城市拆迁现状与补偿问题初探

    刘　浩　刘　琪

    摘要：随着我国改革开放的不断深入和城镇化水平的不断提高，城市的发展范围不断扩大，所以很多城市都进行了大规模的改造。在改造的过程中，补偿问题就成为了拆迁户关注的焦点，也成为众多学者研究的重点。

    关键字：城市改造；拆迁；补偿

    由于城市规模的不断扩展，近年来，随着国民经济的持续快速发展和城镇化进程的加快，全国许多地区均对城市进行了大规模改造，使城镇面貌发生显著变化。与此同时派生出另一种城市发展现象：大量的城市房屋拆迁。我国目前进行的城市房屋拆迁大致分为两种类型。一种为政府主导的拆迁行为，如危旧房改造、拓宽或新建道路、保护文物古迹等。另一种为商业性拆迁行为，即政府出让土地给开发商，由开发商按照城市规划进行拆迁、建设。

    1 国内外拆迁制度现状

    1.1 美国城市房屋拆迁现状

    由于美国是一个新兴移民城市，早期城市规划的较好，相对其他城市，因大规模城市改造而进行居民动迁的案例较少。对于重要的基础设施建设以及国防建设，政府多次都是动用“重要空间法”来从居民手中成功征得土地。“重要空间法”指政府为公告利益有权从个人征取房产地产，但是必须提供合理赔偿。美国50个州均建立了不同版本的“重要空间法”（Eminent Domain）及动迁细节和补偿办法，虽然在细节上不一，但主要目的都是为了既保护公共基础项目能够顺利实施，又保护居民的合法权益。“重要空间法”的初衷是为了保证对公共利益项目的顺利建设，如国防、水电基础设施、高速公路等项目。但随着一批美国城市开始逐渐老化，对就城区进行翻新改造成了很多地方政府面临的问题。美国最高法院于1954年做出重大裁决，扩大“重要空间法”特权范围，允许地方政府可以出于公共利益需要与开发商联手对颓废的旧城区强行征收进行改造。此特权随后继续不断扩大，对征地从颓废的旧城区拓展到老旧商业区。

    1.2 香港城市房屋拆迁现状

    香港特别行政区由于历史的因素，其法律体系以普通法为基础，奉行积极不干预的政府政策(positive non-intervention policy)，并以市场的力量作为前提及严格遵守私有产权的制度。香港的土地制度实行租赁方法，以长期政府土地租契批约方式(Ieasehold system)配置土地。这和内地根据《宪法》及有关法律、规定城市市区的土地属国家所有，并以土地使用权出让的形式配置土地的办法在法律关系上有一些差异，但相同的是，为了配合经济的发展(economic growth)及公共利益(public purpose)的需要，对私有房地产进行土地收回(1and resumption)和土地征用(compulsory acquisition)是一个很普遍的手段，而在国内所推行的城市房屋拆迁制度和香港的土地征用制度也是基于这一前提建立起来的。值得一提的是在一些国家施行永久自由保有地制度(freehold land system)时，政府与私人土地的业主由于在租契制度和土地使用权出让制度上设有合约关系(contractual right)，政府征收土地时必须要拥有特定的法律权力才可征用土地。与其它经济发展迅速的城市一样，香港由于经济的起飞和市区有效土地供应短缺，以及市区内旧形楼宇管理问题而导致很多大厦日久失修，市区重建(UrbanRenewal)成为其中一个最常使用来解决这问题的方法。

    1.3 上海城市房屋拆迁现状

    2005年6月21日，国务院公布了新的《城市房屋拆迁管理条例》，并定于11月1日起施行。新条例对房屋拆迁政策作了重大调整，主要包括：

    ①注重保护房屋所有人利益，兼顾对房屋承租人的安置；

    ②补偿安置标准充分体现市场价值补偿原则，取消补偿安置中的户口因素；

    ③补偿安置方式采取货币补偿和同等价值房屋产权调换相结合；

    ④规范行政管理行为，规范拆迁行为，加大对补偿安置资金的监管力度。

    长期以来，上海市城市房屋拆迁中按人口因素的补偿安置办法为改善市民居住条件和加快城市建设作出了积极贡献

    2 城市房屋拆迁补偿的原则和标准

    北京市《城市房屋拆迁管理条例》第三条规定，“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”这是该行政法规规定的城市房屋拆迁过程中应当遵循的原则，详述如下：

    2.1 符合城市规划的原则

    众所周知，土地是不可再生的珍贵资源，因而对建设用地的供给国家应当进

    行宏观调控，通过城市规划管理来实现这一目标。城市规划市建设城市和管理城市工业的基本依据，是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局，对各项建设项目的综合部署和具体安排。

    2.2 有利于城市旧区改造的原则

    省市旧区市长期发展和演变过程中逐步形成的进行各项政治、经济、文化、社会活动的居民集聚区。相对而言，城市旧区显得日益拥挤，与城市的快速发展形成鲜明对比，成为制约城市发展的一个重要因素。城市旧区改造即通常所说的旧城改造，目的市改善居住条件、美化城市环境、提高城市品位、推动城市发展。城市旧区改造是城市建设发展中极为重要的、不可或缺的一环，而城市旧区改造又往往体现为城市房屋拆迁。

    2.3 有利于生态环境改善的原则

    生态环境是指生物群落及非生物自然因素组成的各种生态系统所构成的整体，主要或完全由自然因素形成，并间接地、潜在地、长远地对人类的生存和发展产生影响。生态环境的破坏，最终会导致人类生活环境的恶化。通过房屋拆迁，人民需要达到改善居住条件、提高生活品质等目的，而如果在拆迁过程中，不考虑环境因素，任意而为，结果也必定是有悖于实施房屋拆迁的初衷。因此，在房屋拆迁过程中，应当有利于生态环境的改善。

    2.4 保护文物古迹的原则

    我国有着5000年的灿烂文明，历代留存下来的文物古迹，难以计数。文物古迹具有不可替代性和不可再生性等特点，一旦失去便永远失去，任何复制品将不再具有其原有的价值，而在拆迁过程中，往往被拆迁地区存有大量需要保护的文物古迹，这就涉及到了文物保护的问题。

    3 建立正当行政补偿程序在房屋拆迁中的作用

    任何行政权力的运用都比如要通过程序表现出来，无论是行政机权，还是适用法律、法规的错误，都必然在行为的程序上有所表现。否合法，通过行政程序进行判断是关键。因此，行政程序在国家的行着十分重要的作用。

    ①正当的行政补偿程序可以对行政机关起到监督作用，防止其失滥用职权，增强公民对政府的信赖。行政补偿行为必须符合行政补偿这是行政行为产生法律效力的必要条件，如果行政程序违法，也将导无效；同时，健全完善的行政补偿程序将从制度上防止腐败违法现象清廉。

    ②正当的行政补偿程序既可以控制行政权力的滥用，又可以保障行政补偿程序在行政行为中无处不在，程序法的作用即在于将合理的序法律化、制度化，免去不必要的程序或者简化繁琐的程序，从而提高效率。

    ③正当的行政补偿程序能够保护公民的基本人权和合法权益不受公众提供影响行政决定形成的机会。个人和组织的合法权益，不仅要法律予以规定，还要靠程序法予以保障。在行政活动的实施过程中设定，就能起到避免或者减少滥用职权，保护个人和组织合法权益的作

    参考文献

    [1]最新城市房屋拆迁指南.中国建筑工业出版社.建设部政策研究中心编著.

    [2]郑冲,贾红梅.德国民法典.法律出版社,1999年5月版.