中越北部湾渔业问题外交谈判历程及其基本经验（1993—2004）

    【摘 要】中越两国共有之渔业资源丰富的北部湾，一直存在着双边渔业纠纷问题，这成为影响两国关系发展的一个重要变量。在20世纪50、60年代，中越两国通过友好协商，有效地管控了北部湾的渔业纠纷问题；70年代中期以后，随着中越关系的逐步恶化乃至全面破裂，双方在北部湾的渔业纠纷问题日益严重；90年代以后，随着中越关系全面实现正常化，两国开始就北部湾渔业问题进行新的外交谈判。2000年中越两国签署了两个协定，标志着中越两国基本解决了历史遗留的北部湾海洋划界和渔业纠纷问题。其后，在2001—2004年间，双方经过三年外交谈判，就“北部湾渔业合作协定”的补充议定书和换文生效问题达成共识。中越关于“北部湾渔业合作协定”的签署，以中方倡导的“搁置争议，共同开发”原则为指导，以两国友好合作关系为基础和前提，反映了双方在尊重历史事实和国际法的基础上通过直接谈判解决历史遗留问题的真诚意愿，以及两国致力于打造海洋渔业新秩序、实现北部湾经济的可持续发展的共同要求，符合两国和两国人民的共同利益。

    【关键词】中越关系；北部湾；渔业协定；外交谈判；基本经验

    【中图分类号】K27 【文献标志码】A 【文章编号】1672-3570-（2018）06-0102-08

    渔业纠纷是指因渔业资源的开发、利用、保护和管理而产生的争议。①越南是中国的陆地邻国和海洋邻国。新中国成立以后，无论是南北统一前的越南民主共和国时期，还是南北统一后的越南社会主义共和国时期，中越两国共有之渔业资源丰富的北部湾，就一直存在着双边的渔业纠纷问题，这成为影响两国关系发展的一个重要的变量。

    目前国内外学界的研究成果，大致将中越两国渔业合作及纠纷问题分为四个发展演变阶段：第一阶段是20世纪五六十年代，中越双方在北部湾和平共处，共享渔业资源，在此期间签署了三次渔业协定，双方按各自宣布的领海宽度对渔业进行管辖。②第二阶段是20世纪七八十年代，中越双边关系恶化，出现岛屿主权归属问题及北部湾面积划分的争端，两国渔业纠纷频发。越方主张“北部湾边界线早已划定”的说法，要求将“中法界约”之108度3分13秒“红线”作为边界线，得到2/3以上的海域面积；中国坚决反对越南的无理说法并主张按照公平原则划分北部湾。③第三阶段是20世纪90年代以后，中越两国关系实现正常化，两国通过外交谈判共同寻找解决海域边界和渔业纠纷问题的有效途径，最终达成双边海域划界协定和渔业合作协定。①第四阶段是21世纪以来，面对中越两国渔业纠纷频发的现状，学界开始探讨“渔业协定”实施后中越两国渔业合作的发展及今后渔业资源的保护及渔业转型问题。②已有的研究论著多是从法学、政治学等视角切入，关于中越北部湾渔业合作及纠纷的历史叙述则多以章节、段落的形式散布于相关论著之中，篇幅和完整性十分有限，特别是关于中越“北部湾渔业合作协定”谈判及签署这一专题的历史考察及其历史经验的分析和总结，还较少涉及。有鉴于此，笔者将对1993—2004年中越两国关于北部湾渔业问题的外交谈判过程及其历史经验进行系統梳理和阐释，以期对当前海上渔业争端乃至海域争端问题的解决提出一些个人的思考和建议，也尝试着为以后中国及世界各国类似问题的解决提供一种学理化的新探索。

    一、中越北部湾渔业问题缘起和历史演变

    北部湾，也称东京湾，越南称为Bac Bo湾。北部湾的面积约12.8万平方公里，大陆架宽广，湾内海洋生物资源丰富，是中国四大渔场之一。据2006年的统计数据显示，北部湾湾内有近千种鱼类，③是南海重要的高产渔场。

    中越两国在北部湾的捕捞能力和对北部湾的依赖程度有很大差别。中越“北部湾渔业合作协定”签订前的1999年，中国三省（区）在北部湾的捕捞产量135万吨，产值60多亿元。④北部湾的渔业生产涉及中国广西、广东和海南三省（区）22个市、县（区），这些地区当时渔业人口180多万人，其中渔业劳动力50多万人，渔船近3万艘。⑤据1993年资料，越南在北部湾沿岸有渔业从业者约33万人，其中从事海洋渔业的有24万人，直接从事捕捞的近9万人。另据统计，1998年，越南在北部湾的产量约29万吨，占总产量的18%。⑥

    新中国成立后，中越两国北部湾渔业关系的历史大致可以分为三个阶段：第一阶段是20世纪50年代至70年代初，中越双方签署三个渔业协定，湾内资源共享，和平共处；第二阶段是20世纪70中后期，渔业纠纷频发，“红线”问题争论不休，多轮谈判无果而终；第三阶段是20世纪90年代以来，两国关系实现正常化，重启政府级外交谈判，最终签订“划界协定”及“渔业合作协定”。

    （一）20世纪50年代至70年代初：签署三个渔业协定，渔业合作共享

    20世纪50年代至70年代初，在两极冷战格局的时代背景下，社会主义国家紧密团结在一起，中越（越南民主共和国）两国处于“同志加兄弟”的“蜜月”关系时期。两国相继签署了三个“渔业协定”，在北部湾实行渔业合作共享的方针。那时湾内渔业资源比较丰富，两国渔民的捕捞设备比较落后，双方很少因渔业资源竞争而起利益冲突。①由于越南沿岸有大型河流携带营养物质入海，形成的高产渔场相对较多，鱼汛期间中越两国的渔船都被吸引到越南一侧的渔场从事捕捞作业。当时，北部湾没有划界，中越两国政府关系和睦，两国渔民不分彼此的自由捕捞作业，相互还可以为对方国家的港口补充淡水和食物。②

    1957年4月25日，《中越关于北部湾帆船渔业的协定》在河内签署。根据协议，三年之内，越南方面允许中国渔船在沿海6海里常规运行，并为渔船提供避风港，协定在1960年到期后又被延长一年。③1961年3月，双方又在原协定的基础上签订了补充议定书（即《关于补充修改中越北部湾帆船渔业协定的议定书》），规定在越南沿岸6至12海里之间的水域上，中国渔船可以进入作业并规定了具体数量。1963年8月，《中华人民共和国水产部和越南民主共和国水产总局关于北部湾渔业合作的协定》在北京签订。根据协议，渔船不能在对方沿岸12海里的协议线内作业，但允许不超过120艘的总吨位10吨以下的边境小型渔船进入协议线一定范围内从事捕鱼。该协定有效期三年，于1966年期满失效。④上述三个协定决定在北部湾区域实行“公海自由原则”，两国渔民都可以在此捕捞。在三个“渔业协定”的有效规范下，北部湾的渔业纠纷问题得到了有效管控。

    1966年至20世纪70年代中期，越南人民正在进行紧张的抗美战争，美国对越南港口实行了布雷封锁和空中袭击，使越南渔船的生产遇到了极大困难。为了协助越南在战争时期进行海洋渔业生产，1966年3月15日，中越两国签订了《关于战时越南渔船使用中国港口的议定书》。⑤根据议定书，中国提供北海港、海南的白马井港作为越南的捕鱼基地，并提供生产、生活资料和技术支持，协助越南的渔业生产，包括渔业技术培训、修船、医疗、通信、办公场地等，这为越南的渔业生产提供了极大的方便。

    （二） 20世纪70年代中后期：渔业纠纷频发，外交谈判无果而终

    自1976年越南实现全国统一以来，中越两国由于政治问题和边界冲突，双边关系恶化甚至全面破裂，对峙长达10余年，北部湾的渔业合作也随之中断，渔业纠纷频发。

    越南为了阻止和破坏中国渔民的渔业捕捞活动，不断采取控制措施。1979年1月8日，越南当局指使武装人员恣意射击中国的一艘搁浅渔船上的渔民，用武力抢劫船上物资并将渔船劫走。⑥1982年3月3日，中国南海渔业公司所属渔船11艘进行正常捕捞作业时，突然遭到越军两艘炮艇猛火炮击。中国122号渔船中弹起火爆炸，船上18人下落不明，419号渔船中弹14发，船长等6人受伤，108号渔船中弹起火，并被越军连船带人劫走。⑦越南的种种无理挑衅行为，造成了中国渔民生命和财产的重大损失，破坏了北部湾的渔业秩序，伤害了两国人民的感情。

    为了避免渔民生命和财产受到进一步损失，1988年中国渔业管理部门颁发了《北部湾安全生产管理规定》，为中国渔民划定了由10个坐标点连成的作业区域，规定渔船作业不允许越过该线。此外，渔船作业还需携带捕捞许可证，而且要组队作业，以便相互照应，保证安全。如若违反，将中止或吊销捕捞许可证。①

    与此同时，中越双方也尝试开展外交谈判解决问题。20世纪70年代中后期，中越两国启动了包括陆地边界、北部湾海域以及西沙群岛和南沙群岛等三个方面的边界谈判。1974年、1977年、1979年，中越两国政府曾就北部湾划界问题先后进行过三次谈判。但因双方分歧太大，均未取得积极成果。谈判中，中方主张按照公平原则划分北部湾，而越南始终坚持北部湾的“边界线早已在1887年中法《续议界务专条》中划定”的说法，要求将东经108度3分13秒“红线”作为“海上边界线”。双方在北部湾“红线”问题上争论不休，渔业问题甚至都没有开始讨论。中方代表团团长唐家璇事后回忆道：那时“双方通过谈判解决北部湾划界问题的条件和时机还不成熟，两国之间说是在进行谈判，实际上是进行论战，你说你的理由，我讲我的道理。”②

    总的来看，20世纪50年代至70年代这三十年间的中越渔业关系呈现不稳定性。50年代至70年代初，中越渔业关系态势良好。双方在北部湾共同合作，友好协商，在三个“渔业协定”的规范下，渔业纠纷得到了有效管控。70年代中后期，中越渔业关系呈现紧张態势。渔业合作中断，渔业冲突频发，在此期间进行的谈判也因时代条件所限无果而终。可以说，在1993年政府级谈判之前，中越双方在北部湾渔业问题上仅有50年代、60年代的三个协定，双方在北部湾是否存在“海上边界线”这一问题上争论不休，这严重阻碍了谈判的深入进行，这一问题亟待解决。

    此外，这种不稳定性也反映出中越渔业关系与两国政治外交关系的走向紧密相关。20世纪50年代至70年代初的渔业合作，在很大程度上依赖于两国的政治关系，政治性大于经济性。这种政治性一方面有其特定的时代意义，能为北部湾渔业合作提供契机及外部保障；但另一方面又有极大的不稳定性，这一不稳定性必然会使北部湾渔业合作随着两国政治关系的变化而变化。20世纪70年代中越渔业关系恶化的原因之一就在于此。70年代，两国关系恶化，政治红利减少。随着中国改革开放的逐渐深入，渔业合作的经济性更被突出和关注，渔业纠纷也随之增加。一直到20世纪90年代中越两国关系实现正常化后，这种情况才得到改善。

    二、中越关系正常化后北部湾渔业问题外交谈判的基本进程

    20世纪80年代后期以后，国际形势发生巨变。随着苏联解体，中苏关系正常化，越南方面也开始改变对华政策，谋求中越关系正常化。1989年，越南从柬埔寨撤兵，为中越两国恢复对话奠定了基础。1990年，中越两国领导人在成都举行秘密会晤，③为两国关系带来重大转折。1991年11月，中越两国发表共同声明，宣布两国关系正常化。④同月，中越两国《关于处理两国边境事务的临时协定》在北京签署。1993年8月，两国开始边界谈判。⑤

    （一）北部湾划界谈判曲折进行

    1993年8月24至29日，中越第一轮边界谈判在北京举行。⑥双方就解决边界领土问题的基本原则达成共识，并就中方前期草拟的《关于解决中华人民共和国和越南社会主义共和国陆地边界和划分北部湾问题的基本原则协议》（以下简称《基本原则协议》）的草案文本达成一致，双方于1993年10月19日在河内签署了《基本原则协议》。根据《基本原则协议》的规定，越南同意根据国际海洋法并参照国际实践，按照公平原则考虑北部湾的所有有关情况，在两国政府代表团下设立划分北部湾联合工作组，通过谈判划分北部湾。《基本原则协议》的正式签署，为中越两国通过谈判公平合理地解决边界问题奠定了基础，有利于维护中越友好大局、巩固和发展两国睦邻友好与互利合作关系。①

    1994年3月22日至25日，中越划分北部湾联合工作组在越南河内举行了第一次谈判。②此后两国政府代表团及其下设的联合工作组又进行了多轮谈判，双方就划界程序、范围、内容和方法等问题进行谈判。北部湾划界及渔业问题进入实质解决阶段。谈判进入实质解决阶段以来，中越双方的矛盾日益凸显，谈判一度陷入僵局。1994年，在中越两国即将开始第二轮政府级边界谈判时，双方海上却并不太平。7月，中国渔船在北部湾公海中国传统渔场正常作业，却遭越南海军围追，3艘渔船被抓扣；③9月，越南举行招商会，对北部湾（包括整个中间区和中国海南岛附近海域）进行对外招标；④此外，越方还不断抓扣中国渔民和渔船，试图借此彰显在北部湾争议海域的实际管辖权，妄图干扰谈判。

    （二）中方首提渔权，越方立场大倒退

    1994年8月15日至18日，中越两国政府在河内举行了第二轮边界谈判。在这次谈判中，中方正式提出渔权问题。中方代表团团长唐家璇在发言中谈到，中国在北部湾沿岸有近百万渔业从业者，渔权问题关乎他们的生存及社会安定。无论是从历史法理还是国家实践来看，中国渔民在北部湾都享有传统捕鱼权，越方应予以尊重且应纳入谈判考虑范围最终以某种方式确定下来。⑤中国方面坚决不能容忍越南再做出侵犯中国渔民权益的事情。就这一问题，越方并未在谈判中直接回应，而是仍重申“红线”主张。因双方分歧太大，谈判并未取得进展。

    1995年6月20日至22日，在中越划分北部湾联合工作组第五轮会谈中，越方立场出现大倒退，要求按照东经108度3分13秒线进行管辖，同时拒不承认中国在北部湾的传统捕鱼权和渔业利益。双方坚持自己的主张，发生激烈争论，致使谈判中断。事后，唐家璇回忆道，“这种情况在整个中越边界谈判进程之中是绝无仅有的一例”。⑥

    1995年7月11日至13日，中越两国政府在北京举行了第三轮边界谈判，双方着重就划分北部湾谈判存在的问题，深入、坦率地交换了意见。⑦中方指出：近期两国在北部湾发生多起渔业纠纷，侵犯了渔民权益，违背了谈判原则，中方敦促越南妥善处理纠纷，通过谈判解决问题。⑧越方代表武宽表示：越南领导人“是有决心的，立场不会倒退。”因双方分歧太大，谈判陷入僵局，划分北部湾联合工作组会谈一时陷于停顿。⑨

    （三）高层推动破解僵局，渔业谈判与划界谈判同时进行

    渔业协定的谈判依附于北部湾划界谈判。从1993年确立谈判的“基本原则”到1998年5月，中越两国关于北部湾划界问题共进行了十轮谈判，但进展却异常缓慢。问题的关键就在于双方在“北部湾是否已被‘红线划分”这一问题上分歧太大。1995年11月，越共中央总书记杜梅访华，访问期间，杜梅向中共中央总书记江泽民建议双方恢复划分北部湾谈判。江泽民指出：越方坚持所谓108度3分13秒线的主张是不公平、不现实的，继续按该线行使管辖更是不可取、不明智的。江泽民提出“大体对半分”的构想。越方虽未做积极回应，但口头表示放弃108度3分13秒线的主张，同意公平原则是划分北部湾最重要的原则。①这次访华结束了划界谈判中最大的争议，扫除了谈判的重大障碍，是中越北部湾划界谈判中的转折点，促使谈判重新走上正轨。

    1996年2月14日，中国外交部副部长唐家璇在越南访问期间，再次提到北部湾的渔业问题。唐家璇提出，在谈判中双方必须要正视渔业问题，在划界谈判的同时要求一并解决渔业问题。但越方并未重视，回应说渔业问题只有在划界完成后再考虑。对此，唐家璇明确指出，渔业问题不能与划界谈判割裂开。中方自始至终维护渔民利益，不会因划界而作出让步或牺牲。②

    1996年3月4日至11日，之前一度陷于停顿的中越划分北部湾联合工作组的会谈在北京重新启动，举行了第六轮会谈。这次会谈中，双方就以公平原则划分北部湾达成了重要共识，谈判再次走上正轨。然而因双方在划界线问题上分歧太大，1996年至1997年間，中越两国政府及划分北部湾联合工作组虽然进行了多次谈判，但都没能取得突破。③

    中越谈判僵局的突破最终是借助于两国高层领导人的直接推动。

    1997年7月和1999年2月，中越两党总书记两次在北京举行会晤，④就在2000年内解决北部湾划界问题达成重要共识，⑤为两国边界谈判确立了时间表，也为划界谈判中争议的解决指明了方向。

    1999年12月，唐家璇在与越共中央总书记黎可漂的会见中提出，中国领导人十分重视北部湾渔业问题，并特别提及江泽民总书记曾提出的关于“北部湾的划界与捕鱼安排一并解决”的意见。对此，黎可漂总书记做出积极回应，称同意两个谈判同时进行，两国水产部门可以马上就相关问题进行商谈。这一表态为渔业问题和划界问题同时解决奠定了基础。⑥2000年2月25日，唐家璇在同越南外交部长阮怡年的会谈中重点提及北部湾问题，称中方视北部湾渔业问题为事关渔民利益及社会稳定的政治问题，希望越方能尽快启动渔业谈判机制，使北部湾划界和渔业问题一并得到解决。⑦阮怡年回应称，渔业问题可单独形成一个文件，与北部湾划界协定同时签署。⑧同年4月，中越渔业专家小组谈判开始启动，但却频繁被越方以技术原因为由推迟拖延，中越双方并无实质性磋商。后经外交人员的积极斡旋，越方同意在北部湾设立共同渔区，谈判取得重大进展。9月14日，唐家璇在与阮怡年的会见中提及谈判的重大进展，同时催促双方抓紧渔业协定的谈判。⑨与此同时，中国国务院总理朱镕基在同越南总理潘文凯于9月和11月举行的两次会谈中也明确提出，根据两国领导人的共识，应尽快结束谈判，争取在年内同时签署划界协定和渔业协定。对此，越方均作出积极回应。⑩

    2000年10月25日，双方北部湾试划方案线达成初步协议，谈判取得了突破性进展。次日，唐家璇会见越方代表团团长黎功奉，提出希望双方共同推动渔业谈判进程，一揽子解决北部湾划界问题。然而在此之后，越方渔业专家小组再次出现借故拖延谈判进程的情况，谈判一度陷入僵局。2000年11月21日，唐家璇就此事致函阮怡年，希望双方从政治高度推动谈判，加快渔业谈判进程。他还在信中提出了最晚在12月5日前结束实质性谈判的时间表。阮怡年在复函中重申两国领导人达成的重要共识，称愿以积极的态度推进渔业协定的谈判。①

    （四）协定文本达成共识，《渔业合作协定》顺利签署

    2000年12月18日，在北部湾划界谈判完成的基础上，两国渔业专家小组就划界后的渔业安排及协定文本达成一致。②12月25日，《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府北部湾渔业合作协定》（以下简称《渔业合作协定》）在北京签署。③

    《渔业合作协定》共分为七个部分。双方在相互尊重主权和管辖权基础上，划定了涵盖北部湾大部分中高产渔区的共同渔区，时限为15年；另又划出为期4年的过渡性安排水域，允许两国渔船进入作业。④同时，为避免小型渔船误入引发的纠纷，双方还划定了小型渔船缓冲区，对误入的渔船做出如警告、报告渔业联合委员会等规定。协定的第五部分对“北部湾渔业合作协定”的执行和管理机构即中越北部湾渔业联合委员会（简称 “渔委会”）的职责做了明确的规定。“渔委会”是负责北部湾海洋上中越两国渔业问题的专门机构，在中越两国政府的领导下，保障两国渔业合作协定的顺利落实，以及在实际中针对具体的渔业问题能及时予以合理的解决。

    （五）后续补充协议谈判

    《渔业合作协定》签署后，中越双方再就过渡性安排水域的范围及管理办法等问题进行了后续谈判。四年间双方进行了多次谈判。2004年4月，中越北部湾渔业合作协定后续谈判全部结束；⑤4月29日，中越双方在北京签订了《补充议定书》。

    根据《渔业合作协定》及后续谈判的结果，过渡区由中越双方共同管理。获得捕捞许可证的渔船方可进入作业，否则将接受处罚。双方就每年进入作业的渔船数量、比例、功率等进行规定，而且要保证渔船数量每年逐渐减少25%，直至4年后全部撤出。2004年7月1日，《渔业合作协定》及《补充议定书》开始生效。⑥

    《渔业合作协定》的签署和生效，顺应了现代专属经济区管理的时代潮流，有利于打造海洋渔业新秩序、实现北部湾渔业资源的可持续发展，符合中越两国和两国人民的共同利益及长远利益。

    三、中越北部湾渔业问题外交谈判之历史经验和现实启示

    近年来，中国周围的海上环境并不太平。渔业纠纷频繁发生，海洋争端及海洋主权博弈变得日益复杂。中越两国关于北部湾渔业问题的外交谈判，为今后中国与其他国家处理类似海域划界及渔业管理等问题提供了有益的示范及指导。在海上矛盾频发的当下，研究中越北部湾渔业协定更具有现实意义。

    纵观这十年的谈判过程，我们可以得出以下基本历史经验和现实启示：

    一是两国关系的正常化是解决双边历史遗留问题和现实问题的前提、基础和条件，直接影响着两国解决渔业问题的进程和结果。一旦两国缺乏政治互信，具体问题便会成为爆发点，进而扩大化，严重阻碍谈判进程。如20世纪70年代，中越两国进行了多轮副外长级谈判，但都没有取得任何进展，且双方主张毫无接近的迹象，甚至在数十次的会谈中双方都在为“地区霸权”问题和“红线”问题争吵，根本没有触及北部湾问题。究其原因，越方并无谋求两国关系正常化、解决问题的诚意，所谓谈判只是越方试图转移国际社会的注意力，拖延时间，掩盖其向东南亚渗透行为的烟幕弹。再看20世纪90年代初，中越两国逐步实现关系正常化以后，双方建立起政治互信，带着解决问题的诚意，双方在谈判中求同存异，就“红线问题”及“按公平原则划分北部湾”迅速达成共识，促使谈判顺利进行。由此可见两国政治互信在谈判及解决问题中的重要性。

    二是在外交谈判中，双方最高领导人的坚定意志是攻坚克难的重要保障。在中越两国渔业问题谈判中，中越两国领导人的高度重视和协商解决问题的决心，对谈判的顺利进行起到了非常重要的作用，在关键时刻甚至起到了打破谈判僵局，推动谈判向前发展的作用。如北部湾划界问题在1993年至1998年的五年间共进行了10轮谈判，但都因双方在 “红线”问题上分歧过大，谈判并未取得突破性进展，并一度陷入僵局。在此背景下，两国领导人高度重视两国关系，1995年11月，越共中央总书记杜梅访华，两国领导人就“红线问题”的争议达成共识，中越边界谈判由此打破僵局，走上正轨。再如划界谈判中的渔业问题，中方屡次在谈判中提出要求划界问题和渔业问题同时解决，但越方并未予以重视。直至1999年12月，黎可漂总书记就“渔业谈判与划界谈判同时进行”做出积极回应， 这才为这一问题开了绿灯，为《渔业协定》的签署奠定了基础。

    三是渔业问题既是涉及两国关系的重大原则问题，也是关乎两国渔民生计及社会安定的重要问题。海洋划界谈判在着眼于解决当前问题的前提下，还应考虑划界后对渔民、对渔业产生的深远影响。只有将眼前利益与长远利益相結合，才能取得满意的成果。另外，海洋争端是一个非常复杂的问题，其背后是国家间利益的博弈，包括渔业资源、石油资源、战略位置等一系列利益的竞争。在划界谈判条件还不具备的背景下，双方先就渔业问题、海洋环保、海洋科研、海上搜救等低敏感领域进行合作，努力增进互信，而后再循序渐进，为解决更困难的问题创造条件，有助于减少划界谈判的复杂性，促使谈判顺利进行。同时，这也再一次印证了以邓小平为核心的中共第二代中央领导集体创造性提出的“搁置争议，共同开发”的政策的有效性，今后的海洋争端谈判中应继续坚持这一政策。

    （林凡力，中国人民大学马克思主义学院硕士研究生）