深化河南省农村土地产权制度改革研究
摘 要 土地权利问题是农村土地的关键问题。当前河南省农村土地产权存在立法缺位、管理政出多门、权属争议较大等弊病。苏南华西村模式、武汉团结村模式和佛山南海模式对河南省农村土地产权制度改革具有借鉴意义。在新型城镇化和新农村建设的大背景下，深化河南农村土地产权制度改革的现实路径是让农村土地实现资本化，明确土地产权关系，完善农村土地使用权流转的法律规制。
关键词 农村 土地 产权 改革路径
基金项目：本文系河南省政府决策研究招标课题“深化河南省农村土地产权制度改革研究”（课题编号：2017B244）研究成果。
作者简介：陈艳风，洛阳师范学院法学与社会学院讲师。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.140
农村最基础的制度安排无疑是土地制度，土地权利问题是农村土地的核心和关键问题。河南省是农业大省，农村人口多，农业水地资源相对紧缺。在城乡二元体制之下，土地适度规模经营难以推进，传统农业生产方式较难改变，这是河南省“三农”问题的根源。河南目前农村土地产权制度不利于农村集体土地的市场化流转，在一定程度上阻碍了农村集体土地利用效率的提高。本文结合河南省省情，借鉴其他省市农地流转工作的先进经验和做法，在此基础上探析深化河南省农村土地产权制度改革的具体路径。一、河南农村土地产权制度现状及存在的问题
（一）土地产权立法模糊或缺位
我国目前尚未有专门法律、法规对农村集体资产的管理和处置进行明确、统一的规范。河南农村集体土地所有权存在主体不明确、产权归属混乱等弊病。
1.产权主体不明晰。按照我国现行《土地管理法》的规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。除了由法律明确规定属于国家所有，农村和城市郊区土地归农民集体所有。在集体土地经营管理方面，《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（鎮）农民集体经济组织经营、管理。”然而事实上，河南省农村土地产权究竟属于哪一级具体主体却并不明确。在实践中，河南省很多地区农村，村民和村干部对农村土地集体所有的认知比较模糊，把土地承包经营权长期稳定视为土地归自己所有，可随意处置。农村土地所有权归“集体”所有，“集体”的定义是什么，“集体”是不是一个法律主体，地方政府是否有权代表“集体”行使对农村土地的处分权，这些问题无论是理论上还是实践上，还有待进一步明确。
2.产权内容不够充分。产权制度是既定产权关系和产权规则相结合而成的能对产权关系实现有效的组合、调节和保护的制度性安排。产权制度的核心功能之一在于降低交易成本，提高资源配置效率。科学、合理的产权制度应具备归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格等特点。产权主体和产权收益归属明确是现代产权制度的基础。保护严格、权责明确是现代产权制度的基本要求。流转顺畅则是现代产权制度健全的重要标志之一。作为集体土地所有者成员的农户，不仅没有农村土地所有权，也不享有完整的承包经营和使用权。在现行的银行贷款中，农村宅基地、集体土地使用证、承包地、土地承包合同等都不能作为抵押或质押对象。
3.土地产权权能不完整。土地产权是权利人在其权利存在的土地上，为实现其利用土地的目的，依法行使其权利时对土地的占有、使用、流转等权利。根据物权法的一般理论，土地产权是存在于土地之中的排他性完全权利，是有关土地财产的一切权利的总和，是一个权利束。根据笔者的实证调查，很多农户不愿意在土地上长期投资，进行投机、掠夺式经营，导致农业资源配置失序。
（二）农村集体土地管理混乱
1.多头登记。不动产登记是相关机构依法将不动产权利归属和其他法定事项载入不动产登记簿的行为。我国推行不动产统一登记的初衷即在于解决“多头登记”问题。在河南省现实的土地产权登记管理中，由于各部门政策协调的不一致和不及时，导致对土地分类的标准不统一，土地登记职责分散，登记的各种土地信息有所出入，土地登记信息较为混乱。尚未建立互通共享的信息平台来推动农村土地不动产统一登记工作。
2.多部门管理。由于不同的职能部门各有分工，承担不同的土地行政管理事务，导致出现土地产权登记的多部门管理。土地行政事务涉及的领域多且复杂，多部门管理本身并没有错。问题是，当这么多部门同时负责土地行政管理事务的时候，它们的权限如何划分，的确值得反思。
3.土地档案管理水平不高。土地档案是有关国土资源管理部门在土地资源开发、管理、利用的过程中形成的，具有一定保存和利用价值的图表、文字、声像材料等信息。这些信息记录了土地开发利用的全过程。在农村城镇化建设背景下，土地流转越来越频繁，土地档案管理对国家、百姓利益起着越来越大的作用。在一些地方，还没有把土地档案管理工作提升到一定的高度，没能意识到在信息化时代土地档案管理的巨大价值，错误地认为对其投入过多的人力、精力和财力是得不偿失，在思想观念方面严重低估了土地档案管理工作的重要性。
（三）土地权属争议较大
在农村城镇化建设的过程中，受市场经济和商品经济的影响，农村土地急速增值，随之而来的是农村土地产权纠纷的快速增长。从河南省的实际情况来看，农村土地纠纷主要表现为承包土地面积确权不准确、位置不明、四至不清等方面。由于土地承包合同和经营权证书变更的不及时，经常出现实际经营土地与证书不符的情况，不仅流转存在安全隐患，也导致土地权属矛盾多发。二、农村集体土地产权改革的实践样本
当前一些地方在构建新型农村集体土地产权制度方面进行了积极的尝试，其中苏南华西村模式、武汉团结村模式和佛山南海模式最具代表性，提供了较为现成和直接的探索经验。
（一） 苏南华西村模式
苏南华西村模式。苏南（江苏省南部地区的简称），地处中国东南沿海长江三角洲中心。苏南地区一直以来实行的都是集体所有制。随着近年来城镇化建设步伐的加快，乡镇政府直接在农村资源组织方面发挥着越来越重要的作用。具体做法是，由政府直接出面负责组织土地、资本、劳动力等资源兴办特色企业，政府指派企业负责人，有效地将社会闲散资本聚集起来，实现苏南地区政府积极引导、集体产权明晰、规模效应好、市场化程度高的苏南模式。“苏南模式的核心理念是共同富裕，农村财富分配由集体统一进行，在财富盈余的情况下你每个农户都会按照比例继续在集体发展基金中投入一部分资金作共同发展之用，以实现共同富裕的目标。”
（二）武汉团结村模式
武汉团结村因地制宜优化使用农地资源，建立了规范的公司治理结构，成立团结村集团股份制公司。股份制公司的运作模式使农村资产变股权，农民变股东。团结集团内部，团结村以集体财产入股，在数量上占据绝对优势，村集体可就团结集团经营活动中的重大问题行使表决权，村民个人也可以集体商讨的形式参与集团的重要经济活动。作为法人团体，团结集团是一种董事和成员截然分开的社会组织，集体资产的经营使用由专业管理团队负责。这是典型的所有权与经营权相分离的运作模式，可以突破所有者自身经营能力的限制，委托专业的经营团队，实现更为客观的经济收益。
（三）佛山南海模式
土地是农民最基本的生产资料。随着农业现代性水平的提高，发达地区的农村现行经济管理体制越来越不适应生产力发展的现实。南海市是较早探索集体建设用地流转的地区，区别于华西村模式和武汉团结村模式对城市带的依赖，广东佛山南海区的南海模式实行的是土地股份制集中。为解决土地的使用和管理上的矛盾，南海模式的土地股份制改革的做法是，把农民的土地承包经营权折算成股份，行政村把股份集中起来组织股份合作组织。这种股份组织的特点是以原生产队的土地资产折价入股，合作组织有权对土地进行经营管理，农民有权分享土地增值收益。三、深化河南省农村土地产权制度改革具体路径
（一）完善相关法律做好改革的頂层设计
产权改革，制度先行。深化农村土地产权制度改革必须要有相关法律的规制和引导，必须从法律层面作出明确的规定。具体而言，要从国家层面修改和完善《土地管理法》等法律，从河南省的层面完善地方法规和配套政策。在新型城镇化建设背景下，推进制度创新，把深化河南省农村土地产权制度改革纳入法治化轨道。
1.推动国家层面修改、完善有关农村土地产权改革的法律法规。一是修改《土地管理法》。应从法律制度的源头上完善农地征收和补偿机制，改革农村土地利益分配制度，尽量实现城乡一体化进程中公共利益和农民个人利益的理性的平衡。应允许各地区根据土地类型、土地年产值、农用地等级、土地供求关系、当地经济发展水平等确定补偿标准。这无疑是减少农地征收矛盾、促进农村社会和谐稳定、继续新型城镇化建设发展的必要之策。二是推动国家修改《农村土地承包法》《物权法》。土地承包经营权是公民对集体所有的土地的承包权，权利具体内容由合同约定。《农村土地承包法》《物权法》应明确土地承包经营权的法律效力，适当延长经营期限；应允许土地承包经营权作为抵押对象，为农民资金融通提供便利和法律支持。三是尽快制定《农村土地承包经营权登记办法》。应明确规定，农村土地承包经营权的每一个环节都应有明确的法律依据和效力。应明确规定农地承包经营权的入户权属调查、测量地块成图、公示审核、建立登记簿、完善承包经营权证书、建立农村土地承包管理信息体统、资料归档等制度，遵循保持稳定、依法依规、因地制宜、民主协商、注重实效、地方负责等原则。
2.加强河南地方立法及配套政策的完善。一是尽快出台农村土地使用权确权和有序流转的地方性法规。拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，必须要有明确的法律依据。二是尽快完善农民市民化的地方性配套政策。河南应尽快出台相对较为宽松的户口转移政策，在人口管理方面全面推行居住证制度。应紧紧围绕农民增收、农业增效、农产品竞争力增强的总体目标，以实施“绿色证书工程”、“新型农民科技培训工程”和“农村劳动力转移培训阳光工程”为手段，促进城乡劳动者平等就业。三是尽快完善河南省农村社保规范。现阶段，我省农民最迫切需要的社会保险是养老保险和医疗保险。应尽快出台和完善农村社会救助、农村社会福利、农村社会优抚等配套政策，彻底解决失地农民的后顾之忧。
（二）充实河南农村集体土地产权权能
1.明确农村集体土地产权的权能。土地所有权可以作两方面理解：首先是法律意义上的土地所有权，即土地所有权者把土地当作自己财产。其次是经济意义上的土地所有权，即土地所有者凭借对土地的垄断而获得相应地租。两方面都不可或缺，否则会导致权利的不完整。土地所有权是土地所有者依法对土地享有占有、使用、收益和处分的权能。完整、充实的土地所有权权能使集体土地真正“活”起来。
2.推动集体土地产权化、资本化。一是依照《土地管理法》和河南省地方性政策或法规的要求，确定集体土地所有权或使用权的权利内容，让集体土地所有权成为一种资产权。经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、注册登记、颁发产权证书等法定程序，确认集体土地权属。集体土地产权化必须遵循尊重历史、面对现实、有利于生产生活、有利于社会稳定、法律与政策并用、分阶段分地域、权利设定法定等原则。二是推进非农业用地产业化。当前最为紧迫的是，在准确把握农村土地流转法律政策的前提下，探索既符合客观规律又符合形势需要的农业用地转非农建设用地的发展模式，以适应市场化、资本化和物权化现实需求。三是推进农村房屋物权化。农村宅基地是一种农村特有的土地权属，农村住房产权是农户或个人利用集体土地修建的用于居住使用的房屋的权利。应明确规定实行农村房屋的物权化，可以用宅基地使用权办理抵押、贷款。
（三）推进农村土地确权
1.完善農村集体土地地籍信息系统。一是要参照《城镇地籍数据标准》（TD/T1015-2007）等技术标准，积极推进农村集体土地登记数据库建设，进一步完善地籍信息系统。在此基础上，稳步推进全省土地登记信息动态监管查询系统建设，提升土地监管能力和社会化服务水平，有效发挥集体土地登记成果资料服务经济社会发展的积极作用。二是建立专门的农村集体土地确权登记部门。要严格按照有关法律和政策规定，全面核查、整理和完善现有土地登记资料。防止多头登记、登记缺漏等情况的发生。三是加强土地权属争议调处。各地要从机构建设、队伍建设、规范程序、经费保障等各个方面，采取有力措施，建立健全农村土地权属争议调处机制，妥善、依法处理农村集体土地权属争议。
2.进一步明确农村土地产权关系。一是应尽快在《物权法》《土地管理法》等相关法律中完善河南省农民土地权利的内容尤其是处分权的内容。我国《土地管理法》《物权法》应适当放松对农村集体土地租赁的限制，降低集体土地使用权的租赁和流转的法律风险。对于集体土地企业使用权的对外出租，法律应尽量减少限制条件，允许出租与集体经济组织开办的或以入股、联营形式与他人共同举办的乡镇企业。二是进一步完善和明确河南省农村集体成员资格之认定。集体成员资格一般是根据特定地域、家庭家属关系、历史事实或集体章程之规定而获得，其判断往往以集体具有的“自然共同体特征” 为出发点，须具备较为固定的生产生活条件，且需结合登记的集体组织户口等因素来综合判断。再次，必须在河南省农村土地产权制度改革的实践中，明确集体与农村集体经济组织的本质性差异。这些差异主要表现在如下三个方面。其一，集体具有唯一性特征。集体是集体土地所有权唯一主体，而集体经济组织是农业生产经营的一种重要形式，但并非唯一形式，还有农业企业、农民专业合作经济组织等组织形式。其次，集体具有高度稳定性。集体是农村集体土地所有权的主体，具有相对稳定的财产和成员，是一个完整、独立而稳定的概念。集体经济组织可以农业合作社、农业合作联社或集体资产管理委员会等多种形式存在，具有很大的灵活性。再次，集体具有恒常性。按照我国《物权法》的规定，集体是集体土地所有权的唯一法定主体，而集体经济组织只是集体行使土地所有权的代表，其对集体土地的经营管理并不是基于所有权的权能。
3.加强进城农民闲置土地有效利用。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中指出城镇化是有效解决“三农”问题的重要途径。让有一定经济实力、对农业感兴趣的人来规模化经营农地，“三农”问题自然就解决了。国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，提出了2020年全国户籍人口城镇化率达到45%的目标。推动1亿农民在城市落户是一个宏伟的计划，也是中国城镇化进程的一个标志性事件。随着中国城镇化的提速，如何让农民进城安心工作，这不仅仅是农民工的愿望，也是经济社会转型的必要条件。
参考文献：
[1]胡建.农村集体土地产权改革的路径与法制保障.中州学刊.2014（5）.
[2]罗辉.广西新型城镇化进程中农村土地产权问题与对策研究.广西社会科学.2016（4）.
[3]高圣平.农地三权分置视野下土地承包权的重构.法学家.2017（5）.
[4]刘征峰.农地“三权分置”改革的私法逻辑.西北农林科技大学学报（社会科学版）.2015（5）.
关键词 农村 土地 产权 改革路径
基金项目：本文系河南省政府决策研究招标课题“深化河南省农村土地产权制度改革研究”（课题编号：2017B244）研究成果。
作者简介：陈艳风，洛阳师范学院法学与社会学院讲师。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.140
农村最基础的制度安排无疑是土地制度，土地权利问题是农村土地的核心和关键问题。河南省是农业大省，农村人口多，农业水地资源相对紧缺。在城乡二元体制之下，土地适度规模经营难以推进，传统农业生产方式较难改变，这是河南省“三农”问题的根源。河南目前农村土地产权制度不利于农村集体土地的市场化流转，在一定程度上阻碍了农村集体土地利用效率的提高。本文结合河南省省情，借鉴其他省市农地流转工作的先进经验和做法，在此基础上探析深化河南省农村土地产权制度改革的具体路径。一、河南农村土地产权制度现状及存在的问题
（一）土地产权立法模糊或缺位
我国目前尚未有专门法律、法规对农村集体资产的管理和处置进行明确、统一的规范。河南农村集体土地所有权存在主体不明确、产权归属混乱等弊病。
1.产权主体不明晰。按照我国现行《土地管理法》的规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。除了由法律明确规定属于国家所有，农村和城市郊区土地归农民集体所有。在集体土地经营管理方面，《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（鎮）农民集体经济组织经营、管理。”然而事实上，河南省农村土地产权究竟属于哪一级具体主体却并不明确。在实践中，河南省很多地区农村，村民和村干部对农村土地集体所有的认知比较模糊，把土地承包经营权长期稳定视为土地归自己所有，可随意处置。农村土地所有权归“集体”所有，“集体”的定义是什么，“集体”是不是一个法律主体，地方政府是否有权代表“集体”行使对农村土地的处分权，这些问题无论是理论上还是实践上，还有待进一步明确。
2.产权内容不够充分。产权制度是既定产权关系和产权规则相结合而成的能对产权关系实现有效的组合、调节和保护的制度性安排。产权制度的核心功能之一在于降低交易成本，提高资源配置效率。科学、合理的产权制度应具备归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格等特点。产权主体和产权收益归属明确是现代产权制度的基础。保护严格、权责明确是现代产权制度的基本要求。流转顺畅则是现代产权制度健全的重要标志之一。作为集体土地所有者成员的农户，不仅没有农村土地所有权，也不享有完整的承包经营和使用权。在现行的银行贷款中，农村宅基地、集体土地使用证、承包地、土地承包合同等都不能作为抵押或质押对象。
3.土地产权权能不完整。土地产权是权利人在其权利存在的土地上，为实现其利用土地的目的，依法行使其权利时对土地的占有、使用、流转等权利。根据物权法的一般理论，土地产权是存在于土地之中的排他性完全权利，是有关土地财产的一切权利的总和，是一个权利束。根据笔者的实证调查，很多农户不愿意在土地上长期投资，进行投机、掠夺式经营，导致农业资源配置失序。
（二）农村集体土地管理混乱
1.多头登记。不动产登记是相关机构依法将不动产权利归属和其他法定事项载入不动产登记簿的行为。我国推行不动产统一登记的初衷即在于解决“多头登记”问题。在河南省现实的土地产权登记管理中，由于各部门政策协调的不一致和不及时，导致对土地分类的标准不统一，土地登记职责分散，登记的各种土地信息有所出入，土地登记信息较为混乱。尚未建立互通共享的信息平台来推动农村土地不动产统一登记工作。
2.多部门管理。由于不同的职能部门各有分工，承担不同的土地行政管理事务，导致出现土地产权登记的多部门管理。土地行政事务涉及的领域多且复杂，多部门管理本身并没有错。问题是，当这么多部门同时负责土地行政管理事务的时候，它们的权限如何划分，的确值得反思。
3.土地档案管理水平不高。土地档案是有关国土资源管理部门在土地资源开发、管理、利用的过程中形成的，具有一定保存和利用价值的图表、文字、声像材料等信息。这些信息记录了土地开发利用的全过程。在农村城镇化建设背景下，土地流转越来越频繁，土地档案管理对国家、百姓利益起着越来越大的作用。在一些地方，还没有把土地档案管理工作提升到一定的高度，没能意识到在信息化时代土地档案管理的巨大价值，错误地认为对其投入过多的人力、精力和财力是得不偿失，在思想观念方面严重低估了土地档案管理工作的重要性。
（三）土地权属争议较大
在农村城镇化建设的过程中，受市场经济和商品经济的影响，农村土地急速增值，随之而来的是农村土地产权纠纷的快速增长。从河南省的实际情况来看，农村土地纠纷主要表现为承包土地面积确权不准确、位置不明、四至不清等方面。由于土地承包合同和经营权证书变更的不及时，经常出现实际经营土地与证书不符的情况，不仅流转存在安全隐患，也导致土地权属矛盾多发。二、农村集体土地产权改革的实践样本
当前一些地方在构建新型农村集体土地产权制度方面进行了积极的尝试，其中苏南华西村模式、武汉团结村模式和佛山南海模式最具代表性，提供了较为现成和直接的探索经验。
（一） 苏南华西村模式
苏南华西村模式。苏南（江苏省南部地区的简称），地处中国东南沿海长江三角洲中心。苏南地区一直以来实行的都是集体所有制。随着近年来城镇化建设步伐的加快，乡镇政府直接在农村资源组织方面发挥着越来越重要的作用。具体做法是，由政府直接出面负责组织土地、资本、劳动力等资源兴办特色企业，政府指派企业负责人，有效地将社会闲散资本聚集起来，实现苏南地区政府积极引导、集体产权明晰、规模效应好、市场化程度高的苏南模式。“苏南模式的核心理念是共同富裕，农村财富分配由集体统一进行，在财富盈余的情况下你每个农户都会按照比例继续在集体发展基金中投入一部分资金作共同发展之用，以实现共同富裕的目标。”
（二）武汉团结村模式
武汉团结村因地制宜优化使用农地资源，建立了规范的公司治理结构，成立团结村集团股份制公司。股份制公司的运作模式使农村资产变股权，农民变股东。团结集团内部，团结村以集体财产入股，在数量上占据绝对优势，村集体可就团结集团经营活动中的重大问题行使表决权，村民个人也可以集体商讨的形式参与集团的重要经济活动。作为法人团体，团结集团是一种董事和成员截然分开的社会组织，集体资产的经营使用由专业管理团队负责。这是典型的所有权与经营权相分离的运作模式，可以突破所有者自身经营能力的限制，委托专业的经营团队，实现更为客观的经济收益。
（三）佛山南海模式
土地是农民最基本的生产资料。随着农业现代性水平的提高，发达地区的农村现行经济管理体制越来越不适应生产力发展的现实。南海市是较早探索集体建设用地流转的地区，区别于华西村模式和武汉团结村模式对城市带的依赖，广东佛山南海区的南海模式实行的是土地股份制集中。为解决土地的使用和管理上的矛盾，南海模式的土地股份制改革的做法是，把农民的土地承包经营权折算成股份，行政村把股份集中起来组织股份合作组织。这种股份组织的特点是以原生产队的土地资产折价入股，合作组织有权对土地进行经营管理，农民有权分享土地增值收益。三、深化河南省农村土地产权制度改革具体路径
（一）完善相关法律做好改革的頂层设计
产权改革，制度先行。深化农村土地产权制度改革必须要有相关法律的规制和引导，必须从法律层面作出明确的规定。具体而言，要从国家层面修改和完善《土地管理法》等法律，从河南省的层面完善地方法规和配套政策。在新型城镇化建设背景下，推进制度创新，把深化河南省农村土地产权制度改革纳入法治化轨道。
1.推动国家层面修改、完善有关农村土地产权改革的法律法规。一是修改《土地管理法》。应从法律制度的源头上完善农地征收和补偿机制，改革农村土地利益分配制度，尽量实现城乡一体化进程中公共利益和农民个人利益的理性的平衡。应允许各地区根据土地类型、土地年产值、农用地等级、土地供求关系、当地经济发展水平等确定补偿标准。这无疑是减少农地征收矛盾、促进农村社会和谐稳定、继续新型城镇化建设发展的必要之策。二是推动国家修改《农村土地承包法》《物权法》。土地承包经营权是公民对集体所有的土地的承包权，权利具体内容由合同约定。《农村土地承包法》《物权法》应明确土地承包经营权的法律效力，适当延长经营期限；应允许土地承包经营权作为抵押对象，为农民资金融通提供便利和法律支持。三是尽快制定《农村土地承包经营权登记办法》。应明确规定，农村土地承包经营权的每一个环节都应有明确的法律依据和效力。应明确规定农地承包经营权的入户权属调查、测量地块成图、公示审核、建立登记簿、完善承包经营权证书、建立农村土地承包管理信息体统、资料归档等制度，遵循保持稳定、依法依规、因地制宜、民主协商、注重实效、地方负责等原则。
2.加强河南地方立法及配套政策的完善。一是尽快出台农村土地使用权确权和有序流转的地方性法规。拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，必须要有明确的法律依据。二是尽快完善农民市民化的地方性配套政策。河南应尽快出台相对较为宽松的户口转移政策，在人口管理方面全面推行居住证制度。应紧紧围绕农民增收、农业增效、农产品竞争力增强的总体目标，以实施“绿色证书工程”、“新型农民科技培训工程”和“农村劳动力转移培训阳光工程”为手段，促进城乡劳动者平等就业。三是尽快完善河南省农村社保规范。现阶段，我省农民最迫切需要的社会保险是养老保险和医疗保险。应尽快出台和完善农村社会救助、农村社会福利、农村社会优抚等配套政策，彻底解决失地农民的后顾之忧。
（二）充实河南农村集体土地产权权能
1.明确农村集体土地产权的权能。土地所有权可以作两方面理解：首先是法律意义上的土地所有权，即土地所有权者把土地当作自己财产。其次是经济意义上的土地所有权，即土地所有者凭借对土地的垄断而获得相应地租。两方面都不可或缺，否则会导致权利的不完整。土地所有权是土地所有者依法对土地享有占有、使用、收益和处分的权能。完整、充实的土地所有权权能使集体土地真正“活”起来。
2.推动集体土地产权化、资本化。一是依照《土地管理法》和河南省地方性政策或法规的要求，确定集体土地所有权或使用权的权利内容，让集体土地所有权成为一种资产权。经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、注册登记、颁发产权证书等法定程序，确认集体土地权属。集体土地产权化必须遵循尊重历史、面对现实、有利于生产生活、有利于社会稳定、法律与政策并用、分阶段分地域、权利设定法定等原则。二是推进非农业用地产业化。当前最为紧迫的是，在准确把握农村土地流转法律政策的前提下，探索既符合客观规律又符合形势需要的农业用地转非农建设用地的发展模式，以适应市场化、资本化和物权化现实需求。三是推进农村房屋物权化。农村宅基地是一种农村特有的土地权属，农村住房产权是农户或个人利用集体土地修建的用于居住使用的房屋的权利。应明确规定实行农村房屋的物权化，可以用宅基地使用权办理抵押、贷款。
（三）推进农村土地确权
1.完善農村集体土地地籍信息系统。一是要参照《城镇地籍数据标准》（TD/T1015-2007）等技术标准，积极推进农村集体土地登记数据库建设，进一步完善地籍信息系统。在此基础上，稳步推进全省土地登记信息动态监管查询系统建设，提升土地监管能力和社会化服务水平，有效发挥集体土地登记成果资料服务经济社会发展的积极作用。二是建立专门的农村集体土地确权登记部门。要严格按照有关法律和政策规定，全面核查、整理和完善现有土地登记资料。防止多头登记、登记缺漏等情况的发生。三是加强土地权属争议调处。各地要从机构建设、队伍建设、规范程序、经费保障等各个方面，采取有力措施，建立健全农村土地权属争议调处机制，妥善、依法处理农村集体土地权属争议。
2.进一步明确农村土地产权关系。一是应尽快在《物权法》《土地管理法》等相关法律中完善河南省农民土地权利的内容尤其是处分权的内容。我国《土地管理法》《物权法》应适当放松对农村集体土地租赁的限制，降低集体土地使用权的租赁和流转的法律风险。对于集体土地企业使用权的对外出租，法律应尽量减少限制条件，允许出租与集体经济组织开办的或以入股、联营形式与他人共同举办的乡镇企业。二是进一步完善和明确河南省农村集体成员资格之认定。集体成员资格一般是根据特定地域、家庭家属关系、历史事实或集体章程之规定而获得，其判断往往以集体具有的“自然共同体特征” 为出发点，须具备较为固定的生产生活条件，且需结合登记的集体组织户口等因素来综合判断。再次，必须在河南省农村土地产权制度改革的实践中，明确集体与农村集体经济组织的本质性差异。这些差异主要表现在如下三个方面。其一，集体具有唯一性特征。集体是集体土地所有权唯一主体，而集体经济组织是农业生产经营的一种重要形式，但并非唯一形式，还有农业企业、农民专业合作经济组织等组织形式。其次，集体具有高度稳定性。集体是农村集体土地所有权的主体，具有相对稳定的财产和成员，是一个完整、独立而稳定的概念。集体经济组织可以农业合作社、农业合作联社或集体资产管理委员会等多种形式存在，具有很大的灵活性。再次，集体具有恒常性。按照我国《物权法》的规定，集体是集体土地所有权的唯一法定主体，而集体经济组织只是集体行使土地所有权的代表，其对集体土地的经营管理并不是基于所有权的权能。
3.加强进城农民闲置土地有效利用。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中指出城镇化是有效解决“三农”问题的重要途径。让有一定经济实力、对农业感兴趣的人来规模化经营农地，“三农”问题自然就解决了。国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，提出了2020年全国户籍人口城镇化率达到45%的目标。推动1亿农民在城市落户是一个宏伟的计划，也是中国城镇化进程的一个标志性事件。随着中国城镇化的提速，如何让农民进城安心工作，这不仅仅是农民工的愿望，也是经济社会转型的必要条件。
参考文献：
[1]胡建.农村集体土地产权改革的路径与法制保障.中州学刊.2014（5）.
[2]罗辉.广西新型城镇化进程中农村土地产权问题与对策研究.广西社会科学.2016（4）.
[3]高圣平.农地三权分置视野下土地承包权的重构.法学家.2017（5）.
[4]刘征峰.农地“三权分置”改革的私法逻辑.西北农林科技大学学报（社会科学版）.2015（5）.
