试论我国景区生态补偿法律制度之构建
刘咏梅 孔红波
摘 要 十九大报告中将“建立市场化、多元化生态补偿机制”作为建设美丽中国的重要内容，然而我国的景区目前破坏严重，垃圾遍地及污染地下水等等，对我国景区造成巨大的破坏，故对我国景区的生态补偿进行构建迫在眉睫。国家对生态补偿制度还未有专门的条例，而以地方性法规为主，这需要国家对全国生态补偿制度建立框架，建立有效的机制。
关键词 景区 生态补偿 法律机制
基金项目：本文系获得海南省教育厅高等学校科研项目《景区企业承担社会责任的法律推动机制研究》资助，项目编号HNKY 2014-105。
作者简介：刘咏梅，海南政法职业学院，法学硕士，研究方向：环境法、民商法；孔红波，海南政法职业学院，讲师，研究方向：民商法。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.139
我国幅员辽阔，已经设立各级各类的风景名胜区926处总面积为19.37万平方公里，其中国家级风景名胜区225处，总面积为10.02万平方公里，占国土总面积的1.03%。风景名胜区保存了我国最具代表性、最为完好的自然和人文景观，包括森林、山岳、湿地、草地、湖泊、名胜、历史遗迹等10多种类型，是我国自然保护体系中十分重要的组成部分。风景名胜区具有十分重要的生态服务价值，所提供的外部性生态服务功能包括水源涵养、生物多样性保护、水土保持、固碳、大气净化以及城市绿化等多个方面。风景名胜区的生态价值，不仅体现在维持自然生态系统和生物多样性产生的生态效益，也体现了对城市发展、人居环境维持的重要的社会和环境效益。
十九大报告中将“建立市场化、多元化生态补偿机制”作为建设美丽中国的重要内容，然而我国的景区目前破坏严重，垃圾遍地及污染地下水等等，对我国景区造成巨大的破坏，故对我国景区的生态补偿进行构建迫在眉睫。一、我国景区开发存在的问题
（一）自然灾害带来的景区生态破坏
我国大部分景区都是自然的一部分，但是大自然的发展变化是具有多样性和破坏性的。各自突发灾难会使得旅游景区的资源发生巨大的变化，例如在2008年發生的汶川大地震，使四川586个旅游景点遭到了严重的破坏，四川著名的青城山景区和大熊猫卧龙景区的大部分古建筑倒塌；2017年发生的地震，造成了四川九寨沟堰塞湖景点的毁灭性破坏。
（二）游客带来的环境污染
但是在景区开放旅游同时，旅游者人为的活动对景区带来了破坏。景区对于游客的容量是有限的，比如在我国著名的张家界景区，由于游客的大批涌入，使得附件地区的酸雨频率加重。大量游客的涌入导致生活污水和生活垃圾的排放量不断增加，然而这些生活垃圾却得不到及时处理，这些污染使旅游资源遭到了极大的破坏。
（三）景区规划开放不当带来的破坏
景区的开发缺乏科学规划，使得景区旅游造成了巨大的破坏。在未经景区规划论证，比如海南省的海岸带等需要保护的地区，就不宜兴建大规模的住宅别墅等。景区旅游开发建设过程中，旅游不能破坏原有的风貌，导致原有的生态环境遭受毁灭性破坏。二、我国景区生态补偿法律制度的现状
（一）以地方性立法为主，尚未制定国家性立法
目前，我国景区进行生态补偿机制寥寥可数，总体趋势是以地方性立法为主，仅仅在我国新修订的《环境保护法中》提到，国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。各相关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。但是，目前并未进行具体性的规定，只是一种意向性的建议，而地方性立法却如雨后春笋，拔地而起。目前进行生态补偿的方式有许多，主要是以政府全力负担为主的“苏州模式”及以政府、旅游经营者、游客三方负担的“玉龙雪山模式”。
2014年1月，江苏省苏州市制定了《苏州市生态补偿条例》中明确规定了生态补偿适用的范围、补偿范围、资金承担方式、资金使用和监督，目前已经累计发放生态补偿金额超过5亿，生态补偿金主要用于对环境的维护，对太湖的净化和保护生物多样性。2014年开始，云南丽江玉龙雪山景区收取游客古城维护费用于维护古城的生态环境，初步确定了补偿主体、补偿方式及建立专项补偿资金等方式。
目前，国家对生态补偿制度还未有专门的条例，而以地方性法规为主，这需要国家对全国生态补偿制度建立框架，建立有效的机制。国务院办公厅目前发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出了健全生态保护补偿机制的总体部署和具体要求，但是并未规定具体细则。
（二） 执法机构不明确，管理机制不明确
我国景区的执法机构一直不够明确，管理制度也不够顺畅，对依法行政产生了局限性。我国《风景名胜条例》规定：“风景名胜区所在的县级以上地方政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜的保护和利用及统一管理工作”，但是景区内的执法主体不只是城市管理执法部门还有景区本身的管理部门，那么执法主体就混乱，存在着多头处罚的现象。
（三）监督机构不明确
制度的运行需要一个良好的监督环境，目前我国景区生态补偿制度进行监督的单位并不明确，一切还是以政府执法部门主导，政府执法部门既是执法主体也是监督主体，监督部门的权利与责任并不清晰。三、国外发达国家及国内景区生态补偿借鉴
（一） 美国黄石国家公园景区的生态补偿制度
美国著名的黄石国家公园将管理与经营分开，管理机构将严格控制进入公园的人数，对日常的公园设备进行维护。进行对公园的维护费用主要来自于美国中央政府，部分来自民间团体的捐献和门票收入。所有的收入统一上缴给中央政府，政府在将收入返还给公园的管理机构，用于维护公园的日常维护和生态环境保护。这种生态补偿制度是最早的生态补偿制度的实践，成为如今欧美国家流行的一种生态补偿模式。
（二） 肯尼亚野生公园景区的生态补偿制度
肯尼亚野生公园拥有丰富的野生动物资源，为了保护其生态多样性，成立了肯尼亚野生动物服务署。这个机构的收入来源于门票、设备的租赁费用，其收入只用于专门保护动物及附近的居民。肯尼亚居民属于村落群居，经常受到野生动物侵袭，而且有些野生动物不能猎杀，为了保护当地居民的利益，野生动物署会定期将补偿款发放或者兴建学校。
（三）九寨沟自然保护区的生态补偿制度
我国四川省的九寨沟风景区，拥有十分丰富的自然资源与生态环境，当地居民常年只能依靠旅游业，农业和工业十分落后。为了保持景区的生态资源维持高水准，只能以旅游业为主。当地政府为了补贴居民生活，每年定时从门票中补贴居民生活费。九寨沟景区还按照利润分红，管理局占27%，景区的居民占77%，居民直接参加生态的保护，直接受益于景区的收入。
四、我国景区生态补偿制度之建议
（一）从国家层面上制定《我国景区生态补偿机制》
目前，国务院下发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，其中在宏观上对各省市推行生态补偿机制作出了整体要求，要求权责统一、合理补偿。谁受益、谁补偿。以政府为主导，社会为参加引导不同领域、区域生态保护补偿机制建设，不断提升生态保护成效。该意见其实涉及风景名胜區，但是并不够细化。
因此，迫切需要制定《我国景区生态补偿机制》：
第一，必须明确补偿的主体，科学规范确定补偿标准。根据谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，将风景名胜区生态补偿主体界定为国家、地方政府或个人。生态补偿对象应该是在生态保护过程中利益受到损失、发展受到限制的个人、机构与地区。
第二，关于生态补偿的补偿标准，可以结合市场调查和参考已经实施的个别地区的补偿方式，允许多结构多方式的补偿方式，景区生态补偿标准可采用直接机会成本法、地租法以及间接机会成本法、调查意愿法等方法确定。
第三，景区的收益中应该有一部分应该用于支付生态补偿的经费，由景区的经营者每年缴纳一定的经费用于生态补偿。
第四，在云贵川、海南四地建立试点。根据景区分布的特点和补偿现状，应以经济欠发达省的景区作为试点，研究建立生态补偿机制，从而向中部及全国范围推广实施。
（二）尝试建立以市场化为的辅的景区生态补偿模式
我国目前的景区生态补偿制度基本上是以政府为主导的补偿模式，依靠政府公权力存在着过分依赖财政支出的缺点，对于经济发达的省份，支持景区生态补偿制度推行的资金就较为宽裕，但是在经济欠发达地方，政府用于支持景区生态补偿制度的资金较为紧缺。生态补偿制度的构建不能仅仅依靠政府，必须将社会团体、企业及旅游者都联系起来，市场化的生态补偿模式。通过对景区这种特有的资源，将市场化的调解手段与政府的管控结合起来。景区的经营机构可以开发进入市场，给有力的市场竞争者发放景区开发许可证，并且定时向他们收取费用。用于补偿当地居民和维护生态建设。对景区开发者的选择必须慎重，因为他们对景区的环境及经营负有重大的责任，应该由相关的责任部门健全考察制度和准入标准。
（三）明确景区生态补偿制度的执法者，责任和权利分明
我国的景区拥有许多珍稀野生动植物资源，偷猎盗猎的现象严重，然而针对生态补偿的执法者，却一直未有明确，大多数是由景区的管委会兼任。景区生态补偿制度中出现的与补偿者沟通、对经营者进行准入，都需要景区确定执法人员。目前景区进行生态补偿最理想的执法者是景区的管委会，那么就需要在立法上明确其责任和权利，更好的约束执法人员的行为，提高执法人员的素质。
摘 要 十九大报告中将“建立市场化、多元化生态补偿机制”作为建设美丽中国的重要内容，然而我国的景区目前破坏严重，垃圾遍地及污染地下水等等，对我国景区造成巨大的破坏，故对我国景区的生态补偿进行构建迫在眉睫。国家对生态补偿制度还未有专门的条例，而以地方性法规为主，这需要国家对全国生态补偿制度建立框架，建立有效的机制。
关键词 景区 生态补偿 法律机制
基金项目：本文系获得海南省教育厅高等学校科研项目《景区企业承担社会责任的法律推动机制研究》资助，项目编号HNKY 2014-105。
作者简介：刘咏梅，海南政法职业学院，法学硕士，研究方向：环境法、民商法；孔红波，海南政法职业学院，讲师，研究方向：民商法。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.139
我国幅员辽阔，已经设立各级各类的风景名胜区926处总面积为19.37万平方公里，其中国家级风景名胜区225处，总面积为10.02万平方公里，占国土总面积的1.03%。风景名胜区保存了我国最具代表性、最为完好的自然和人文景观，包括森林、山岳、湿地、草地、湖泊、名胜、历史遗迹等10多种类型，是我国自然保护体系中十分重要的组成部分。风景名胜区具有十分重要的生态服务价值，所提供的外部性生态服务功能包括水源涵养、生物多样性保护、水土保持、固碳、大气净化以及城市绿化等多个方面。风景名胜区的生态价值，不仅体现在维持自然生态系统和生物多样性产生的生态效益，也体现了对城市发展、人居环境维持的重要的社会和环境效益。
十九大报告中将“建立市场化、多元化生态补偿机制”作为建设美丽中国的重要内容，然而我国的景区目前破坏严重，垃圾遍地及污染地下水等等，对我国景区造成巨大的破坏，故对我国景区的生态补偿进行构建迫在眉睫。一、我国景区开发存在的问题
（一）自然灾害带来的景区生态破坏
我国大部分景区都是自然的一部分，但是大自然的发展变化是具有多样性和破坏性的。各自突发灾难会使得旅游景区的资源发生巨大的变化，例如在2008年發生的汶川大地震，使四川586个旅游景点遭到了严重的破坏，四川著名的青城山景区和大熊猫卧龙景区的大部分古建筑倒塌；2017年发生的地震，造成了四川九寨沟堰塞湖景点的毁灭性破坏。
（二）游客带来的环境污染
但是在景区开放旅游同时，旅游者人为的活动对景区带来了破坏。景区对于游客的容量是有限的，比如在我国著名的张家界景区，由于游客的大批涌入，使得附件地区的酸雨频率加重。大量游客的涌入导致生活污水和生活垃圾的排放量不断增加，然而这些生活垃圾却得不到及时处理，这些污染使旅游资源遭到了极大的破坏。
（三）景区规划开放不当带来的破坏
景区的开发缺乏科学规划，使得景区旅游造成了巨大的破坏。在未经景区规划论证，比如海南省的海岸带等需要保护的地区，就不宜兴建大规模的住宅别墅等。景区旅游开发建设过程中，旅游不能破坏原有的风貌，导致原有的生态环境遭受毁灭性破坏。二、我国景区生态补偿法律制度的现状
（一）以地方性立法为主，尚未制定国家性立法
目前，我国景区进行生态补偿机制寥寥可数，总体趋势是以地方性立法为主，仅仅在我国新修订的《环境保护法中》提到，国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。各相关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。但是，目前并未进行具体性的规定，只是一种意向性的建议，而地方性立法却如雨后春笋，拔地而起。目前进行生态补偿的方式有许多，主要是以政府全力负担为主的“苏州模式”及以政府、旅游经营者、游客三方负担的“玉龙雪山模式”。
2014年1月，江苏省苏州市制定了《苏州市生态补偿条例》中明确规定了生态补偿适用的范围、补偿范围、资金承担方式、资金使用和监督，目前已经累计发放生态补偿金额超过5亿，生态补偿金主要用于对环境的维护，对太湖的净化和保护生物多样性。2014年开始，云南丽江玉龙雪山景区收取游客古城维护费用于维护古城的生态环境，初步确定了补偿主体、补偿方式及建立专项补偿资金等方式。
目前，国家对生态补偿制度还未有专门的条例，而以地方性法规为主，这需要国家对全国生态补偿制度建立框架，建立有效的机制。国务院办公厅目前发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出了健全生态保护补偿机制的总体部署和具体要求，但是并未规定具体细则。
（二） 执法机构不明确，管理机制不明确
我国景区的执法机构一直不够明确，管理制度也不够顺畅，对依法行政产生了局限性。我国《风景名胜条例》规定：“风景名胜区所在的县级以上地方政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜的保护和利用及统一管理工作”，但是景区内的执法主体不只是城市管理执法部门还有景区本身的管理部门，那么执法主体就混乱，存在着多头处罚的现象。
（三）监督机构不明确
制度的运行需要一个良好的监督环境，目前我国景区生态补偿制度进行监督的单位并不明确，一切还是以政府执法部门主导，政府执法部门既是执法主体也是监督主体，监督部门的权利与责任并不清晰。三、国外发达国家及国内景区生态补偿借鉴
（一） 美国黄石国家公园景区的生态补偿制度
美国著名的黄石国家公园将管理与经营分开，管理机构将严格控制进入公园的人数，对日常的公园设备进行维护。进行对公园的维护费用主要来自于美国中央政府，部分来自民间团体的捐献和门票收入。所有的收入统一上缴给中央政府，政府在将收入返还给公园的管理机构，用于维护公园的日常维护和生态环境保护。这种生态补偿制度是最早的生态补偿制度的实践，成为如今欧美国家流行的一种生态补偿模式。
（二） 肯尼亚野生公园景区的生态补偿制度
肯尼亚野生公园拥有丰富的野生动物资源，为了保护其生态多样性，成立了肯尼亚野生动物服务署。这个机构的收入来源于门票、设备的租赁费用，其收入只用于专门保护动物及附近的居民。肯尼亚居民属于村落群居，经常受到野生动物侵袭，而且有些野生动物不能猎杀，为了保护当地居民的利益，野生动物署会定期将补偿款发放或者兴建学校。
（三）九寨沟自然保护区的生态补偿制度
我国四川省的九寨沟风景区，拥有十分丰富的自然资源与生态环境，当地居民常年只能依靠旅游业，农业和工业十分落后。为了保持景区的生态资源维持高水准，只能以旅游业为主。当地政府为了补贴居民生活，每年定时从门票中补贴居民生活费。九寨沟景区还按照利润分红，管理局占27%，景区的居民占77%，居民直接参加生态的保护，直接受益于景区的收入。
四、我国景区生态补偿制度之建议
（一）从国家层面上制定《我国景区生态补偿机制》
目前，国务院下发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，其中在宏观上对各省市推行生态补偿机制作出了整体要求，要求权责统一、合理补偿。谁受益、谁补偿。以政府为主导，社会为参加引导不同领域、区域生态保护补偿机制建设，不断提升生态保护成效。该意见其实涉及风景名胜區，但是并不够细化。
因此，迫切需要制定《我国景区生态补偿机制》：
第一，必须明确补偿的主体，科学规范确定补偿标准。根据谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，将风景名胜区生态补偿主体界定为国家、地方政府或个人。生态补偿对象应该是在生态保护过程中利益受到损失、发展受到限制的个人、机构与地区。
第二，关于生态补偿的补偿标准，可以结合市场调查和参考已经实施的个别地区的补偿方式，允许多结构多方式的补偿方式，景区生态补偿标准可采用直接机会成本法、地租法以及间接机会成本法、调查意愿法等方法确定。
第三，景区的收益中应该有一部分应该用于支付生态补偿的经费，由景区的经营者每年缴纳一定的经费用于生态补偿。
第四，在云贵川、海南四地建立试点。根据景区分布的特点和补偿现状，应以经济欠发达省的景区作为试点，研究建立生态补偿机制，从而向中部及全国范围推广实施。
（二）尝试建立以市场化为的辅的景区生态补偿模式
我国目前的景区生态补偿制度基本上是以政府为主导的补偿模式，依靠政府公权力存在着过分依赖财政支出的缺点，对于经济发达的省份，支持景区生态补偿制度推行的资金就较为宽裕，但是在经济欠发达地方，政府用于支持景区生态补偿制度的资金较为紧缺。生态补偿制度的构建不能仅仅依靠政府，必须将社会团体、企业及旅游者都联系起来，市场化的生态补偿模式。通过对景区这种特有的资源，将市场化的调解手段与政府的管控结合起来。景区的经营机构可以开发进入市场，给有力的市场竞争者发放景区开发许可证，并且定时向他们收取费用。用于补偿当地居民和维护生态建设。对景区开发者的选择必须慎重，因为他们对景区的环境及经营负有重大的责任，应该由相关的责任部门健全考察制度和准入标准。
（三）明确景区生态补偿制度的执法者，责任和权利分明
我国的景区拥有许多珍稀野生动植物资源，偷猎盗猎的现象严重，然而针对生态补偿的执法者，却一直未有明确，大多数是由景区的管委会兼任。景区生态补偿制度中出现的与补偿者沟通、对经营者进行准入，都需要景区确定执法人员。目前景区进行生态补偿最理想的执法者是景区的管委会，那么就需要在立法上明确其责任和权利，更好的约束执法人员的行为，提高执法人员的素质。
