生态文明视野下的荒地治理法律制度完善
黄锡生 杨睿
摘 要： 荒地兼具经济价值和生态价值，但由于历史上土地开发的惯性，荒地作为一种土地类型长期被忽视。随着工业化、城镇化的推进，荒地被过度开发、无序利用，荒地资源不断减少，荒地生态环境受到破坏。荒地治理已成为新时代生态文明建设的一个重要课题。我国荒地治理法律制度存在的问题主要有：荒地用益物权制度没有形成体系，土地用途管制制度对荒地不够关注，荒地生态价值评估制度缺失。可以从完善荒地用益物权制度、健全荒地用途管制制度、增设荒地生态价值评估制度以及落实荒地生态保护补偿制度四个方面完善我国荒地治理法律制度，实现荒地生态利益和经济利益的平衡，推进荒地治理规范化、生态化。
关键词： 荒地;用益物权;用途管制;生态评估;生态补偿
中图分类号：D922.6????? 文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）09-0047-07
我国土地广阔，人均可用土地面积却远低于世界人均水平。据统计，荒地面积占我国国土面积的1/7。 ?① 目前，我国可利用土地资源严重不足，能被充分利用的荒地可谓“雪中之炭”。当可利用土地资源缺乏时，开发利用荒地就成为不二之选。荒地还承担着重要的生态保持、环境改良等生态服务功能。因此，加强对荒地治理的研究，协调荒地开发与生态环境保护之间的关系，是一个非常重要的课题。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》进一步提出健全自然资源资产产权制度，对包括荒地在内的自然生态空间进行统一确权登记。从国家层面来看，荒地逐渐受到重视。总体而言，我国荒地治理仍处于初级阶段，荒地治理法律制度供给严重不足。本文通过对我国荒地治理现状的梳理，揭示我国荒地治理法律制度存在的缺陷，提出以生态文明理念为指引，构建适应新时代发展要求的系统的荒地治理法律制度。
一、我国荒地治理的现状
1.荒地的概念界定
我国《宪法》第9条是确立自然资源所有权的宪法依据，其中第1款列举的自然资源类型中包括荒地。依据《宪法》，我国《物权法》《农村土地承包法》《水土保持法》等法律对荒地的权属、利用等问题进行了规定。但从法治角度看，荒地的概念尚不明晰，现行法律规范中存在很多与荒地相似的概念，造成相关判断的混乱。
我国现行法律对荒地的界定大体上分为两类：第一类，意思相同但表述不同。如：《农村土地承包法》第3条、第44条、第46条等条款中的荒山、荒沟、荒丘、荒滩， 《公路法》第28条、第41条的荒山、荒地，一些部门规章和规范性文件中的“四荒”“五荒”。第二类，意思相近但表述不同。一些法律规范中的荒地与未利用土地存在概念的外延不清且易混淆的情况。如：2001年8月，原国土资源部印发的《土地分类》中的未利用地（一级类土地）包括荒草地、沙地、盐碱地等，这些三级类土地与荒地难以明确区分。笔者认为：第一类界定中的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等概念用语不够规范，均是对地表形态的列举性描述，这些地表形态实际上都是荒地。第二类界定中的荒地和未利用地是意思相近却不相同的两个概念：“相近”是指二者有相互交叉的情况，同一块土地根据不同的土地分类标准，存在既是荒地又是未利用地的情况;“不同”是指这两个概念用语产生于两种完全不同的土地分类方式。有关未利用地的土地分类（建设用地、农用地、未利用地）是土地用途管制制度下的土地分类方式，源自我国《土地管理法》第4条第1款。该法是一部关于土地资源的行政管理法，其中的土地分类方式以人类使用土地的用途、方式、经营特点等为依据，将土地资源视为具有经济价值的物，对土地资源的自然生态属性缺乏考虑。我国《宪法》第9条以自然属性为基础对自然资源进行了列举式分类，确定了荒地的生态价值。《生态文明体制改革总体方案》将荒地明确规定为需要进行确权登记的自然生态空间之一，更加明确了荒地的生态价值。 ?② 因此，本文认为，广义的荒地是指受自然条件、经济条件等多方面因素制约而未得到开发利用的、处于荒芜状态的土地。狭义的荒地是指具有经济价值的，可被人类开发利用的荒芜的土地。
2.荒地开发的历史惯性
人类活动所需要的土地数量与人类活动的强度呈正相关关系。人类活动强度的增加意味着人类社会的发展，人类社会的发展引发人类用地当量面积（特别是建设用地当量面积）的增加。人类用地当量面积的增加是通过改造自然实现的。由于自然界能够提供的土地资源总量是有限的，所以人类通过改变现有土地的用途来增加或减少某种用途的土地数量，以满足用地需求。 ?③
早在中国封建社会时期，人们解决用地数量不足问题的方法之一就是大力开发荒地，通过开荒、屯田、围垦等途径缓解紧张的人地关系。开发后的荒地多用于农业生产。由于当时生产力发展水平较低，开发利用荒地的行为所引发的环境问题并不突出。中华人民共和国成立后，荒地的规模化开发和利用逐渐加速。改革开放以后，荒地開发利用的强度快速加大，大量荒地被开发利用。随着工业化和城镇化的推进，无论是城市还是农村都需要大量使用土地。20世纪90年代开始，工业化和城镇化带来的人地矛盾日趋严重。在土地总量有限的情况下，各类用地此消彼长，主要表现为建设用地数量增加而农业用地数量减少。根据2017年4月原国土资源部公布的《2016年中国国土资源公报》，2015年全国新增建设用地51.97万公顷，因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因而净减少耕地33.65万公顷。在土地资源高度紧缺的背景下，对荒地的利用势在必行。但是，荒地的盲目开发和无序利用会带来严重的生态环境问题。例如，1958年四川省开荒种粮引发了水土流失、河水泛滥、土地退化等生态环境问题，1981年四川省遭受百年不遇的特大洪水灾害，仅有少数森林覆盖地区具备抗洪能力。 ?④ 对荒地进行盲目的大规模开发，对扩充土地资源而言无异于“杀鸡取卵”。
从历史发展来看，荒地不仅被作为耕地的补充，还被用以补充其他用途的土地特别是建设用地。在很多地方，当其他用途的土地数量减少时，荒地就会被大量开发。这已经成为一种惯性。
3.荒地价值判断的片面性
开发利用荒地可以在一定程度上平衡人类用地的供需关系。在土地供需关系中，自然界是供给方，可以为人类提供大量土地资源;人类是需求方，通过改造自然状态下的土地以满足各类用地需求。在人类社会发展过程中，土地供需平衡是相对的、暂时的，土地供需关系不平衡是绝对的。为了满足用地需求，人类需要对土地资源进行价值判断。
荒地的价值判断是指人类对荒地的客观属性与用地需求之间的关系进行判断，以确定荒地开发利用的价值。荒地的价值判断是主客观相结合的过程，衡量价值判断正确与否的标准是看这一判断是否符合客观规律。荒地的价值判断需要考量两个要素，即荒地的客观属性和人类的主观需要。从客观属性来看，荒地具有经济价值，同时具有生态价值。在对荒地的价值进行判断时，必须对这两方面价值都加以考虑。在现实生活中，人类开发利用荒地时主要以经济价值作为唯一因素进行价值判断，认为荒地是低价值的土地资源。这种判断是片面的，在一定程度上影响了人类对荒地的用途选择。从主观需要来看，人类应确定对土地资源的需求目标，进而确定开发与保护荒地的必要性。在开发利用荒地时，人们必须充分认识荒地价值的双重属性，在此基础上确定对荒地的需求。人类社会与荒地之间除了土地供需关系，还存在生态供需关系。人们需要对荒地的经济价值与生态价值进行平衡，以确定对荒地开发利用的强度和方式。土地供需关系体现荒地的经济价值，即荒地能够补充土地数量;生态供需关系则体现荒地的生态价值，即荒地能够提供生态服务。荒地有多种生态功能，如防风固沙、土壤保育、固碳释氧、涵养水源、保育生物多样性等，其巨大的生态价值无法简单地用金钱衡量。荒地能够为人类提供土地数量和生态质量两方面支持，两者相互关联、相互影响，需要人们根据需求目标加以取舍。
过去，对荒地重经济价值而轻生态价值的观念导致对荒地的过度开发利用。现有涉及荒地的法律规范侧重于荒地的经济价值而忽视其生态价值，在一定程度上加剧了荒地的无序开发、过度利用。因此，必须通过立法来规范荒地开发利用与荒地保护之间的关系，促使人们重视荒地的生态价值属性，实现荒地的客观属性和人类的主观需要之间的平衡。
二、荒地治理法律制度存在的缺陷
1.荒地用益物权制度缺失
我国《物权法》以《宪法》第9条为依据确立了荒地的权属规则，《物权法》第48条对自然资源的所有权作了具体表述，即荒地属国家所有，但法律规定属集体所有的除外。《物权法》将荒地作为生产资料，对其经济价值予以确认和保护，明确了自然资源作为物的权利属性，规范了其经济利益分配。在我国物权法律体系中，荒地主要是一种能产生经济利益的物，其生态价值未能得到有效的体现。
在我国现行法律中，荒地用益物权制度还未成型，相关立法严重缺失、难成体系。从应然角度看，权利人取得荒地用益物权的同时应当承担保护荒地生态功能的义务，这是荒地生态价值在用益物权方面的要求。但实际情况是，我国《土地管理法》《水土保持法》《农村土地承包法》等多部与荒地有关的法律都具有浓厚的行政管理色彩，多以荒地资源管理为目标，内容主要针对荒地的流转、承包、管理等进行规范，而几乎不涉及荒地资源的保护、荒地利用中的环境保护、荒地生态服务功能的保护等问题。就国家所有的荒地而言，《公路法》《森林法》等多部法律规范了国家所有的荒地的使用和流转，但没有涉及相关环境问题。就集体所有的荒地而言，一些单行法规定农村集体所有的荒地的用益物权人应当承担荒地环境保护的责任，遵守“谁开发，谁保护”的基本原则。例如：《水土保持法》第34条规定荒山、荒丘等土地承包合同中应当包括预防和治理水土流失的内容，《农村土地承包法》第46条规定承包荒山、荒沟等土地者应当防止水土流失、保护生态环境。但这些规定非常抽象，不具有可操作性。
通过梳理有关荒地用益物权的法律条文，可以发现荒地用益物权制度存在三方面问题。第一，荒地用益物权制度存在权利与义务不对等的情况，许多地方规定了对荒地开发利用的权利，却没有规定权利人保护荒地的生态功能的义务。第二，对荒地的生态保护义务不明确，即使有的法律规定荒地的用益物权人应当预防和治理水土流失、保护生态环境、进行水土保持，但相关表述较为抽象、可操作性不强。第三，一些法条规定了关于荒地保护的法律义务，但没有明确违反法律义务的后果。
2.荒地用途管制制度缺失
我国土地用途管制立法存在两方面缺陷：一是缺乏对土地生态环境的关注与保护，二是缺乏专门的荒地用途管制制度。我国2004年《土地管理法》将土地用途管制作为土地管理的一项重要制度。这一制度在《农业法》《农村土地承包法》等多部法律中都有体现，内容涉及土地利用总体规划的编制等。但是，我国土地用途管制制度的基本目的是促进土地的合理利用，如《土地管理法》将土地类型分为建设用地、农用地和未开发利用地，该法第4章专门对属于农用地的耕地的保护作了明确规定。 ?⑤ 以往的土地用途管制制度设计都围绕“合理利用”“耕地”等关键词而展开，具有很强的目的指向性，这确实解决了我国建设用地扩张性增长与农业用地日益不足之间的矛盾。随着社会的发展，土地利用领域出现了新的矛盾，主要是農村人口流失带来耕地抛荒、土地污染、土地生态系统遭到破坏等问题。面对这些新矛盾，我国土地用途管制制度需要进一步完善。
土地用途管制是荒地用途管制的上位制度，但现行土地用途管制制度中与荒地有关的内容极少。我国《土地管理法》中仅第36条、第40条涉及荒地，内容包括：非农业建设可以利用荒地的，不得占用耕地;单位或个人使用未确定使用权的国有荒地从事种植业林业等生产的，需经县级以上人民政府依法批准。这些规定主要还是从土地管理的角度规范荒地使用的。为了突出耕地保护的目的，《土地管理法》第31条规定了占用耕地补偿制度，在非农业建设经批准占用耕地的情况下，按照“占多少，垦多少”的原则，用荒地补足耕地数量。这样，荒地就成了其他土地资源的替代物。可见，我国荒地的规划和使用未受到专门的法律保护，现行土地用途管制制度反而有可能造成荒地被盲目开发和利用。现实中，一些地区因荒地开发质量不高而危及周边生态环境，造成了难以修复的后果。
3.荒地生态价值评估制度缺失
对荒地价值进行准确的定量分析是对荒地进行开发利用的基本依据，没有合理的荒地价值评估体系就无法有效地开发利用荒地资源。我国资产评估行业分类中包含土地评估，但对荒地价值的评估并无特殊规定，包括荒地在内的土地资源均按照《资产评估法》进行经济价值评估。实践中对荒地价值的评估仅涉及其经济价值，不包括其生态价值。但荒地的主要价值体现在生态价值上，荒地生态价值评估体系缺失导致荒地的生态价值被忽视，受益主体无法针对荒地的生态价值支付相应的对价。 ?⑥ 不应将荒地的价值片面地理解为经济价值。仅以经济价值为准绳去评估荒地，就无法客观反映荒地的应有价值。在我国，对自然资源的生态价值进行评估其实是有先例的，2015年1月原国家林业局发布的《森林资源资产评估技术规范》就涉及对森林资源生态价值的评估。截至目前，我国生态价值评估实践已经在森林生态、流域补偿、灾害、湿地生态、景观、城市生态等多个领域开展，但尚未触及荒地领域。因此，必须建立荒地生态价值评估制度，使其对荒地保护发挥基础性规范作用。
三、完善荒地治理法律制度的若干建议
荒地治理是一个提升荒地生态服务功能的漫长过程。目前，我國荒地治理多以政策和规范性文件为依据，而政策调整往往具有短期性，无法保障荒地的可持续利用。遵循依法治国的理念，新时代荒地治理需要增强荒地保护制度的稳定性和权威性。国家不仅要完善相关立法，协调不同利益主体之间的矛盾和冲突，还要出台激励性政策，调动社会各方积极参与荒地治理。要抛弃“以资源利用为中心”的思想，正视荒地的自然生态属性，以生态文明理念为指导，建立一套经济价值和生态价值并重的荒地治理法律制度。2018年3月，十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过了《〈中华人民共和国宪法〉修正案》，生态文明被正式写入《宪法》。在这一新的时代背景下，荒地治理应扭转以往土地资源开发利用过程中只重经济利益的局面，实现荒地的生态价值和经济价值并重、环境保护与经济发展双赢。 ?⑦
1.完善荒地用益物权制度
土地被人类视作财产有着悠久的历史。土地是重要的生产要素，具有经济价值，因而在传统物权法上与普通的物并无区别。传统物权制度专注于物的经济价值的归属和利用，反映了人类对自然资源价值判断的片面性。从19世纪开始，物权法逐渐从以所有权为中心向以使用权为中心转变，但主要解决的仍是以土地为代表的自然资源的开发利用问题。 ?⑧ 随着现代环境法的兴起，自然资源的生态功能受到重视，自然资源的开发利用受到限制，自然资源开发利用过程中的环境保护要求得以强化。
我国有多部法律涉及荒地的用益物权，如《土地管理法》《农村土地承包法》《水土保持法》等法律对荒地承包经营权的流转方式作了规定，但相关规范的碎片化导致荒地用益物权制度不够完整。我国有多部法律将“谁开发，谁保护”作为荒地用益物权制度的基本原则：“开发”体现了荒地的经济价值，是权利人依法享有的权利;“保护”体现了荒地的生态价值，是权利人应当承担的义务。但相关法律规定中有关“开发”的内容较多而“保护”的内容不足，这是荒地物权制度的一大缺陷。
从物权法的角度看，荒地用益物权是权利人对国家或集体所有的荒地依法享有的占有、使用、收益的权利。由于荒地具有双重价值属性，所以荒地的用益物权人应承担相应的生态保护义务。荒地的生态保护义务不同于传统物权制度中的义务，这种义务与权利人享受的荒地生态利益相对应，填补了传统物权制度下权利人的权利与义务不对等的缺陷。我国涉及荒地开发利用的法律规范也规定荒地开发利用中应重视环境保护和荒地的可持续利用，但相关内容大多是一些原则性要求、抽象化激励，不具有可操作性，难以得到有效落实。
为加强对荒地的保护，我国应通过立法明确荒地保护的具体内容、要求和程度，而不能仅提出预防和治理水土流失等原则性要求。更为重要的是，荒地的生态保护不能仅限于水土保持和预防水土流失。从概念上看，水土保持是针对水土流失现象的预防和治理措施，旨在防范自然因素和人为活动造成的水土流失。水土保持只是保护荒地生态功能的众多措施中的一种，而非全部。荒地用益物权制度中的生态保护义务远远超出水土保持的范畴，应该包括土壤的生态服务功能保护、环境的净化、生物多样性的保护等内容。
2.完善荒地用途管制制度
土地用途管制制度是荒地用途管制制度的基础。根据我国《土地管理法》的有关规定，国家实行土地用途管制制度，土地按照用途的不同分为建设用地、农用地和未利用地。从实际情况来看，人类需要的土地类型并不限于这三种。随着社会的发展，土地用途的种类将更加多样化，相关立法应该适应现实需求。从生态环境保护的角度看，这种划分忽略了土地的自然属性，导致人类的土地利用活动与其生存的生态环境相割裂。为加强荒地保护，我国应在《土地管理法》中适当增加并调整关于土地类型和土地保护的规定。土地资源总体规划应统筹考虑生态环境保护和土地资源利用之间的关系，将生态空间用地纳入用地分类。基于目前我国土地环境保护面临的问题，土地用途管制制度应在规定合理规划使用土地的基础上，增加土地环境风险与修复制度、土壤污染预防和治理制度、土壤清洁保护制度等与土地生态环境保护相关的内容。 ?⑨ 将土地用途管制与土地生态环境保护相结合，在合理规划和利用土地的同时预防环境风险、强化生态环境保护，这样才能实现土地资源的可持续利用。
荒地用途管制制度是对自然空间内的荒地按照其自然属性、使用目的和环境功能进行的用途监管。该制度在设计思路上应把握两点：其一，荒地可以为我国各类用地提供数量上的补充，也是我国保持各类用地数量的最后一道防线，因而要合理利用、防止浪费。其二，我国生态环境问题日益严重，要防止荒地治理过程中产生新的环境问题。荒地是我国生态环境的重要组成部分，承载着重要的生态服务功能。由于荒地本身的经济价值较低，所以荒地用途的确定、管理、监督等方面立法应当格外严格。荒地用途管制制度要以实现荒地的生态价值和经济价值为目标，强化荒地利用从使用前规划到使用后监督的全过程管制。
我国荒地用途管制制度在内容上具体包括荒地利用规划制度和荒地自然空间用途管制制度。荒地在我国国土面积中的比重较大，承担着十分重要的生态保护功能，因而要建立专门的荒地利用规划制度。荒地利用规划制度属于土地用途管制制度的一部分。该制度将荒地作为尚未开发的特殊类型的土地，以促进社会发展和优化生存空间为中心，协调人类社会与生态环境之间的矛盾和冲突，主要内容包括荒地保护计划、荒地利用计划、荒地用途变更管理、荒地用途监管等。荒地生态空间用途管制制度属于自然生态空间用途管制制度的一部分。2017年3月，原国土资源部印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》将自然生态空间界定为具有自然属性，以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，将荒地纳入了自然生态空间的范围。自然生态空间用途管制制度将生态环境和自然资源看作一个整体，根据生态系统的自然规律和自然资源的天然属性，以生态文明理念为指导，对我国自然空间进行统筹规划。目前，自然生态空间用途管制还处于在特定生态区域内试点的阶段。在制度设计上，荒地自然空间用途管制包括荒地自然空间规划和荒地用途转用许可。荒地自然空间规划制度将荒地资源与荒地生态环境视为动态、统一的整体，目的是保护和实现荒地的生态价值与生态功能。荒地用途转用许可制度旨在防止荒地被转为建设用地或被用于其他不利于生态环境保护的领域，强调荒地开发和使用中应保证其生态功能不减损。
3.完善荒地生态价值评估制度
我国实行自然资源有偿使用制度，荒地的开发使用者要根据荒地的价值支付相应的对价。 ?⑩ 传统的资产评估能够对荒地的经济价值进行货币化评估，却无法对荒地的生态价值进行货币化评估。根据资产评估结果所支付的荒地对价是不全面的，其中只包含荒地价值的一部分，即经济价值。基于荒地的自然属性，只参考资产价值进行荒地价值评估是不科学、不合理的。自然资源的生态价值评估要以生态资本理论、公共物品理论、自然资源的产权理论等理论为基础，将资源资产与一般资产进行比较。生态价值评估的目的是将环境的生态价值纳入市场价值体系中。当前的科学技术已经能够实现生态服务功能的测量和计算，这意味着荒地的生态价值是可以被量化的。因此，在荒地治理中应引入生态价值评估制度，以弥补传统资产评估制度的不足。
建立荒地生态价值评估制度是我国资产评估制度在自然资源领域的延伸。荒地的生态价值评估与传统资产评估的区别主要在于评估对象的特殊性，包括荒地作为自然资源的特殊性、荒地价值的多样性等，另外还有评估技术的专业性。我国《资产评估法》对资产评估作了比较具体的规定。荒地生态价值评估制度不能脱离现行资产评估制度，而是以现行资产评估制度为基础。同时，荒地生态价值评估要兼顾荒地生态补偿和荒地流转的需要，因为荒地生态补偿制度是否公平合理、荒地流转效率的高低会受到生态价值评估效率和评估合理性的影响。荒地治理相关制度的实施以荒地生态价值评估所提供的货币化的生态价值为基础，这意味着荒地生态价值评估制度是整个荒地治理制度体系得以运行的关键，因此，荒地生态价值评估制度的设计应兼顾其他制度的需要。将荒地的生态服务功能予以价值化，不仅有助于实现荒地治理方案的科学化，还为荒地生态保护补偿标准的量化提供依据。
荒地生态价值评估制度的构建要从生态价值评估的法律化入手。建议对我国《资产评估法》进行补充性修改，设置独立的章节专门规定生态价值评估制度。尤其要作两方面修改：第一，将生态价值评估纳入该法第2条所列资产评估种类;第二，将自然资源的生态價值评估认定为该法第3条规定的法定评估。有关生态价值评估的法律规范应当对生态价值评估的主体、客体、评估方法等作出规定：评估主体是具有生态价值评估资质的专业机构或个人;评估客体是自然资源所在生态系统提供的各种生态功能的价值;在评估方法上，不仅要对荒地的生态价值进行评估，还要对荒地所处生态系统的生态服务能力和服务水平进行评估，通过对生态功能进行科学、系统的分类，形成生态功能价值评估指标。荒地生态价值的具体评估方法有多种，如市场价值评估法、替代市场技术评估法、条件价值法、集体评价法等。由于生态价值的多样性和人们对荒地需求的多样性，荒地生态价值的评估方法要视具体情形而定，没有一种能够普遍适用的评估方法。实践中要结合公平、效率等方面要求，选择最佳评估方法。
4.完善荒地生态保护补偿制度
在荒地治理中，对荒地生态价值的保护需要大量资金和技术，这在一定程度上提高了荒地开发的成本。一般而言，政府会通过财政金融政策，鼓励多方主体参与荒地治理，以实现加速荒地治理的短期目标。但由于政策往往具有稳定性不足的弊端，所以仅依靠政策推进荒地治理并非长久之计，还需要生态补偿制度这样的长效机制。我国2014年《环境保护法》第31条对生态保护补偿作了原则性规定，即“国家建立、健全生态保护补偿制度”。生态保护补偿有别于生态损害赔偿（又称抑损型生态补偿），属于增益型生态补偿，其目的是对增加生态效益的行为进行补偿，以提高行为人的积极性。 ?（11） 由此可见，建立荒地生态保护补偿制度是保证荒地治理常态化的关键。在我国，生态保护补偿实践是从单项资源的生态保护补偿展开的，最早的试点经验产生于流域生态补偿领域，从目前的情况来看，森林、土地、矿产资源等领域开展生态补偿也迫在眉睫。建立荒地生态保护补偿制度，可以为我国出台生态补偿条例等立法工作提供实践经验，使制定出来的法律内容充实。
荒地生态保护补偿是指，对荒地及其生态系统保护作出贡献、因保护荒地及其生态系统而牺牲发展机会等实施正外部性行为的个人和组织，应当获得补偿。荒地的生态价值和经济价值会给人类带来两种不同的利益，即经济利益和生态利益。荒地的经济利益又称资源利益，是人类在开发利用荒地的过程中获得的物质性影响和效果，表现为满足人类物质需要的利益。 ?（12） 荒地的生态利益是指自然生态系统对人类生产生活的非物质性影响和效果，最终表现为满足人类对生态环境的质量需求等非物质性利益。荒地生态保护补偿制度要突出强调生态价值保护，实现荒地的经济利益和生态利益的平衡，在荒地开发与保护的不同主体之间进行利益再分配。荒地生态保护补偿制度的构建主要围绕生态补偿的三个基本问题展开，即“谁补偿，补偿谁，怎么补”。
“谁补偿，补偿谁”，是对荒地生态保护补偿主体的界定。荒地生态保护补偿主体分为补偿主体和受偿主体，前者承担补偿的义务，后者享有主张和接受补偿的权利。荒地生态保护补偿主体主要包括：荒地所在行政区域内的政府部门、因荒地治理而受益者、减损荒地生态利益的荒地开发利用者。荒地生态保护补偿的受偿主体主要包括：因保护荒地生态利益而失去发展机会、发展权利的地区、个人，因保护荒地生态利益而受损的地区或个人。需要注意的是，因履行职责而实施的生态利益增益行为，行为人不应被纳入荒地生态保护补偿的范围。
“怎么补”指的是荒地生态保护补偿的方式。从我国生态保护补偿的经验来看，生态保护补偿方式包括纵向生态补偿和横向生态补偿。以这两种补偿方式为基础，形成了两种生态保护补偿模式，即政府主导模式和市场主导模式。在我国，纵向生态保护补偿出现得较早，主要是各级政府自上而下地进行财政转移支付，属于以政府为主导的补偿模式;横向生态补偿起步较晚，主要集中在流域生态补偿领域。理论上讲，横向生态补偿是以市场为主导的补偿模式，但流域生态补偿实践中签订补偿协议的双方往往是不具有隶属关系的地方政府，政府的作用仍然是主导性的。因此，从实际情况来看，无论何种生态补偿方式均以政府为主导，横向生态补偿的市场化实践还没有真正展开。荒地生态保护补偿可以为横向生态补偿的市场化提供一定的实践空间。荒地不具有流动性，在需要地方政府合作治理的情况下，可以根据行政区划对荒地进行明确划分。荒地治理更多地出现在土地开发和利用过程中，补偿或受偿主体通过政府征收、市场化流转等方式获得荒地的使用权。在这些情况下，荒地生态保护补偿涉及更为多元化的主体，市场参与度较高，可以较好地实现补偿的市场化。当然，开展横向的荒地生态保护补偿市场化实践，并不意味着要否认目前政府主导的生态补偿模式。荒地的生态利益归根结底是一项公共利益，政府作为全民的代表仍然要在生态补偿中发挥重要的引导和服务功能。 ?（13）
?注释
①参见宫丽彦、程磊磊、卢琦：《荒地的概念、分类及其生态功能解析》，《自然资源学报》2015年第12期。
②2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出：对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，推进确权登记法治化。
③参见徐勇、孙晓一、汤青：《陆地表层人类活动强度：概念、方法及应用》，《地理学报》2015年第7期。
④参见[加]杰克·帕特里克·海斯：《有关荒地的法律基础与管理依据——中国西北部地区环境与习惯法讨论》，张韬译，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2006年第4期。
⑤我国《土地管理法》第4条第2款规定：“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
⑥参见黄锡生、何雪梅：《生态价值評估制度探究——兼论资产评估法的完善》，《重庆大学学报》（社会科学版）2014年第1期。
⑦参见史玉成：《生态利益衡平：原理、进路与展开》，《政法论坛》2014第2期。
⑧参见林刚：《物权理论：从所有向利用的转变》，《现代法学》1994年第2期。
⑨参见王树义：《“土壤法”应当解决什么问题》，《中华环境》2016年第7期。
⑩参见蔡守秋：《自然资源有偿使用和自然资源市场的法律调整》，《法学杂志》2004年第6期。
（11）参见史玉成：《生态补偿制度建设与立法供给——以生态利益保护与衡平为视角》，《法学评论》2013年第6期。
（12）参见史玉成：《生态补偿的法理基础与概念辨析》，《甘肃政法学院学报》2016年第4期。
（13）参见曹明德、黄东东：《论土地资源生态补偿》，《法制与社会发展》2007年第3期。
Improvement of Legal System for Wasteland Management in the View of ??Ecological Civilization
Huang Xisheng?? Yang Rui
Abstract： Waste land has both economic and ecological value， but because of the inertia of land development in history， it has been neglected as a land type for a long time. With the advancement of industrialization and urbanization， wasteland has been over exploited and disorderly utilized. The resources of wasteland have been reduced continuously， and the ecological environment of wasteland has been destroyed.Wasteland management has become an important topic in the construction of ecological civilization in the new era. The main problems in the legal system of wasteland governance include： disorganized usufructuary rights， lack of focus on the use regulation system and lack of ecological value assessment system. We can improve the legal system of wasteland management in China from four aspects： improving the usufructuary rights of wasteland， perfecting the use regulation system， adding the ecological value assessment system and implementing the compensation system of ecological protection of wasteland， so as to realize the balance between ecological and economic rights， and promote the standardization and ecologication of wasteland governance.
Key words： wasteland; usufructuary rights; use regulation; ecological assessment; ecological compensation
摘 要： 荒地兼具经济价值和生态价值，但由于历史上土地开发的惯性，荒地作为一种土地类型长期被忽视。随着工业化、城镇化的推进，荒地被过度开发、无序利用，荒地资源不断减少，荒地生态环境受到破坏。荒地治理已成为新时代生态文明建设的一个重要课题。我国荒地治理法律制度存在的问题主要有：荒地用益物权制度没有形成体系，土地用途管制制度对荒地不够关注，荒地生态价值评估制度缺失。可以从完善荒地用益物权制度、健全荒地用途管制制度、增设荒地生态价值评估制度以及落实荒地生态保护补偿制度四个方面完善我国荒地治理法律制度，实现荒地生态利益和经济利益的平衡，推进荒地治理规范化、生态化。
关键词： 荒地;用益物权;用途管制;生态评估;生态补偿
中图分类号：D922.6????? 文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）09-0047-07
我国土地广阔，人均可用土地面积却远低于世界人均水平。据统计，荒地面积占我国国土面积的1/7。 ?① 目前，我国可利用土地资源严重不足，能被充分利用的荒地可谓“雪中之炭”。当可利用土地资源缺乏时，开发利用荒地就成为不二之选。荒地还承担着重要的生态保持、环境改良等生态服务功能。因此，加强对荒地治理的研究，协调荒地开发与生态环境保护之间的关系，是一个非常重要的课题。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》进一步提出健全自然资源资产产权制度，对包括荒地在内的自然生态空间进行统一确权登记。从国家层面来看，荒地逐渐受到重视。总体而言，我国荒地治理仍处于初级阶段，荒地治理法律制度供给严重不足。本文通过对我国荒地治理现状的梳理，揭示我国荒地治理法律制度存在的缺陷，提出以生态文明理念为指引，构建适应新时代发展要求的系统的荒地治理法律制度。
一、我国荒地治理的现状
1.荒地的概念界定
我国《宪法》第9条是确立自然资源所有权的宪法依据，其中第1款列举的自然资源类型中包括荒地。依据《宪法》，我国《物权法》《农村土地承包法》《水土保持法》等法律对荒地的权属、利用等问题进行了规定。但从法治角度看，荒地的概念尚不明晰，现行法律规范中存在很多与荒地相似的概念，造成相关判断的混乱。
我国现行法律对荒地的界定大体上分为两类：第一类，意思相同但表述不同。如：《农村土地承包法》第3条、第44条、第46条等条款中的荒山、荒沟、荒丘、荒滩， 《公路法》第28条、第41条的荒山、荒地，一些部门规章和规范性文件中的“四荒”“五荒”。第二类，意思相近但表述不同。一些法律规范中的荒地与未利用土地存在概念的外延不清且易混淆的情况。如：2001年8月，原国土资源部印发的《土地分类》中的未利用地（一级类土地）包括荒草地、沙地、盐碱地等，这些三级类土地与荒地难以明确区分。笔者认为：第一类界定中的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等概念用语不够规范，均是对地表形态的列举性描述，这些地表形态实际上都是荒地。第二类界定中的荒地和未利用地是意思相近却不相同的两个概念：“相近”是指二者有相互交叉的情况，同一块土地根据不同的土地分类标准，存在既是荒地又是未利用地的情况;“不同”是指这两个概念用语产生于两种完全不同的土地分类方式。有关未利用地的土地分类（建设用地、农用地、未利用地）是土地用途管制制度下的土地分类方式，源自我国《土地管理法》第4条第1款。该法是一部关于土地资源的行政管理法，其中的土地分类方式以人类使用土地的用途、方式、经营特点等为依据，将土地资源视为具有经济价值的物，对土地资源的自然生态属性缺乏考虑。我国《宪法》第9条以自然属性为基础对自然资源进行了列举式分类，确定了荒地的生态价值。《生态文明体制改革总体方案》将荒地明确规定为需要进行确权登记的自然生态空间之一，更加明确了荒地的生态价值。 ?② 因此，本文认为，广义的荒地是指受自然条件、经济条件等多方面因素制约而未得到开发利用的、处于荒芜状态的土地。狭义的荒地是指具有经济价值的，可被人类开发利用的荒芜的土地。
2.荒地开发的历史惯性
人类活动所需要的土地数量与人类活动的强度呈正相关关系。人类活动强度的增加意味着人类社会的发展，人类社会的发展引发人类用地当量面积（特别是建设用地当量面积）的增加。人类用地当量面积的增加是通过改造自然实现的。由于自然界能够提供的土地资源总量是有限的，所以人类通过改变现有土地的用途来增加或减少某种用途的土地数量，以满足用地需求。 ?③
早在中国封建社会时期，人们解决用地数量不足问题的方法之一就是大力开发荒地，通过开荒、屯田、围垦等途径缓解紧张的人地关系。开发后的荒地多用于农业生产。由于当时生产力发展水平较低，开发利用荒地的行为所引发的环境问题并不突出。中华人民共和国成立后，荒地的规模化开发和利用逐渐加速。改革开放以后，荒地開发利用的强度快速加大，大量荒地被开发利用。随着工业化和城镇化的推进，无论是城市还是农村都需要大量使用土地。20世纪90年代开始，工业化和城镇化带来的人地矛盾日趋严重。在土地总量有限的情况下，各类用地此消彼长，主要表现为建设用地数量增加而农业用地数量减少。根据2017年4月原国土资源部公布的《2016年中国国土资源公报》，2015年全国新增建设用地51.97万公顷，因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因而净减少耕地33.65万公顷。在土地资源高度紧缺的背景下，对荒地的利用势在必行。但是，荒地的盲目开发和无序利用会带来严重的生态环境问题。例如，1958年四川省开荒种粮引发了水土流失、河水泛滥、土地退化等生态环境问题，1981年四川省遭受百年不遇的特大洪水灾害，仅有少数森林覆盖地区具备抗洪能力。 ?④ 对荒地进行盲目的大规模开发，对扩充土地资源而言无异于“杀鸡取卵”。
从历史发展来看，荒地不仅被作为耕地的补充，还被用以补充其他用途的土地特别是建设用地。在很多地方，当其他用途的土地数量减少时，荒地就会被大量开发。这已经成为一种惯性。
3.荒地价值判断的片面性
开发利用荒地可以在一定程度上平衡人类用地的供需关系。在土地供需关系中，自然界是供给方，可以为人类提供大量土地资源;人类是需求方，通过改造自然状态下的土地以满足各类用地需求。在人类社会发展过程中，土地供需平衡是相对的、暂时的，土地供需关系不平衡是绝对的。为了满足用地需求，人类需要对土地资源进行价值判断。
荒地的价值判断是指人类对荒地的客观属性与用地需求之间的关系进行判断，以确定荒地开发利用的价值。荒地的价值判断是主客观相结合的过程，衡量价值判断正确与否的标准是看这一判断是否符合客观规律。荒地的价值判断需要考量两个要素，即荒地的客观属性和人类的主观需要。从客观属性来看，荒地具有经济价值，同时具有生态价值。在对荒地的价值进行判断时，必须对这两方面价值都加以考虑。在现实生活中，人类开发利用荒地时主要以经济价值作为唯一因素进行价值判断，认为荒地是低价值的土地资源。这种判断是片面的，在一定程度上影响了人类对荒地的用途选择。从主观需要来看，人类应确定对土地资源的需求目标，进而确定开发与保护荒地的必要性。在开发利用荒地时，人们必须充分认识荒地价值的双重属性，在此基础上确定对荒地的需求。人类社会与荒地之间除了土地供需关系，还存在生态供需关系。人们需要对荒地的经济价值与生态价值进行平衡，以确定对荒地开发利用的强度和方式。土地供需关系体现荒地的经济价值，即荒地能够补充土地数量;生态供需关系则体现荒地的生态价值，即荒地能够提供生态服务。荒地有多种生态功能，如防风固沙、土壤保育、固碳释氧、涵养水源、保育生物多样性等，其巨大的生态价值无法简单地用金钱衡量。荒地能够为人类提供土地数量和生态质量两方面支持，两者相互关联、相互影响，需要人们根据需求目标加以取舍。
过去，对荒地重经济价值而轻生态价值的观念导致对荒地的过度开发利用。现有涉及荒地的法律规范侧重于荒地的经济价值而忽视其生态价值，在一定程度上加剧了荒地的无序开发、过度利用。因此，必须通过立法来规范荒地开发利用与荒地保护之间的关系，促使人们重视荒地的生态价值属性，实现荒地的客观属性和人类的主观需要之间的平衡。
二、荒地治理法律制度存在的缺陷
1.荒地用益物权制度缺失
我国《物权法》以《宪法》第9条为依据确立了荒地的权属规则，《物权法》第48条对自然资源的所有权作了具体表述，即荒地属国家所有，但法律规定属集体所有的除外。《物权法》将荒地作为生产资料，对其经济价值予以确认和保护，明确了自然资源作为物的权利属性，规范了其经济利益分配。在我国物权法律体系中，荒地主要是一种能产生经济利益的物，其生态价值未能得到有效的体现。
在我国现行法律中，荒地用益物权制度还未成型，相关立法严重缺失、难成体系。从应然角度看，权利人取得荒地用益物权的同时应当承担保护荒地生态功能的义务，这是荒地生态价值在用益物权方面的要求。但实际情况是，我国《土地管理法》《水土保持法》《农村土地承包法》等多部与荒地有关的法律都具有浓厚的行政管理色彩，多以荒地资源管理为目标，内容主要针对荒地的流转、承包、管理等进行规范，而几乎不涉及荒地资源的保护、荒地利用中的环境保护、荒地生态服务功能的保护等问题。就国家所有的荒地而言，《公路法》《森林法》等多部法律规范了国家所有的荒地的使用和流转，但没有涉及相关环境问题。就集体所有的荒地而言，一些单行法规定农村集体所有的荒地的用益物权人应当承担荒地环境保护的责任，遵守“谁开发，谁保护”的基本原则。例如：《水土保持法》第34条规定荒山、荒丘等土地承包合同中应当包括预防和治理水土流失的内容，《农村土地承包法》第46条规定承包荒山、荒沟等土地者应当防止水土流失、保护生态环境。但这些规定非常抽象，不具有可操作性。
通过梳理有关荒地用益物权的法律条文，可以发现荒地用益物权制度存在三方面问题。第一，荒地用益物权制度存在权利与义务不对等的情况，许多地方规定了对荒地开发利用的权利，却没有规定权利人保护荒地的生态功能的义务。第二，对荒地的生态保护义务不明确，即使有的法律规定荒地的用益物权人应当预防和治理水土流失、保护生态环境、进行水土保持，但相关表述较为抽象、可操作性不强。第三，一些法条规定了关于荒地保护的法律义务，但没有明确违反法律义务的后果。
2.荒地用途管制制度缺失
我国土地用途管制立法存在两方面缺陷：一是缺乏对土地生态环境的关注与保护，二是缺乏专门的荒地用途管制制度。我国2004年《土地管理法》将土地用途管制作为土地管理的一项重要制度。这一制度在《农业法》《农村土地承包法》等多部法律中都有体现，内容涉及土地利用总体规划的编制等。但是，我国土地用途管制制度的基本目的是促进土地的合理利用，如《土地管理法》将土地类型分为建设用地、农用地和未开发利用地，该法第4章专门对属于农用地的耕地的保护作了明确规定。 ?⑤ 以往的土地用途管制制度设计都围绕“合理利用”“耕地”等关键词而展开，具有很强的目的指向性，这确实解决了我国建设用地扩张性增长与农业用地日益不足之间的矛盾。随着社会的发展，土地利用领域出现了新的矛盾，主要是農村人口流失带来耕地抛荒、土地污染、土地生态系统遭到破坏等问题。面对这些新矛盾，我国土地用途管制制度需要进一步完善。
土地用途管制是荒地用途管制的上位制度，但现行土地用途管制制度中与荒地有关的内容极少。我国《土地管理法》中仅第36条、第40条涉及荒地，内容包括：非农业建设可以利用荒地的，不得占用耕地;单位或个人使用未确定使用权的国有荒地从事种植业林业等生产的，需经县级以上人民政府依法批准。这些规定主要还是从土地管理的角度规范荒地使用的。为了突出耕地保护的目的，《土地管理法》第31条规定了占用耕地补偿制度，在非农业建设经批准占用耕地的情况下，按照“占多少，垦多少”的原则，用荒地补足耕地数量。这样，荒地就成了其他土地资源的替代物。可见，我国荒地的规划和使用未受到专门的法律保护，现行土地用途管制制度反而有可能造成荒地被盲目开发和利用。现实中，一些地区因荒地开发质量不高而危及周边生态环境，造成了难以修复的后果。
3.荒地生态价值评估制度缺失
对荒地价值进行准确的定量分析是对荒地进行开发利用的基本依据，没有合理的荒地价值评估体系就无法有效地开发利用荒地资源。我国资产评估行业分类中包含土地评估，但对荒地价值的评估并无特殊规定，包括荒地在内的土地资源均按照《资产评估法》进行经济价值评估。实践中对荒地价值的评估仅涉及其经济价值，不包括其生态价值。但荒地的主要价值体现在生态价值上，荒地生态价值评估体系缺失导致荒地的生态价值被忽视，受益主体无法针对荒地的生态价值支付相应的对价。 ?⑥ 不应将荒地的价值片面地理解为经济价值。仅以经济价值为准绳去评估荒地，就无法客观反映荒地的应有价值。在我国，对自然资源的生态价值进行评估其实是有先例的，2015年1月原国家林业局发布的《森林资源资产评估技术规范》就涉及对森林资源生态价值的评估。截至目前，我国生态价值评估实践已经在森林生态、流域补偿、灾害、湿地生态、景观、城市生态等多个领域开展，但尚未触及荒地领域。因此，必须建立荒地生态价值评估制度，使其对荒地保护发挥基础性规范作用。
三、完善荒地治理法律制度的若干建议
荒地治理是一个提升荒地生态服务功能的漫长过程。目前，我國荒地治理多以政策和规范性文件为依据，而政策调整往往具有短期性，无法保障荒地的可持续利用。遵循依法治国的理念，新时代荒地治理需要增强荒地保护制度的稳定性和权威性。国家不仅要完善相关立法，协调不同利益主体之间的矛盾和冲突，还要出台激励性政策，调动社会各方积极参与荒地治理。要抛弃“以资源利用为中心”的思想，正视荒地的自然生态属性，以生态文明理念为指导，建立一套经济价值和生态价值并重的荒地治理法律制度。2018年3月，十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过了《〈中华人民共和国宪法〉修正案》，生态文明被正式写入《宪法》。在这一新的时代背景下，荒地治理应扭转以往土地资源开发利用过程中只重经济利益的局面，实现荒地的生态价值和经济价值并重、环境保护与经济发展双赢。 ?⑦
1.完善荒地用益物权制度
土地被人类视作财产有着悠久的历史。土地是重要的生产要素，具有经济价值，因而在传统物权法上与普通的物并无区别。传统物权制度专注于物的经济价值的归属和利用，反映了人类对自然资源价值判断的片面性。从19世纪开始，物权法逐渐从以所有权为中心向以使用权为中心转变，但主要解决的仍是以土地为代表的自然资源的开发利用问题。 ?⑧ 随着现代环境法的兴起，自然资源的生态功能受到重视，自然资源的开发利用受到限制，自然资源开发利用过程中的环境保护要求得以强化。
我国有多部法律涉及荒地的用益物权，如《土地管理法》《农村土地承包法》《水土保持法》等法律对荒地承包经营权的流转方式作了规定，但相关规范的碎片化导致荒地用益物权制度不够完整。我国有多部法律将“谁开发，谁保护”作为荒地用益物权制度的基本原则：“开发”体现了荒地的经济价值，是权利人依法享有的权利;“保护”体现了荒地的生态价值，是权利人应当承担的义务。但相关法律规定中有关“开发”的内容较多而“保护”的内容不足，这是荒地物权制度的一大缺陷。
从物权法的角度看，荒地用益物权是权利人对国家或集体所有的荒地依法享有的占有、使用、收益的权利。由于荒地具有双重价值属性，所以荒地的用益物权人应承担相应的生态保护义务。荒地的生态保护义务不同于传统物权制度中的义务，这种义务与权利人享受的荒地生态利益相对应，填补了传统物权制度下权利人的权利与义务不对等的缺陷。我国涉及荒地开发利用的法律规范也规定荒地开发利用中应重视环境保护和荒地的可持续利用，但相关内容大多是一些原则性要求、抽象化激励，不具有可操作性，难以得到有效落实。
为加强对荒地的保护，我国应通过立法明确荒地保护的具体内容、要求和程度，而不能仅提出预防和治理水土流失等原则性要求。更为重要的是，荒地的生态保护不能仅限于水土保持和预防水土流失。从概念上看，水土保持是针对水土流失现象的预防和治理措施，旨在防范自然因素和人为活动造成的水土流失。水土保持只是保护荒地生态功能的众多措施中的一种，而非全部。荒地用益物权制度中的生态保护义务远远超出水土保持的范畴，应该包括土壤的生态服务功能保护、环境的净化、生物多样性的保护等内容。
2.完善荒地用途管制制度
土地用途管制制度是荒地用途管制制度的基础。根据我国《土地管理法》的有关规定，国家实行土地用途管制制度，土地按照用途的不同分为建设用地、农用地和未利用地。从实际情况来看，人类需要的土地类型并不限于这三种。随着社会的发展，土地用途的种类将更加多样化，相关立法应该适应现实需求。从生态环境保护的角度看，这种划分忽略了土地的自然属性，导致人类的土地利用活动与其生存的生态环境相割裂。为加强荒地保护，我国应在《土地管理法》中适当增加并调整关于土地类型和土地保护的规定。土地资源总体规划应统筹考虑生态环境保护和土地资源利用之间的关系，将生态空间用地纳入用地分类。基于目前我国土地环境保护面临的问题，土地用途管制制度应在规定合理规划使用土地的基础上，增加土地环境风险与修复制度、土壤污染预防和治理制度、土壤清洁保护制度等与土地生态环境保护相关的内容。 ?⑨ 将土地用途管制与土地生态环境保护相结合，在合理规划和利用土地的同时预防环境风险、强化生态环境保护，这样才能实现土地资源的可持续利用。
荒地用途管制制度是对自然空间内的荒地按照其自然属性、使用目的和环境功能进行的用途监管。该制度在设计思路上应把握两点：其一，荒地可以为我国各类用地提供数量上的补充，也是我国保持各类用地数量的最后一道防线，因而要合理利用、防止浪费。其二，我国生态环境问题日益严重，要防止荒地治理过程中产生新的环境问题。荒地是我国生态环境的重要组成部分，承载着重要的生态服务功能。由于荒地本身的经济价值较低，所以荒地用途的确定、管理、监督等方面立法应当格外严格。荒地用途管制制度要以实现荒地的生态价值和经济价值为目标，强化荒地利用从使用前规划到使用后监督的全过程管制。
我国荒地用途管制制度在内容上具体包括荒地利用规划制度和荒地自然空间用途管制制度。荒地在我国国土面积中的比重较大，承担着十分重要的生态保护功能，因而要建立专门的荒地利用规划制度。荒地利用规划制度属于土地用途管制制度的一部分。该制度将荒地作为尚未开发的特殊类型的土地，以促进社会发展和优化生存空间为中心，协调人类社会与生态环境之间的矛盾和冲突，主要内容包括荒地保护计划、荒地利用计划、荒地用途变更管理、荒地用途监管等。荒地生态空间用途管制制度属于自然生态空间用途管制制度的一部分。2017年3月，原国土资源部印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》将自然生态空间界定为具有自然属性，以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，将荒地纳入了自然生态空间的范围。自然生态空间用途管制制度将生态环境和自然资源看作一个整体，根据生态系统的自然规律和自然资源的天然属性，以生态文明理念为指导，对我国自然空间进行统筹规划。目前，自然生态空间用途管制还处于在特定生态区域内试点的阶段。在制度设计上，荒地自然空间用途管制包括荒地自然空间规划和荒地用途转用许可。荒地自然空间规划制度将荒地资源与荒地生态环境视为动态、统一的整体，目的是保护和实现荒地的生态价值与生态功能。荒地用途转用许可制度旨在防止荒地被转为建设用地或被用于其他不利于生态环境保护的领域，强调荒地开发和使用中应保证其生态功能不减损。
3.完善荒地生态价值评估制度
我国实行自然资源有偿使用制度，荒地的开发使用者要根据荒地的价值支付相应的对价。 ?⑩ 传统的资产评估能够对荒地的经济价值进行货币化评估，却无法对荒地的生态价值进行货币化评估。根据资产评估结果所支付的荒地对价是不全面的，其中只包含荒地价值的一部分，即经济价值。基于荒地的自然属性，只参考资产价值进行荒地价值评估是不科学、不合理的。自然资源的生态价值评估要以生态资本理论、公共物品理论、自然资源的产权理论等理论为基础，将资源资产与一般资产进行比较。生态价值评估的目的是将环境的生态价值纳入市场价值体系中。当前的科学技术已经能够实现生态服务功能的测量和计算，这意味着荒地的生态价值是可以被量化的。因此，在荒地治理中应引入生态价值评估制度，以弥补传统资产评估制度的不足。
建立荒地生态价值评估制度是我国资产评估制度在自然资源领域的延伸。荒地的生态价值评估与传统资产评估的区别主要在于评估对象的特殊性，包括荒地作为自然资源的特殊性、荒地价值的多样性等，另外还有评估技术的专业性。我国《资产评估法》对资产评估作了比较具体的规定。荒地生态价值评估制度不能脱离现行资产评估制度，而是以现行资产评估制度为基础。同时，荒地生态价值评估要兼顾荒地生态补偿和荒地流转的需要，因为荒地生态补偿制度是否公平合理、荒地流转效率的高低会受到生态价值评估效率和评估合理性的影响。荒地治理相关制度的实施以荒地生态价值评估所提供的货币化的生态价值为基础，这意味着荒地生态价值评估制度是整个荒地治理制度体系得以运行的关键，因此，荒地生态价值评估制度的设计应兼顾其他制度的需要。将荒地的生态服务功能予以价值化，不仅有助于实现荒地治理方案的科学化，还为荒地生态保护补偿标准的量化提供依据。
荒地生态价值评估制度的构建要从生态价值评估的法律化入手。建议对我国《资产评估法》进行补充性修改，设置独立的章节专门规定生态价值评估制度。尤其要作两方面修改：第一，将生态价值评估纳入该法第2条所列资产评估种类;第二，将自然资源的生态價值评估认定为该法第3条规定的法定评估。有关生态价值评估的法律规范应当对生态价值评估的主体、客体、评估方法等作出规定：评估主体是具有生态价值评估资质的专业机构或个人;评估客体是自然资源所在生态系统提供的各种生态功能的价值;在评估方法上，不仅要对荒地的生态价值进行评估，还要对荒地所处生态系统的生态服务能力和服务水平进行评估，通过对生态功能进行科学、系统的分类，形成生态功能价值评估指标。荒地生态价值的具体评估方法有多种，如市场价值评估法、替代市场技术评估法、条件价值法、集体评价法等。由于生态价值的多样性和人们对荒地需求的多样性，荒地生态价值的评估方法要视具体情形而定，没有一种能够普遍适用的评估方法。实践中要结合公平、效率等方面要求，选择最佳评估方法。
4.完善荒地生态保护补偿制度
在荒地治理中，对荒地生态价值的保护需要大量资金和技术，这在一定程度上提高了荒地开发的成本。一般而言，政府会通过财政金融政策，鼓励多方主体参与荒地治理，以实现加速荒地治理的短期目标。但由于政策往往具有稳定性不足的弊端，所以仅依靠政策推进荒地治理并非长久之计，还需要生态补偿制度这样的长效机制。我国2014年《环境保护法》第31条对生态保护补偿作了原则性规定，即“国家建立、健全生态保护补偿制度”。生态保护补偿有别于生态损害赔偿（又称抑损型生态补偿），属于增益型生态补偿，其目的是对增加生态效益的行为进行补偿，以提高行为人的积极性。 ?（11） 由此可见，建立荒地生态保护补偿制度是保证荒地治理常态化的关键。在我国，生态保护补偿实践是从单项资源的生态保护补偿展开的，最早的试点经验产生于流域生态补偿领域，从目前的情况来看，森林、土地、矿产资源等领域开展生态补偿也迫在眉睫。建立荒地生态保护补偿制度，可以为我国出台生态补偿条例等立法工作提供实践经验，使制定出来的法律内容充实。
荒地生态保护补偿是指，对荒地及其生态系统保护作出贡献、因保护荒地及其生态系统而牺牲发展机会等实施正外部性行为的个人和组织，应当获得补偿。荒地的生态价值和经济价值会给人类带来两种不同的利益，即经济利益和生态利益。荒地的经济利益又称资源利益，是人类在开发利用荒地的过程中获得的物质性影响和效果，表现为满足人类物质需要的利益。 ?（12） 荒地的生态利益是指自然生态系统对人类生产生活的非物质性影响和效果，最终表现为满足人类对生态环境的质量需求等非物质性利益。荒地生态保护补偿制度要突出强调生态价值保护，实现荒地的经济利益和生态利益的平衡，在荒地开发与保护的不同主体之间进行利益再分配。荒地生态保护补偿制度的构建主要围绕生态补偿的三个基本问题展开，即“谁补偿，补偿谁，怎么补”。
“谁补偿，补偿谁”，是对荒地生态保护补偿主体的界定。荒地生态保护补偿主体分为补偿主体和受偿主体，前者承担补偿的义务，后者享有主张和接受补偿的权利。荒地生态保护补偿主体主要包括：荒地所在行政区域内的政府部门、因荒地治理而受益者、减损荒地生态利益的荒地开发利用者。荒地生态保护补偿的受偿主体主要包括：因保护荒地生态利益而失去发展机会、发展权利的地区、个人，因保护荒地生态利益而受损的地区或个人。需要注意的是，因履行职责而实施的生态利益增益行为，行为人不应被纳入荒地生态保护补偿的范围。
“怎么补”指的是荒地生态保护补偿的方式。从我国生态保护补偿的经验来看，生态保护补偿方式包括纵向生态补偿和横向生态补偿。以这两种补偿方式为基础，形成了两种生态保护补偿模式，即政府主导模式和市场主导模式。在我国，纵向生态保护补偿出现得较早，主要是各级政府自上而下地进行财政转移支付，属于以政府为主导的补偿模式;横向生态补偿起步较晚，主要集中在流域生态补偿领域。理论上讲，横向生态补偿是以市场为主导的补偿模式，但流域生态补偿实践中签订补偿协议的双方往往是不具有隶属关系的地方政府，政府的作用仍然是主导性的。因此，从实际情况来看，无论何种生态补偿方式均以政府为主导，横向生态补偿的市场化实践还没有真正展开。荒地生态保护补偿可以为横向生态补偿的市场化提供一定的实践空间。荒地不具有流动性，在需要地方政府合作治理的情况下，可以根据行政区划对荒地进行明确划分。荒地治理更多地出现在土地开发和利用过程中，补偿或受偿主体通过政府征收、市场化流转等方式获得荒地的使用权。在这些情况下，荒地生态保护补偿涉及更为多元化的主体，市场参与度较高，可以较好地实现补偿的市场化。当然，开展横向的荒地生态保护补偿市场化实践，并不意味着要否认目前政府主导的生态补偿模式。荒地的生态利益归根结底是一项公共利益，政府作为全民的代表仍然要在生态补偿中发挥重要的引导和服务功能。 ?（13）
?注释
①参见宫丽彦、程磊磊、卢琦：《荒地的概念、分类及其生态功能解析》，《自然资源学报》2015年第12期。
②2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出：对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，推进确权登记法治化。
③参见徐勇、孙晓一、汤青：《陆地表层人类活动强度：概念、方法及应用》，《地理学报》2015年第7期。
④参见[加]杰克·帕特里克·海斯：《有关荒地的法律基础与管理依据——中国西北部地区环境与习惯法讨论》，张韬译，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2006年第4期。
⑤我国《土地管理法》第4条第2款规定：“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
⑥参见黄锡生、何雪梅：《生态价值評估制度探究——兼论资产评估法的完善》，《重庆大学学报》（社会科学版）2014年第1期。
⑦参见史玉成：《生态利益衡平：原理、进路与展开》，《政法论坛》2014第2期。
⑧参见林刚：《物权理论：从所有向利用的转变》，《现代法学》1994年第2期。
⑨参见王树义：《“土壤法”应当解决什么问题》，《中华环境》2016年第7期。
⑩参见蔡守秋：《自然资源有偿使用和自然资源市场的法律调整》，《法学杂志》2004年第6期。
（11）参见史玉成：《生态补偿制度建设与立法供给——以生态利益保护与衡平为视角》，《法学评论》2013年第6期。
（12）参见史玉成：《生态补偿的法理基础与概念辨析》，《甘肃政法学院学报》2016年第4期。
（13）参见曹明德、黄东东：《论土地资源生态补偿》，《法制与社会发展》2007年第3期。
Improvement of Legal System for Wasteland Management in the View of ??Ecological Civilization
Huang Xisheng?? Yang Rui
Abstract： Waste land has both economic and ecological value， but because of the inertia of land development in history， it has been neglected as a land type for a long time. With the advancement of industrialization and urbanization， wasteland has been over exploited and disorderly utilized. The resources of wasteland have been reduced continuously， and the ecological environment of wasteland has been destroyed.Wasteland management has become an important topic in the construction of ecological civilization in the new era. The main problems in the legal system of wasteland governance include： disorganized usufructuary rights， lack of focus on the use regulation system and lack of ecological value assessment system. We can improve the legal system of wasteland management in China from four aspects： improving the usufructuary rights of wasteland， perfecting the use regulation system， adding the ecological value assessment system and implementing the compensation system of ecological protection of wasteland， so as to realize the balance between ecological and economic rights， and promote the standardization and ecologication of wasteland governance.
Key words： wasteland; usufructuary rights; use regulation; ecological assessment; ecological compensation
