中山市安居工程推进历程探析

    黄春华

    【摘 要】20世纪80年代中后期，中山市经过了改革开放近10年的经济高速发展后，市委、市政府已着手开展探索和谐社会的构建，解决社会发展中日渐显露的不平衡问题，创造公平环境，关注、扶持弱势群体。中山安居工程走过的“三部曲”是一次成功的探索，是中山市构建公平的市场和社会环境的有效措施。

    【关键词】 中山；安居工程；推进历程

    【中图分类号】K27 【文献标志码】A 【文章编号】1672-3570-（2018）05-0042-08

    1986年中山市委、市政府决定设立解决住房困难办公室，从而拉开了中山安居工程的序幕。直至1997年中山市获得“联合国人居奖”时，中山共投资近9亿元，在城区建成7831套住房，建筑面积107.8万平方米，先后让人均居住面积6平方米以下和8平方米以下的住房困难户住上了新房。①接着，中山率先完成房改，推进住房市场化，并拉开又一轮住房解困工程的帷幕，目标是建立保障性的住房供应体制，包括面向“双困”②家庭的廉租屋制度。本文对这一过程进行梳理，以期对改革开放40年来中山推进安居工程的历史进程做一剖析。

    一、时代背景——旧有住房制度制约了住房解困

    直至20世纪80年代，中山与全国各地一样仍处于“实物分房”时代。当时的城镇居民除了极少数人有能力自建或自购外，大多数人主要依靠两个途径获得住房：在党政机关或国营、集体企事业单位（当年，机关和企事业单位都笼统简称为“单位”）工作的，可通过单位获得分配住房；个体经营者或工作单位不能解决其住房问题的，可通过向房管处（所）申请分配公房租住。党政机关和国营、集体企事业单位都姓“公”，统而概之，就是政府财政对城镇居民的住房实行了大包大揽。

    早在1978年，邓小平视察大庆油田和北京前三门新建公寓住宅楼时就提出“解决住房问题能不能路子宽些”；1980年4月初，小平同志与胡耀邦、万里等几位领导人谈到我国住房改革的问题时提出，“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款”③。至此，房地产行业的属性得到重新讨论。基于上述的因素，中国开始了以“公房出售”为主要内容的住房制度改革。其目的是以售房代替租房，给企业甩包袱。1980年6月，中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，这是中国住宅商品化改革的开始。④

    住房制度改革是解决居民住房困难问题的支撑和保障，如果不解决政府大包大揽的体制老问题，各级党委、政府就无法集中资源投入到最核心的住房解困工作中去，必受制约。

    于是，我国开始了面向职工出售公有住房的试点。这一历时6年多的改革又可分为1981年以前的全价售房和1982年到1986年的补贴售房两个阶段。统计显示，1980年到1981年，全国城镇出售的新房仅占同期新建住房的1/2000。原因是当时城镇居民收入水平实在太低买不起。1982年4月17日，国务院同意在郑州、常州、四平和沙市4城市开始进行新建公有住房补贴出售试点。补贴的原则是，个人负担三分之一，职工所在单位和地方政府各补贴三分之一。补贴之后，每套住房的售价中个人负担大致相当于一个职工3 ～ 4年的工资总和，或者等于职工家庭两年的家庭总收入。在总结经验的基础上，原城乡建设环境保护部在1984年10月向国务院提出了《关于扩大城市公有住宅补贴出售试点的报告》。在国务院批准《报告》后，补贴出售公有住房的试点又扩大到了北京、天津和上海3个直辖市。报告同时明确，各省、自治区可以自行确定扩大试点的城市。这样，到1985年底，全国已有27个省、自治区、直辖市的160个设市城市和300个县镇都开展了补贴出售公有住房的试点，共出售住房1092万平方米。但是，在试点过程中也出现了三个方面的新问题：一是政府和单位负担过重，无法解决效益不同的企业职工住房苦乐不均的问题。二是大部分城镇居民对房改承受能力脆弱，租买比价过于悬殊，大多数人觉得买房不如租房。三是有领导干部继续利用手中的权力分到住房，即使买房也是优惠较多，甚至存在不正之风和腐败。而从郑州、常州、四平和沙市4个城市的试点调查中也可以看出，拥护公房出售的职工仅占10%—20%，针对补贴出售公房存在着的问题，1986年3月，原城乡建设环境保护部在《关于城镇公房补贴出售试点问题的通知》中明确规定，城镇出售公有住宅，原则上按全价出售，要求各地迅速对不计后果，随意贱价出售旧房的做法进行坚决制止，我国公有住房出售又开始转向了全价出售。①

    在广东，20世纪80年代住房已作为商品出现，如中山在1981年出现了外销的“岐江花园”和内销的“莲峰新村”等商品型住宅小区②，与被誉为“中国第一个商品房小区”的深圳“东湖丽苑”基本同期③。但莲峰新村以及后来的华佗新村等小区的主要销售对象不是居民个人，而是单位，即由单位购买后再分配给干部、职工④。只有小部分由个体户等先富者或境外人士、归侨侨眷购得。

    1986年1月，国务院住房制度改革领导小组成立。1988年3月，领导小组发布《关于全国城镇分期分批进行住房制度改革的实施方案》，其改革的思路是通过提高房租、增加工资的方式，鼓励职工自主买房。⑤在这种大环境下，中山的“安居工程”进行了大胆的尝试。

    从1986年1月起，中山市开始实施市长接待日制度，接待日中群众反映较多的就是住房困难问题。为此，市委、市政府专门研究讨论并提出了3点工作安排：第一，首先调查6平方米以下的困难户的数量；第二，以群策群力为指导思想，研究一个筹集資金的办法；第三，建设的时候要和新区的建设结合起来。中山市住房解困办公室也在这历史背景下应运而生。⑥

    长期以来的“实物分房”让有限的政府财政吃不消，从而导致了难以大规模、快速、广泛地改善居民的居住条件。1986年中山城区人均居住面积不足6平方米的居民住户有7000多户①，他们当中，有两部分人群特别引人关注：一是长期居住在岐江河沿岸的小木船、松皮屋里的水上居民，二是教师中的住房困难户。当年11月，中山市政协城建组的一次调查统计出仅短短的长堤路岐江桥以北就有木屋316间，居住人数1262人。②至1987年6月，城区已有391户教师提出了解决住房困难的申请，其中人均居住面积6平方米以下的有300户。