差异化管理在长江危险品监管中的运用与思考

    马宏彬

    摘 要：长江船舶载运危险货物运输存在货物、船舶、船员、公司管理等各项因素的差异，针对这些差异进行具体的划分，以便从不同的角度层面上利用现有的资源、支持及技术手段，最大化的发挥海事监管的作用，实现科学、高效、有效的海事监管，是海事创新管理方式的体现。目前长江海事局已逐步探索将差异化管理理念运用到危险品船舶运输监管中，这种监管思维取得了良好的成效，但是仍存在不少问题需要思考、优化。

    关键词：差异化管理 船载危险货物 海事监管

    长江水运量占全国内河水运总量的80%，是我国内河水运最重要的通航河流，干流流经七省二市，沿江各省市聚集了我国41%以上的经济总量，在全国经济发展中占有十分重要的地位。近年来，随着大量化工园区沿长江集中布局，长江干线危险化学品运输量以年均近10%的幅度快速增长，对危险化学品生产、仓储、装卸、污染物处置等各环节的安全管理带来了严峻挑战。如何针对不同的货物种类及发生事故后的影响程度、不同状况的运输船舶、不同的时段特点采取措施，是优化海事部门监管方式、提升监管效率、深化危险品船舶管理的手段，应当引起思考。

    差异化管理理念

    管理的功用在于提高效率，更在于有效而合理的配置资源——在一定的资源条件下取得最大的效果。

    差异化管理与“划一式”习惯做法相对立，前者本质上是一种精致管理，后者则是一种粗放式管理形态。差异化管理在调动被管理者的积极性、减少主管部门后期监管成本以及增强政策深层次传导的有效性等方面，具有相当的优势。但另一方面，在具体管理和政策执行过程中，差异化管理也存在前期充足信息获取困难、机制设计的效率与公平能否有效兼顾等方面的问题。

    引入差异化管理的必要性

    1、长江危险品运输现状及风险

    据统计，长江沿线共有生活和工业取水口255处，涉及人口约1.4亿人，一旦发生危险化学品泄漏等安全事故，将直接威胁沿江居民饮用水安全，影响生态环境和沿江经济发展。近年来，长江出现多起直接影响水源安全的船舶交通事故，导致多起沿江城市停水事件，这类事件震惊全国，人民群众对长江航运环境保护的敏感性越来越强。

    2、差异化管理的必要性分析

    危险品运输吞吐量大、船舶进出港艘次多、船舶状况差、船员素质低，与现有的监管资源较为薄弱、人民群众对水生态的关注形成强烈矛盾。据了解，虽然水域发生重特大溢油和危化品事故的风险与日俱增，但政府和社会溢油应急能力严重不足。溢油应急设备库运行缺少必要的人员和资金，社会溢油应急设备、物资缺乏。危化品泄露基本没有有效的应对手段，仅能依靠运输过程的安全监管来防范事故发生。突出重点，最大化的利用现有资源，同时探索建立相关“惩奖”制度激励船舶遵章守纪，是实现科学管理、有效监管的必要手段。

    具体应用形式

    1、船舶分类

    分类监管。根据船舶船龄是否超过16年，是否是小吨位船舶（油船在500总吨以下，散化船在150总吨以下），是否持《安全管理证书》2年以上并良好运行体系，以及上一年度是否发生事故、安检滞留、海事违法行为、谎报瞒报行为由优至差划分为A、B、C三类。另外，长江海事局将载运一类危险货物单壳液货船、交通运输部海事局重点跟踪船舶、上年度长江海事局“黑名单”船舶、上年度发生一般及以上水上交通事故或污染事故的船舶、上年度发生3次以上海事违法行为的船舶、上年度发生违法行为或被滞留的危险品船舶等六类船舶列为重点监管船舶。

    A类安全等级船舶以引导和服务为主，减少检查频次；对B类安全等级船舶采取正常监管，实施定期不定期的检查；对C类安全等级船舶实施重点监控，强化日常监督检查及违法惩戒措施。

    2、航运公司分类

    分类目的及方法。为进一步加强航运公司安全监管，促进航运公司落实安全管理主体责任，根据上一年度航运公司安全管理状况，将安全状况不良的航运公司列为本年度重点监管航运公司。列入原因包括：所属船舶30%以上船舶被滞留、因违法（违章）被处罚的、重点监管危险品船舶数量占其营运危险品船舶总数10%以上的、所属船舶存在持伪造、变造的船舶、船员证书等不诚信行为的、所属船舶发生一般等级及以上水上交通事故并负有主要责任的、未按规定建立安全管理制度、无固定办公场所或海务机务管理人员不满足要求的等。

    监管方式。对于列于重点监管航运公司名单的这些航运公司，采取走访、加强日常监督检查与公司审核管理、通报水路运输管理部门等方式强化监管。

    3、危险货物分类

    货物分类监管中，长江海事局探索建立了“动态跟踪”和“重点水域海巡艇维护”这一措施，用来保障载运危险货物的船舶在航行过程的安全。另外，对靠泊作业的危险品船，长江局也对其装卸作业现场检查的频次做了规定，从一至四类分别是100%、80%、60%、60%。

    4、航行水域差异化管理——重点航段

    长江海事局对水域的差异化管理体现在在对一些浅显弯曲航段、船舶流量较大航段、经常发生事故的航段、设置有取水口保护区的航段等这些重点水域强化监管力度，如划分辖区重大风险源，加强日常巡航检查，强化该水域的船舶引导宣传等。

    5、时段差异化管理——重点时段

    长江海事局目前对时段的差异化管理突出在对危险品船重点时段的管理，一方面体现在在夏季高温、洪水期等特殊时段对载运易燃、易爆危险品船强化监管力度，要求这类船舶避开高温进行作业，确保安全；另一方面体现在在夜间容易发生事故的时段，通过强化监管力度，实施部分小型液货船夜间禁航措施，减少船舶事故的发生。

    危险品监管“差异化管理”实际存在问题

    1、分类结果不精确

    差异化管理的重点在于“分类”这一标准是否准确，“分类”的结果是否能得到各方认可，是实现差异化管理的基础。从往年做法来看，多数由长江海事局的各分支局危防管理部门各自统计查询后上报汇总，这在一定程度上造成分类结果存在偏差。

    2、资源投入未能实现合理分配

    通过各类标准进行划分，从而有针对性的投入监管资源，实现资源的不浪费、科学化使用，是进行差异化管理的目的之一。实际尤其是在长江上游航段船舶流量较少的情况下，海巡艇的现场监控可能略显刻意，一类船必维护使得海事监管资源倾向性太明显，尤其在试运行推进的过程中引起基层执法人员的不理解。

    优化建议

    1、强化宣传力度

    一是强化对内的宣贯力度，主要是船舶、航运公司分类后的具体监管措施的划分，使海事执法人员能够落实不同分类的不同监管措施；二是通过走访、座谈、现场监管等手段强化对航运公司、船舶的宣传力度，使其了解到A类船舶的相关优惠措施，激励其按规定进行运输，规范其航行作业行为。对C类船舶较多的、被划为后10%的航运公司，采取约谈通报，促进其推进船型标准化进度、规范公司内部管理。

    2、强化危险品源头监管

    船舶管理的源头在于公司，在于货主单位。通过对船舶的船舶状况、安检情况、违法行为情况的统计分析，形成一套科学的船舶状况数据库，对较差船舶较多的船公司严格开展安全管理体系审核，增加审核抽样比例。对于危险品货主单位可采取与其签订安全合作协议的方式，要求其选择船况较好、违法行为较少、船员素质较高的船舶，以促进较差船舶的淘汰。

    3、建立联动机制

    船载危险品运输管理涉及到多个部门，包括港航、海事、船检、航务管理机构等，海事管理机构通过日常监管，能够发现船舶状况、违纪违章情况、船公司管理方面的问题，这些情况如果通报至其他行业主管部门，在一定范围内达成信息共享，可以大大提高监管效率。

    结语

    毫无疑问，差异化管理理念在长江危险品运输监管中的运用是科学的、有效的、值得探究的，虽然在目前的操作过程中仍旧存在不少的问题，但在政府转变职能、深化体制改革，创新管理方式的大环境下，差异化管理为危险品运输监管提供了新思路。差异化管理理念作为淘汰老旧船舶、规范船舶航行行为的必要手段，在此基础上探索的货主选船机制、危险品动态跟踪、部分小型液货船夜间航行管制等措施升华了这一理念，确保了分类监管能达到目的。探索的道路只有起点，没有终点，相信在各方努力下，长江危险品运输监管会继续迈上新台阶。

    参考文献：

    [1] 陈玉和，吴士健，王新华，田为厚. 关于差异化管理的几个基本问题[J].东岳论坛，2006，27（6）：111-113

    [2] 谢进川. 关于差异化管理的理论探讨[J].理论研究，2005，23：22-23

    [3] 关于实施《长江海事局危险货物分类监管指导意见（试行）》的通知.

    http：//198.22.1.12/9/419/435/438/108811.html 2013.4

    [4] 关于对重点危险品船舶强化监管的通知 http：//198.22.1.12/9/419/435/438/1635629.html 2014.3

    [5] 关于印发《长江海事局危险品运输长效管理机制（试行）》的通知.

    http：//198.22.1.12/vcms/cjmsanw/9/419/429/305242.html.2012.12

    [6] 关于危险品船舶分类监管的实施意见.

    http：//198.22.1.12/vcms/cjmsanw/9/419/429/304591.html.2008.12

    （作者单位：安徽省皖江船舶检验局）