县域经济动态协调、均衡的发展。1994年实行“两保两挂”政策的17个县的财政总收入为6.75亿元，1997年增至11.27亿元，增加了4.52亿元。同期，省的转移支付补助也有所增长，1994年为2.02亿元，1997年增至3.42亿元。1995年开始，浙江省财政实现了年年平衡无赤字。随后，这一政策扩展至丽水、衢州、舟山、金华4市及26个县（市）共30个市、县（市）。1997年，22个实行“两保两挂”的县财政总收入为15.66亿元，其中地方财政收入8.87亿元，比1994年增加收入4亿多元，而省财政的补助款只增加1.5亿元。①
与此同时，浙江省还对实行“两保两挂”政策的市（地）、县之外的42个市、县出台了“两保两联”政策，即在确保当年财政收支平衡和确保完成消化历年累计财政赤字的前提下，省财政的技改补助和奖励与地方财政收入比上年增收上缴省级财政的收入相联系。
1999年，为了加快城市化进程，推进区域经济协调发展，在省财政对丽水市城市维护建设税上缴部分全额返还，以及对地级市实行“两保两联”（省财政对当年增收上缴省的20%部分返还4个百分点）和“两保两挂”（舟山和衢州兩市）的基础上，浙江省对10个地级市实行了“三保三挂”与“三保三联”的财政政策。所谓“三保三挂”，就是从1999年起，对衢州、丽水、舟山、金华4个地级市在“两保两挂”的基础上增加“一保一挂”：“一保”就是确保所辖县（市）当年财政收支平衡，“一挂”就是城市建设补助（含市管县经费），挂钩比例为当年全市范围内增收上缴省20%部分（环比）的25%（即5个百分点）。所谓“三保三联”就是从1999年起，对杭州、温州、绍兴、湖州、嘉兴、台州6个市在“两保两联”的基础上增加“一保一联”，与“一保一挂”内容一致。这样，浙江省11个市除宁波市因计划单列外，全部都得到省财政资金支持，有力地促进了地级市的城市建设。②
2003年10月，浙江省政府出台《关于进一步完善地方财政体制的通知》，对原有的“两保两挂”政策进行了调整，对欠发达市、县（市）和发达、较发达县（市）分别实行新的“两保两挂”和“两保一挂”政策。调整后的“两保两挂”政策，是在确保这些市、县（市）实现当年财政收支平衡和确保完成政府职责的前提下，实行省补助和奖励与其地方财政收入增长、增收额挂钩。具体办法是以原“两保两挂”政策计算的2002年补助数额，除去财力性专项增列的补助数为基数，市、县（市）地方财政收入增长1%，省补助也相应挂钩增长，2003年的增幅为0.5%，2004年为0.4%，2005年为0.3%。同时，对市、县（市）按地方财政收入比上年（环比）增收额的一定比例实行奖励，奖励分为发展奖励和个人奖励。对于适用“两保两挂”政策之外的33个市、县（市），省政府实行了“两保一挂”的财政政策。这些市、县（市）在确保实现当年财政收支平衡和完成政府职责的前提下，省财政的奖励与市、县财政收入增收额挂钩。具体办法为：对市、县（市）按地方财政收入比上年（环比）增收额的一定比例实行奖励，对杭州、温州、绍兴、湖州、嘉兴、台州6个市和其他27个县（市）按全市、县（市）地方财政收入增收额挂钩计算，挂钩比例为增收额的5%。可以说，这个方案的调整在不改变存量的情况下，充分考虑到市、县（市）财政的实际情况，进一步延续了鼓励地方发展经济、合理配置资源、增加地方财政收入的政策导向。③
2008年，浙江进一步将“两保两挂”“两保一挂”统一调整为“分类分档激励政策奖励补助机制”，将全省各市、县分为发达、较发达与欠发达两大类，其中欠发达地区实施三档激励奖励政策，市（县）地方财政收入增长1%，省补助按照一定系数相应增长，第一档系数为0.4，第二档系数为0.3，第三档系数为0.2。奖励分为发展基金和考核奖励两部分。发达、较发达地区实行两档激励奖励政策，对地方财政收入当年增收额按照一定比例予以奖励，第一档6个设区市挂钩比例为5%，其中4.5%用于发展基金，0.5%用于考核奖励;第二档25个县（市）挂钩比例为5%，其中4%用于发展基金，1%用于考核奖励。①
（二）省直接管理县（市）党政正职
在坚持省管县财政体制，并不断完善相关财政激励机制的同时，浙江在组织人事体制上也坚持了省直接管理县（市）党政正职的体制。1983年，在推行市管县体制的过程中，国家对干部管理体制也进行了相应的改革，之前的下管两级干部管理体制被调整为下管一级的管理体制，省级政府原则上只管辖地级市干部。浙江在坚持省管县财政体制的同时，按照“管少、管活、管好”的原则，也同步实行了省管县的干部人事体制，除宁波市以外，其他地区的县委书记、县长由省委直接管理，县委常委和其他副县级以上干部则仍由地级市或地委管理。后来，浙江又逐步开展强县的领导职务高配改革，将包括义乌、绍兴在内的部分经济强县的县委书记提拔为副厅级干部，以此激发县域经济社会发展活力。
领导干部的晋升，是按照自上而下的选拔任用机制实施的，这种干部体制客观上形成了领导干部首先对拥有对其任用权限的上级负责的约束机制。省管县的人事体制意味着县的主要领导的责任约束机制从对市负责转变为对省直接负责。由于省政府不像市政府那样具有城区建设的局部利益，对县的利益剥夺就会大大减少，县的主要领导为了县的发展会敢于抵制市的剥夺，从而保护了县的利益。因此，这种人事管理权限下沉到县级党政首长的制度安排，既有效保证了省统筹发展县域经济的权力，又有力保证了县的自主发展权利，从而在政治上消除了县对市的依附关系，在经济上确立了县与市竞争和合作的平等关系。②
“从20世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的‘晋升锦标赛模式是理解政府激励和增长的关键线索之一”。③省管县人事体制同财政体制一样，对县级领导有效的激励机制，形成了县级领导的晋升直接与县域经济发展绩效挂钩的局面。根据浙江省委组织部对20个经济强县（市、区）的情况分析，1992—2002年担任书记的共有56人（不含现职），其中有44人被提拔重用，占79%。④
三、从“强县扩权”到“扩权强县”
基于省管县财政和人事体制在20世纪80年代调动县级政府发展地方经济的积极性的显著成效，浙江在20世纪90年代初以及20世纪头10年里，在不同的范围进行了四轮“强县扩权”改革，并升级到“扩权强县”改革。这些改革进一步丰富了浙江省管县体制改革的内容，使省管县体制的内涵逐步从原先特定的财政和人事体制向经济社会管理权限延伸。
（一）“强县扩权”拓展“省管县”内涵
1992年，基于做大经济强县的考虑，浙江省政府下发了《关于扩大13个县（市）部分经济管理权限的通知》⑤，出台了扩大萧山、余杭、慈溪、鄞县等13个经济发展较快的县（市）部分经济管理权限的政策，启动了浙江第一轮“强县扩权”改革。这一轮扩权改革的主要内容涉及扩大固定资产投资项目审批权、基本建设、技术改造和外商投资项目审批权等4项权限，目的是简化审批手续，提高经济管理的效率。
从1997年开始，浙江省实施第二轮“强县扩权”改革。浙江省政府下发浙政发〔1997〕53号文件，决定给予萧山、余杭等县（市）试行享受地级市部分经济管理权限，主要涉及固定资产投资审批管理权限、基本建设和技术改造项目、对外经贸、金融的审批管理权限等11项。这次扩权涉及的权限范围较广，较好的推动了试点县（市）的经济发展。
2000年9月，浙江省政府发布《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》，提出“对一批经济发达、基础设施条件较好、要素集聚能力强、具有较好发展前景的县（市），经省政府批准，赋予部分地级市的经济管理权限”的改革设想。2002年8月，在深入调研的基础上，省委办公厅、省政府办公厅下发《关于扩大部分县（市）经济管理权限的通知》①，实施大规模的“强县扩权”改革。
第三轮扩权改革的范围和内容，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类313项本来属于地级市的经济管理权限，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。省委办公厅下发的文件用四个字来表述扩权的总体原则：“能放都放”。即除国家法律、法规有明确规定的以外，目前须经市审批或由市管理的，由扩权县（市）自行审批、管理;须经市审核、报省审批的，由扩权县（市）直接报省审批，报市备案。同时下放部分与经济管理配套的行政管理权限，如出国（境）任务审批管理权限。省委、省政府召开的，参加对象范围为市一级领导的有关会议，一般通知扩权县（市）领导参加，有关文件、资料也相应发到扩权县（市）。对国务院有关部委办文件规定须經市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中采取两种形式：一是积极争取中央有关部委办授权或同意;二是采取省、市政府委托、授权、机构延伸等变通办法。
第三轮“强县扩权”改革进一步扩大了县级政府发展地方经济的自主性空间，在强化了县级政府责任的同时，进一步调动了县级政府搞活地方经济，加快地方发展的积极性。2005年，浙江20个强县（市、区）实现生产总值5276.3亿元，比2001年增长了1.8倍，占全省生产总值的39.48%;人均国内生产总值33428元，比全省平均高出21.3%;财政总收入618.8亿元，比2001年增长2.6倍，占全省的29.26%，其中地方财政收入达到301.6亿元，是2001年的2.25倍，占全省的28.28%。②
“强县扩权”政策的实施，有力地激发了经济强县（市）的发展活力，构成了浙江体制机制优势的重要组成部分。以义乌为例，自2002年第三轮扩权以来，义乌综合实力不断增强。2006年义乌市实现地区生产总值352亿元，财政总收入达到44.88亿元，金融机构存款余额703亿元，四年内分别增长了123%、170%和145%。义乌在全国百强县市的排位也从2002年的20位跃升到2005年12位。③然而，即使是连续推行了扩权改革，义乌的快速发展依然使扩权带来的政策优势很快就被消化，义乌经济社会发展面临的体制障碍逐渐暴露出来。
为缓解义乌市行政管理权限的困境，同时也为深化省管县体制改革积累经验，2006年11月14日，省委办公厅、省政府办公厅联合下发《关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》④，以义乌为唯一扩权试点的第四轮“强县扩权”改革正式启动。其主要内容是：在不改变其由金华市领导的管理体制的前提下，进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限。按照“依法规范、能放则放”的原则，以社会管理权限为重点，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限，推动义乌市优化机构设置和人员配置;凡法律法规明确规定由县级以上人民政府及其主管部门批准和管理的事项，均由义乌市政府及其主管部门行使批准和管理权;法律法规规定由设区市政府及其主管部门批准和管理的事项，无禁止委托条款的，由金华市政府及其主管部门委托义乌市政府及其主管部门行使批准和管理权;法律法规规定须由设区市审核报省级政府及其主管部门批准和管理的事项，由义乌市政府及其主管部门直接报省政府及其主管部门审批。在具体实施过程中，省政府还下达了《关于义乌市扩权试点实施方案的复函》《关于省级会议和文件发放范围扩大到义乌市的通知》和《关于扩大义乌市部分经济社会管理权限的通知》三个配套政策性的文件。
（二）全面实施“扩权强县”改革
2008年底，为了促进经济的快速发展与经济结构转型升级，化解国际金融危机带来的不利影响，浙江省召开了全省“扩权强县”改革工作会议。省委办公厅、省政府办公厅随即联合发出《关于扩大县（市）部分经济社会管理权限的通知》①，正式启动“扩权强县”改革。此次“扩权强县”改革的基本原则是：凡以政府规章的形式将法律、法规、规章明确以外的省和设区市的管理权限，原则上都下放给所有县（市）级政府，以进一步加强县（市）政府的经济、社会管理和公共服务职能。
2009年6月16日，浙江省政府在第33次常务会议上审议通过《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》②，明确提出：“省、设区的市人民政府通过明确管理权限、简化管理程序和依法下放权力等方式，加强县级人民政府的行政管理职能……省、设区的市人民政府或者其工作部门制定规章、规范性文件或者提出地方性法规草案时，应当按照属地管理、减少层级、简化程序、提高效能的要求，加强县级人民政府的行政管理职能”。同时，“省、设区的市人民政府应当依法加强对规章和规范性文件的备案、清理工作，依法及时修改或者撤销不适当的规定”，“本省的规章或者省、设区的市人民政府的规范性文件，与本规定不一致的，以本规定为准”。这一规定，通过地方性立法的方式，第一次明确提出“扩权强县”改革的基本政策方略。
不同于以往四轮“强县扩权”改革的是，此次改革冠以“扩权强县”的称谓，尽管从“強县扩权”到“扩权强县”，仅作了词序的变动，却意味着全省所有县都得到原属地级市下放的经济管理权限，昭示着浙江为县域经济的发展提供公平与普惠的制度保障。同时，这一改革也标志着浙江省管县的财政、人事管理体制告别了“局部试点”的阶段，进入了在全省范围内普遍推行的新阶段。值得关注的是，此次分权化改革，不再仅仅局限于财政、人事、经济管理权限，而且涉及社会管理、公共服务等职能，标志着改革的纵深化发展。与以往四次改革不同的另一个特点是，此次“扩权强县”改革是以政府规章的形式将上级政府部分经济、社会管理权限赋予县级政府，带有明显的法制化、规范化色彩，标志着“扩权强县”的改革工作进入了由省政府颁布统一规章提供重要法制保障的“全省推行”阶段。
2009年8月1日，《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》正式施行。该规定首次以政府规章的形式确立“扩权强县”各方职责：省市有关部门应舍得放权，县级政府应积极承担，以加强县级政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。具体地讲，浙江“扩权强县”改革采取了两种形式进行：一是针对试点义乌市，继续深化其改革。在保留义乌原有524项扩权事项的基础上，新增下放与经济社会密切联系相关的94项事项;二是针对其他县（市）同步扩权、分步到位。下放经义乌试点证明行之有效的，各县（市）能够有条件承接的扩权事项349项，再加上新增下放的94项，共计下放443项经济社会管理事项。
尽管“扩权强县”与“强县扩权”之间有着明显的历史延续性，但两者之间无论是政策意图还是推进方式、具体内容都有着显著的区别，它标志着浙江渐进性的省管县改革已经从政策性激励向体制性创新转变，进入了一个即将实现体制性突破的新阶段。
首先，“扩权强县”第一次将下放的权限惠及全省所有县和县级市，扩权改革从“局部试点”进入全省范围普遍推行的新阶段。其次，从放权方式和内容来看，“扩权强县”将以往每次下放几十项权限的选择性放权，扩展为“凡是法律、法规、规章明确规定以外的其他省、市管理权限”，增强了放权改革的规范性，预示着扩权改革已经着眼于全面理顺省与市县之间以及市县之间的权限分工。再次，从改革的指导思想来看，从“强县扩权”到“扩权强县”的过渡，意味着浙江放权改革的着眼点，已经由以往效率优先原则指导下的政策性激励，转向规范化的制度安排，正在实现地方行政管理体制创新的制度化、科学化和可持续性。这些都预示着浙江“扩权强县”改革进入了对省、市、县政府的职能和权限配置进行通盘考虑，进而按照它们在省域公共事务管理体系中的角色功能，理顺相互之间的关系，逐步建立起地方政府的职责、权限的分工体系的新阶段。相对于前四轮的“强县扩权”改革，“扩权强县”改革朝着省管县行政体制迈出了更为坚实的一步。
四、结语
浙江的省管县体制探索，同“浙江现象”的许多特征，如“民有、民营、民享”的“老百姓经济”、县域经济高度发达的经济格局等，都有着极为密切的内在关联性。浙江经济社会发展的一系列特殊的初始条件，迫使地方政府不得不把营造区域经济发展竞争优势的重点转向体制机制创新，是浙江持之以恒探索更有利于民营经济和县域经济的省管县体制的重要根源，而这一体制创造的独特地方经济发展激励结构，反过来进一步强化了浙江经济发展的特有格局。
但是任何一种制度安排对经济发展的影响都可能是双重的。客观地讲，浙江现有的省管县体制与县域经济相互支撑、相互强化的发展模式，在工业化初期和中期确实带动了浙江经济高速发展。但在转型升级已经成为浙江经济发展的核心问题之际，传统县域经济发展模式的一些固有弊端也加剧了浙江经济转型升级的压力和阻力。因此，在对省管县体制进行全面的理性的思考上，浙江需要加快“市县分治”的行政体制改革，进一步突出中心城市的功能，不断提高城市生活的品位，增强中心城市对要素资源的吸引力，并借此提高中心城市对周边地区发展的辐射带动作用，从而推动浙江经济实现持续稳定发展。
（俞红霞，中共浙江省委党史和文献研究室处长、副研究员;余昕，经济学硕士，中共浙江省委党史和文献研究室三处）
