漫谈北洋军阀统治时期内务部官僚腐败问题

    王金红

    1912年4月，袁世凯窃取了辛亥革命的成果，南京临时政府迁往北京，至此北洋政府正式成立。在此后十六年的北洋军阀统治时期，北洋军阀集团一直把持全国的统治权。北洋政府为了加强其专制统治，在南京临时政府统治机构的基础之上，设立了自己独有的一套统治机制，其官僚机构的设置以及权力的运行都有其独有的特色。内务部是北洋政府非常重要的统治部门之一，由清末新政时期的巡警部逐步转变而来，作为北洋政府加强全国专制统治、镇压人民的工具，内务部的权力运行、官吏任职及考核都为其腐败现象的横生埋下了伏笔。

    一、内务部的设置及其下设机构的腐败现象

    内务部是中国有识之士“开眼看世界”学习西方先进政治制度的产物，在清末新政时期名为巡警部，不久改为民政部，南京临时政府成立后正式得名内务部，北洋政府沿用此名。内务部的下设机构在演变过程中有所合并和删减，但并没有大的变动，主要有总务厅、民治司、职方司、警政司、土木司、礼俗司、卫生司。其腐败现象的横生主要表现在内务部各机构假公济私、任意挥霍，巧立名目侵吞善款，任职官吏巧善钻营、营私舞弊。北洋政府时期，内务部腐败风气盛行，各机构内部假公济私、任意挥霍。总务厅的下设各科与其他各司的分科是不同的，他们直接隶属于总次长，所以总务厅的各科长只顾迎合上意，假公济私，欺上罔下。在朱桂莘长部时，唐公荣担任总务厅会计科科长。唐公荣在位时期，任意挥霍，亏空巨大，但内务厅的总长和次长却明知不查。朱桂莘以密探为名，最初每月得赃款三万余元，后将少许赃款以发放津贴的名义分给总务厅各科长、秘书等。当然，各个科长如有赃款，必加倍供奉上级官吏。土木司主掌全国大型公共土木基础项目，包括江河治理、海港建设等。民国以来，水灾常见，土木司司长以研究河流灾情的名义成立河务研究会。河务研究会设立多年以来，除了每季发一本季刊外，无其他建树，可以说是虚费有用的钱财，而津贴都归该司司长、科长和少数职员所有。卫生司主管全国的卫生事宜。民国六年山西发生瘟疫，刘道仁任司长，借洋款百万元赶办防疫，组织防疫处，分派防疫员。然而，百万洋款到手以后，刘道仁除照例派员，优给旅费，大宗药品上能尽量购办外，剩余钱财都用于司长专管之事。民治司是内务部的首司，职务至关重要，吏治、选举、户籍、慈善、自治等都由其执掌。民治司各任职司长无不借职务之便，巧立名目，侵吞善款。民国九年，北方各省旱灾严重。张远伯总长决定设立赈务处，内务部的各司长、科长大都在赈务处兼差，希望能达到群策群力的效果。吕铸掌权赈务处时，以筹赈的名义请办义赈奖券，美其名日办理慈善事业，实际上是掌权者发财的一种手段。

    警政司司长王扬滨，工于逢迎，巧于舞弊，尤擅钻营，多次借内务部改革之时排人利己，升官发财。陈时利掌警政司时，王扬滨日夜向陈时利叩头请安，得警政司第一科科长的职位。赵秉钧任内务部总长时，胡英推荐一湖南的同乡李权到警政司任职，可数月之后，李权未到其职位任职。此时，王扬滨起了张冠李戴的野心，让他的同乡李某代替李权，并将李某调充警政司科员。不料几日之后，李权姗姗来迟。王扬滨遂恐吓李权，并伪造总长的意旨，称李权久不到部任职，其职位已被他人取代。朱启钤掌内务部时，修正内务部管制，王扬滨借机百般狗营升为总务厅统计科科长。洪宪帝制失败后，孙伯兰执掌内务部。王扬滨趁机运动，排去警政司司长陈时利到礼俗司，自己升任警政司司长一职。

    二、内务部腐败滋生的原因

    内务部腐败现象诱发的因素主要表现在权力运行机制的弊病、官吏的任职原则以及官吏的考核和奖惩制度。

    内务部最高长官为总长，采取的是总长负责制。1912年7月北洋政府公布的《各部官制通则》中明确规定：各部总长就主管事务依其职权执行或特别委任得发部令：各部总长就主管事务对于地方长官得发训令及指示：各部总长就主管事务与地方长官之命令或其处分认为违背法令或逾越权限者得停止或撤销。各部总长统辖所属职员，简任官、歼任官之进退会同国务总理呈请大总统行之，委任官职进退由总长专行之。次长一人辅助总长整理部务监督各职员：参事二人至四人承总长之名掌拟审议法律、命令案事务。由此可知，内务部总长拥有至高的权力，从而也就决定了内务部各司司长及科长等大小职员听命于总长。如若奸佞、贪婪之徒任内务部总长，必然导致内务部上下一片腐败之气。北洋政府曾在1913年公布了《文官考试草案》和《典试委员会编制法草案》，但是并未实行，后来文官考试又经过1915年及1919年两次改革后基本确定下来。然而，文官考试的录取者不仅很难跻身上层，而且被授以实职者亦不多见，在北洋政府中处于相当尴尬的境地。《申报》曾对北洋政府的文官考试有过这样的评价：“此次政府举行文官高等考试，意在奔走士类，牢笼人才，仍是唐太宗‘天下英雄入我毂中之一种手段，并非因行政方面需要某项专门人才，特设科以取用之也”。北洋政府时期，虽然有大批具有现代教育背景的知识分子补充进文官队伍，但是官员的任用并未按照严格的标准进行，除前清官僚以外，地缘、血缘、姻缘、学缘以及朋友、结拜兄弟、同事僚属等关系成为官僚系统中拉帮结派的主要纽带。如，汤化龙与刘崇佑是相交多年的朋友，刘以芬在《民国政史拾遗》中记载：“先生于诸人中与刘崧生尤莫逆，不特为政治之友，而且属道义之友”。“第一次汤先生任教育部长、次长为梁善济先生，第二次汤先生任内务部长、次长为蒲伯英先生，皆刘所推举”。由此可知，虽然刘崇佑并没有利用他和汤化龙的友谊直接为自己牟取政治利益，但汤化龙因为刘崇佑的关系任用其推荐的人。内务部是北洋政府各部门中任职官员专业化程度最低的部门，据统计“内务部共75人，留学生26人，国内新式学堂学生7人，进士4人，举人16人（其中包括留学生1名，学堂学生1名），多位法政等文科专业，只有1人为竞争专业，算是与内务部的职能相关。”私人关系是官吏任用的重要潜在原则，正常的选官程序只是走走过场，这样势力大、关系多的人便可稳坐高位。内务部各级官僚为了维系自己的这些私人关系相互勾结、利用，在自己的势力范围内努力培养自己的亲信以确保自己地位的社会持续性。北洋政府统治时期，为了对官员进行惩戒和考核分别设置了文官惩戒委员会、甄别委员会，并于1914年5月和7月相继颁布了《内务部文官普通惩戒委员会规则》、《内务部普通甄别委员会执行规则》。然而，这些特定的机构以及相关考核、惩戒制度的法律条文规定形同虚设。官员的考核及奖惩最终都由总长裁定，而整个内务部的任职官员之间，上到总长下到普通职员之间存在着各种复杂的利益、血亲以及僚属关系，各种考核及奖惩最终只是走走过场而已。

    三、内务部的官僚腐败对整个社会的影响

    内务部作为北洋政府如此重要的部门之一，其严重的官僚腐败现象荼毒了整个北洋政府体制，对于北洋军阀走向灭亡起了重要的推动作用。内务部的职责与前清户部、吏部、民部、工部四部所长之权极为相近，事务繁多，可谓冠于北洋政府各部门之首。内部官僚一般“得恩上为长官，他们不知民国为何物，政治为何事，只知有改口头为鞠躬，易尚书为总长之形式耳”。如此这般，内务部官僚腐败现象严重，荼毒了整个北洋政府体制。

    在北洋军阀统治中国的十六年是中国社会异常动乱的年代，各派军阀势力相互倾轧，军阀混战不断，全国范围内兵荒马乱。天灾伴随着人祸一同降临，各地水灾、旱灾、瘟疫等灾害在全国各地常有发生。作为执掌全国灾害赈济，贫民安抚以及慈善事业的民治司，不顾民间疾苦，经常以赈灾的名义狂敛钱财，私吞善款。内部官员结党营私，相互勾结，把赈务处所得的赈款放入自己的口袋，致使各地受灾人民群起反抗。

    内务部保留了大量前清时期的弊政，大批前清旧的腐败官僚盘踞其间，整个内务部的官僚血液没有重新更换。新进少数官员在开始时虽怀有报国、为民之志，但进入这一大染缸似的机构以后或被辞退，或被染黑成为乌合之众。作为北洋政府各部门之冠的内务部反映了整个北洋政府统治的黑暗，从而就加剧了北洋军阀统治最终走向灭亡。由此可见，一个政府要想实现长期统治必须要有良好、严谨而高效的权力运行机制，官吏的任用、考核及奖惩不仅要有明确的法律条文规定，更应该要把法律条文落到实处，配合以有效的权力监督机制，在统治期间做到把人民的利益摆在首位，这样才能防止腐败现象的滋生，实现国家的长治久安。