加工贸易的第一份正式文件

    【中图分类号】K27 【文献标志码】A 【文章编号】1672-3570-（2018）02-0077-08

    1979年9月，国务院出台加工贸易①第一个正式文件——《开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》（国发〔1979〕220号，以下简称220号文）。220号文是改革开放初期关于加工贸易的第一个鼓励性政策，是加工贸易最权威、最有分量的政策性文件。220号文颁布后加工贸易迅速发展，发挥了立竿见影的作用，但是很快再次面临调整，加工贸易政策由鼓励性政策调整为中性政策。

    一、220号文的核心条款和主要内容

    《开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》文本共4800多字，明确定义了加工贸易的形式，继续肯定了加工贸易的作用，规定了加工贸易的原则性以及注意事项。其文本摘要如下：

    开展对外加工装配和中小型补偿贸易，是较快地提高出口产品生产技术，改善产品质量品种，扩大出口商品生产，增加外汇收入的有效途径。它有利于发挥我国劳动力、自然资源和生产的潜力，扩大出口货源，增加出口产品竞争能力。各地方，各有关部门（包括军工部门，下同）要加强领导，解放思想，千方百计地把这项业务更多地开展起来，为社会主义现代化建设作出贡献。

    一、加工装配业务，主要是由外商提供一定的原材料、零部件、元器件，必要时提供某些设备，由我国工厂按对方的要求进行加工或装配，成品交给对方销售，我方收取加工费。外商提供设备的价款，我方用工缴费偿还。也可以采取灵活做法，运进的原料和运出的成品，各作各价，分别订立合同，我方赚取差价，用差价即工缴费偿还设备价款。……

    中小型补偿贸易，主要是指国家重点的大型补偿贸易项目以外的一般轻纺产品、机电产品、地方中小型矿产品和某些农副产品，由外商提供技术、设备和必要的材料，我方进行生产，然后用生产的产品偿还。补偿贸易原则上要用所生产产品偿还，如须用其他商品偿还的，属于中央管理的商品由国家计委及外贸部审批；属于地方管理的商品，由省市自治区审批。

    二、对外开展加工装配业务和中小型补偿贸易，要以发展出口商品生产、增加外汇收入为主要目的。开展这项业务，要结合我国的实际情况，多搞劳动集约产品，不要片面追求自动化；要尽可能利用现有的厂房设备，同现有企业的挖潜、革新、改造结合进行。……

    引进的技术和进口的设备，要进行周密的经济分析和成本核算，不能搞那些偿还期过长、收汇少、没有盈利甚至亏损的项目。

    三、各地方、各部门要根据自己的条件和特点，制定发展规划。要因地制宜地发展重点行业、重点产品，发展高级加工产品，逐步改变出口商品结构。在继续搞好加工装配业务的基础上，有些来料加工，要积极创造条件，争取逐步改变为进料加工或使用国产原料，有些装配业务要转变提高国产零部件、元器件的比重，以至完全立足于国内。

    四、开展加工装配和中小型补偿贸易，要依靠各地方、各部门放手去办。有条件的地方，都可以承接加工装配和中小型补偿贸易业务，不受现行口岸商品经营分工的限制。……

    引进技术和设备进口，产品不涉及国外市场配额和用汇100万美元以下的项目，由省、市、自治区研究确定，报国家计委，并抄报国家经委、进出口管理委员会、外贸部和主管部备案。

    五、搞对外加工装配和中小型补偿贸易，要做到产销见面，各有关部门协同动作，一致对外。接受加工装配和补偿贸易的工厂，有权参加对外谈判、交流技术，必要时派人出国考察，并同外贸公司一起，对外签订合同，在生产和交货方面，直接承担执行合同的责任。……

    六、加工装配和中小型补偿贸易是整个对外贸易的组成部分。外贸部门要把开展这项业务作为自己的任务，充分利用各种渠道，广为联系客户，积极组织来料来件和设备的进口，组织成品的出口交货。有关加工装配和中小型补偿贸易的进出口数字，一律计入国家进出口贸易总额中，各种对外加工装配和中小型补偿贸易收入，都作为国家出口收汇。各承办单位和企业，要按时向外贸部门和银行提供有关进出口业务的统计凭证或报表。外贸部门和银行要在统计报表中专项进行统计。

    七、各地方、各有关部门要选择条件适合的企业，作为专厂专车间，承担加工装配业务，开展中小型补偿贸易。这些单位，要实行独立的核算制和严格的责任制。这些单位的出口产品部分，只考核合格率、履约率、交货率和创汇额，完成这四项指标，即作为全面完成计划。

    八、加工装配和中小型补偿贸易的外汇收入，要在银行单独开户，单独结汇，以利于考核企业经营活动的成果。……

    九、加工装配收入的工缴费外汇，留15%给企業，用于进口必要的技术设备和原材料，支付出国洽谈业务、交流技术、培训人员和业务考察等费用。留15%给企业的所在地方，由省、市、自治区适当分给地、县一部分。

    十、加工装配和补偿贸易所得的外汇收入，除按规定留成和特别规定者外，其余部分必须按规定上缴。……

    十一、加工装配和中小型补偿贸易所需原材料（包括辅料和包装物料）、零部件、设备的进口、一律免征关税和工商税，也不实行加成作价。……

    十二、承担加工装配的企业，其加工装配所得纯收入，在三年内，国营企业免征工商税、免缴利润，集体企业免缴工商税和所得税。

    十三、工缴费外汇收入和中小型补偿贸易在偿还期内的外汇收入，在结汇时，按优惠的折合率计算，每一美元按三元付给企业。

    某些加工装配和中小型补偿贸易，在开展初期，由于条件限制，所得收入不足以抵偿实际费用或成本，而这项业务又有发展前途的，经省、市、自治区或外贸部同意，可以在两年之内，给予必要的补贴。经省、市、自治区同意补贴的，在地方财政中解决；经外贸部同意补贴的，由外贸部解决。

    十四、开展加工装配和中小型补偿贸易的企业，一定要注意改善经营管理，加强经济核算。在同外商洽谈业务时，要精确地核算成本，计算合理的盈利。

    承担对外加工装配和中小型补偿贸易的企业，可以采取计件工资、基本工资和奖励或定额加奖励等工资形式。……

    十五、已经开展加工装配和中小型补偿贸易的企业，根据需要，可以派人出国联系业务，学习技术，也可以邀请国外厂商前来洽谈业务，交流技术，帮助培训人员。为了简化审批手续，地方企业经省、市、自治区批准，部属企业经主管部门批准，即可办理出入境手续。

    十六、根据加工装配和中小型补偿贸易的需要，铁路、公路、水运、空运、港口等运输部门，要优先安排运力。交通部门要开辟新的航线，开办定期班轮，把运输安排好，保证按合同规定的时间发运和接卸。外贸部外运公司要把这项业务的运输，纳入自己的工作范围，按正常外贸运输渠道，统一接受委托，组织运输。如国内运力不足，应当允许客户租用外轮到我港口接卸货物。……

    十七、开展加工装配和中小型补偿贸易所需的人民币资金，应尽先由地方、部门和企业从更新改造资金、技术措施费、利润留成收入中解决，或者由地方和部门从自筹资金中解决。所需少量外汇资金，由地方和企业用地方外汇、外汇留成或中国银行发放短期外汇贷款解决。加工装配和中小型补偿贸易所需外汇贷款的审批手续要简化。

    十八、开展加工装配和中小型补偿贸易，需要国内提供一定的原料、辅料、包装物料和建筑材料，需要保证燃料、动力，各地方、各有关部门要按照出口优先的原则，予以安排。……

    十九、加工装配和中小型补偿贸易的设备和物资，在运输、生产和储存过程中必须办理保险时，要在签订的协议和合同中加以规定，要明确各方、各段应负的责任。

    二十、加工装配和中小型补偿贸易，由于生产方面未履行合同而引起的索赔，在企业、地方或部门外汇留成中支付；由于非生产方面未履行合同而引起的索赔，由有关责任方面支付。对外商未履行合同的索赔，由外贸部门负责办理。所有各方面的经济责任，都应当在合同中明确规定。

    二十一、各地方、各有关部门和企业，在工作中要注意调查研究，分析行情，积累资料。外贸、银行等部门和驻外经济机构要经常提供国际商情资料，国内上下左右都要经常互通情报，交流资料，沟通情况。

    二十二、加工装配和中小型补偿贸易涉及许多部门，要有专门机构进行统一安排，综合平衡。全国这项业务，由国家计划委员会对外加工装配办公室负责联系推动。各省、市、自治区，各有关部门要有相应的机构，把各方面的力量组织在一起，协同动作，督促检查，总结经验，及时解决存在的问题，推动这项业务的开展。国务院各有关部门要根据本办法的精神，制定相应的实施办法，具体贯彻执行。

    对国外厂商提供修理劳务活动，收取外汇费用的，比照本办法有关各条办理。

    二、从139号文到220号文

    加工贸易并不是完全的新兴事物。在 20世纪50年代中期，国家外贸部门试行了进口部分棉花，加工成棉布和棉针织品出口的做法，这种贸易方式被称为“以进养出”①。1963年和1964年，“以进养出”的出口额均占当年全国出口总额的30%。①“文化大革命”期间，“以进养出”曾一度遭到破坏而中断，1971年又恢复经营，规模很小，仅限于沿海几个主要口岸。1977年随着中央高层的出访，中国对外开放的战略决策在高层已经逐步明确，利用外资搞建设，引进国外的技术和管理经验显得尤为迫切。1978年5月，华国锋等中央领导人指示：加工装配业务要大搞快搞，要制定具体办法，把路子走通。②1978年兴起的出国考察潮被认为是中国对外开放决策的巨大推手，在这波考察潮中尤为引人注目的是赴港澳、日本和西欧五国的三次考察，作为中共高层派出的为对外开放决策寻求参照和良方的“先头兵”和“探路者”，其中一路为国家计委副主任段云为组长的港澳经济贸易考察组。港澳经济贸易考察直接催生了利用港澳、开展加工贸易的决策。6月3日，中央政治局听取和讨论了代表团起草的《港澳经济考察报告》。《报告》提出：“港澳经济依靠大搞加工装配，十几年内，有了相当快的发展。加工工业的发展，带动了整个经济的增长。南朝鲜、新加坡和台湾省也走这条道路。因此，我们要充分利用港澳这一有利条件和贸易渠道，大搞对外加工装配业务，要放手搞，要很快搞。”③以国务院副总理谷牧为团长的西欧五国考察团，也在给中央的报告中建议：放手大搞来料加工和装配业务，以进养出。④这些建议得到华国锋等中央领导人的同意和支持。邓小平也支持搞加工贸易，邓小平视察天津时就强调：“搞来料加工、引进新技术，要大批组织……从上海、天津、广东搞起，几百成千个搞起来，搞富搞活。为什么大家等着，等着就搞死了。”⑤加工贸易能够弥补国门打开后，一般贸易留下的大片空白地。当时外贸，只靠外贸部门十几个专业公司就使十几亿人口的中国外贸有大的发展，那是绝不可能的，需要各种形式的对外贸易。⑥

    各部委贯彻落实中央领导的指示，6月，国家计委、经委、外贸部等部委，邀请广东、上海等8个地方和香港华润公司、澳门南光公司的相关同志召开座谈会，出台了加工贸易的第一个政策文件——《开展对外加工装配业务试行办法》（以下简称139号文），大约2500多字。139号文肯定和认可加工贸易在利用外资、引进技术管理等方面的积极作用，对加工贸易的形式、工缴费⑦外汇收入的留成使用、工缴费外汇结汇、加工贸易企业的审批以及免征工商税、海关的查验放行等22个方面作了原则性和方向性的规定。在机构设置上，139号文指出：从国家计委、经委、外贸、轻工等部门派人组成联合加工裝配办公室。⑧办公室在国家计委办公，负责研究和制定加工装配业务的具体规定。办公室由国家计委领导，对外称“国家计委对外加工装配办公室”，⑨这是加工贸易的第一个主管单位。

    加工贸易是运用灵活贸易形式，发展生产、扩大出口，增加外汇收入的新途径，有利于发挥我国劳动力和生产的潜能，在较短时间内取得了十分明显的效果。特别是沿海省、市、自治区具有发展此项业务的广阔空间，国务院有关部门也积极开展这项工作。根据上海、广东、广西、江苏、北京、天津、山东、浙江8个省、市、自治区的不完全统计，1978年7月至年底，5个多月，同外商签订加工装配和补偿贸易合同698项，其中来料加工和来件装配661项，补偿贸易37项。这些合同全部实现后，收取外汇2亿零700万美元，扣除设备价款本息，净收外汇1亿2千3百万美元。从国别和地区来看，在已签合同中，港澳地区504项，6700万美元，占54%；日本99项，5000万美元，占41%；欧美95项，510万美元，占5%。①毗邻港澳的广东，更是在开展加工贸易方面“先走一步”，迅速发展。139号文颁布前后，港澳商人已经进入珠三角一带的公社、县，开始洽谈加工贸易事宜，1978年6、7月间，已经有一批项目进入了定协议、签合同的阶段。从139号文出台到1978年底，短短半年，广东加工贸易签订151个项目，可收加工费14，331万美元。②1979年，广东加工贸易井喷式发展，仅仅第一季度，就签约197个项目，合同总金额11，373万美元，可收加工费9，440万美元。

    开展加工贸易，在国际上引起了很大反响。港澳工商界和社会舆论普遍表示欢迎，认为这是中国经济政策的一项重大转变，有利于吸收外资、引进先进技术，发展出口产品生产，把对外贸易做好做活，加快经济建设的步伐。许多国外和港澳厂商，怀有很大的兴趣，前来洽谈贸易。

    经过一年的实践探索，加工贸易也出现了一些问题，为此深入调查研究加工贸易的开展情况非常必要。1979年6月，国家计委对外加工装配办公室、外贸部、上海出口办和广东外经办的6人组成考察小组，到香港、澳门就利用港澳地区开展加工贸易调研，又实地了解珠海、深圳、东莞等市、县开展加工贸易的情况。考察组给国务院提交了考察报告，肯定广东加工贸易取得的成绩时，指出了存在的问题，比较普遍存在着执行合同不够严肃、产品质量低、交通运输跟不上、审批手续复杂、各有关部门之间相互配合不够等等问题。珠海和澳门商人合作兴建的香洲毛纺厂，就因为“不了解澳门加工装配的情况，签订模糊合同，导致在贷款利率、设备引进、加工费的确定、中方技术人员培训经费等方面主动权掌握在外方，中方吃亏和遭受损失”。③一部分干部错误地认为搞加工装配，是“把资本家请进来剥削我们”，因而对待客户的关系上，片面强调斗争。有的把我驻外机构反映客户对我工作方面的意见，说成是“背后拆台”、“吃里扒外”、“成了资本家的帮手”……等等。这种思想状态，对开展加工装配和补偿贸易是很不利的。④当时还出现了加工贸易与正常贸易如何摆等更宏观的问题，考察组明确指出：加工贸易是对外贸易的组成部分，是根据国际贸易惯例采取的一种灵活贸易方式，必须大搞。再一次从宏观上定义加工贸易的性质，加工贸易与正常对外贸易的关系，就加工贸易的管理，加强计划性，避免盲目性方面作出了说明。

    139号文是试行文件不是正式文件，经过一年的实践和认识的逐步发展，出台正式文件，让加工贸易顺利开展显得迫在眉睫。根据国务院财政经济委员会副主任李先念的指示，1979年7月，国家计委、经委、进出口委员会、外贸部四个单位联合召集加工贸易起步较早的广东、福建、上海、深圳、珠海、港澳等地再次召开座谈会。各地方、各有关部门肯定了139号文调动了各方面发展灵活贸易的积极性，对我国开展加工贸易起了很大的推动作用。“特别是沿海地区的许多工业企业，由于允许他们参加对外谈判，产销可以直接见面，并且给予若干优惠待遇，对《试行办法》非常欢迎。”①总的看是个比较好的文件，但是由于工作刚开始，没有经验，《试行办法》还有不完善之处；经过近一年的实践，也出现了若干新的情况，因此对《试行办法》要作修改和补充。

    針对加工贸易认识上的偏差和顾虑重重，国家计委副主任段云在座谈会上指出，“有的同志觉得加工装配和中小型补偿贸易项目小打小闹，没有多少来头。有的同志怕加工装配影响计划内出口产品的收购，怕影响进料加工生产的安排，总之顾虑很多。其实国外市场很大，我出口货有限，所占比重很小。港澳市场上，我国轻工业品出口只占6%，出口价并没有因为数量少，就卖到好的价钱。加工装配这项工作，发展的前景很广阔，绝不能把它看轻了，看小了，看得可有可无，无足轻重”。②针对加工贸易以中小型项目为主，如果审批权集中在中央各部委会影响项目进展的效率，规定“各地成交的1000多个项目，90%左右是引进设备100万美元以下的，因此100万美元以下的项目，由省市自治区研究确定”。③实际上就是把加工贸易的经营权、审批权下放给地方，迈出了改革高度集中指令性计划外贸体制的一步。外贸部门“应当把开展加工装配业务作为扩大出口贸易的一个重要组成部分，协助有关地区和单位多成交，多承揽一些生意”。④

    国务院在综合赴港澳加工贸易考察小组考察报告和加工贸易座谈会等情况后，1979年9月，正式颁布《开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》。与《试行办法》对比，“不变”的是基本的目标和方向：就是继续扶持和鼓励加工贸易，促进出口，增加外汇；变化更明显和突出。139号文2200多字，比较简洁扼要，大都是原则性的条款和内容；220号文扩充到4800多字，内容做了比较大的补充和修改，完善了139号文容易引起歧义和模糊不清的内容，补充了139号文没有涉及的内容，整体而言更细化和更完整，照顾到方方面面，比如进一步细化下放管理权限。

    三、220号文的作用以及调整

    从出台文件的单位看，220号文是国务院发文，政府最高发文单位，权威性毋庸置疑，是开展加工贸易的“尚方宝剑”，而且是国务院唯一颁布的关于加工贸易的政策，以后关于加工贸易的政策都是相关部委出台，220号文在加工贸易政策史上的地位可见一斑。进入20世纪80年代，220号文的具体优惠条款随着时间的推移，外部环境的变化而发生改变，但是无论客观情况如何变化，220号文依然是加工贸易最主要的政策依据。“加工贸易政策多变，各地纷纷反映加工贸易的政策依据是‘220号文”。①1988年在东莞召开的全国对外加工装配会议上，广东省外经贸委再次提出“对外加工装配业务时起时伏，受到各种因素的影响很大，外商投资也提心吊胆，220号文依然是主要的依据。”②

    220号文对促进加工贸易的快速发展起了立竿见影的作用，加工贸易爆发式增长。贯彻落实的第2年，加工贸易就迅猛发展，据中国银行统计，1979年各地开展这项业务收到工缴费2856万美元，1980年实收工缴费11220万美元，比1979年增加近三倍，1981年净收工缴费为18820万美元，比上年又增加了67.7%。三年累计创汇额已经超过33000万美元。如果按工缴费占商品价值的比例推算，估计三年增加进出口商品总值在30亿美元。③

    1980年，按照国务院各部委的职责分工，原属于国家计委领导的对外加工装配办公室移交给国家进出口管理委员会领导，名称改为“国家进出口管理委员会对外加工装配办公室。”办公室的工作范围和职责不变。国家进出口管理委员会成为了加工贸易的第二个主管单位。1982年，国家机构改革，国家进出口委员会、对外贸易部、对外经济联络部、国家外国投资管理委员会合并，设立对外经济贸易部，加工装配办公室的职责和功能转入对外经济贸易部。对外经济贸易部是加工装配的第三个主管单位。

    加工贸易从诞生起就面临着外界的质疑。比如“冲击论”，破坏“计划性”，认为加工贸易会冲击一般贸易。按照220号文规定，加工贸易是对外贸易的组成部分。加工贸易与一般贸易应当互相支持、互相促进，互为补充，协调发展。但实际工作中，统购统销外贸体制改革没有启动，加工贸易与一般贸易脱节，加工贸易冲击、扰乱一般贸易等等质疑之声越来越大。经营一般贸易的专业总公司不但掌握着外贸的经营权，而且掌握着外经贸的“话语权”。加工贸易的弊端不断被放大，强调加工贸易带来的负面影响。加工贸易政策很快出现了转向，由大力肯定扶持的“鼓励”政策，转为观望、加强管理的政策，部分扶持政策开始调整纠正，甚至取消。1981年7月，国家进出口委颁布《关于执行〈开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法〉的几项规定》，最直接的调整就是取消加工贸易汇率优惠和相关补贴，“从1981年1月1日起，来料加工装配、补偿贸易所收入的外汇，一律按1美元折合人民币2.8元的内部价格结算。与原结算规定相差2角钱不另补贴”。①《规定》还强调加强对加工贸易的管理，正确处理对外加工装配同正常出口贸易之间的协调、配合，要在保证完成国家任务的基础上，再安排来料加工装配，220号文第一次调整。政策不是一蹴而就，也不是一劳永逸的。实践不断推动着政策调整，新的实践推动着新的政策调整。

    余论

    从政策特征分析，220號文具有鼓励性、初创性、地方性特征。引进外资的政策分为限制政策、鼓励政策和中性政策，220号文呈现出鼓励性的特征。加工贸易给予优惠待遇，“减免进出口关税和工商税，三年内免征工商税和所得税”，简化审批手续，甚至给予“汇率的优惠”，这是力度空前的优惠政策。220号文是加工贸易的第一个正式文件，呈现初创性特征。当时国门刚刚打开，引进外资，发展对外贸易都处于刚刚起步的阶段，由于传统意识惯性和经验不足等原因，条款比较简略，随着实践的发展，政策不断调整和演变，越来越完善和成熟。1982年，海关总署出台《海关对加工装配和中小型补偿贸易进出口货物监管和征免税实施细则》，1987年国务院转发经贸部《关于抓住有利时机进一步发展来料加工装配等业务请示的通知》。220号文呈现地方性特征。政策制定过程中参与方大多为沿海省市自治区，政策实施效果明显的也是沿海地区，尤其是广东，1979年开始实行“特殊政策、灵活措施”并试办深圳、珠海、汕头3个经济特区，加工贸易“一马当先”，在广东经济社会发展中发挥着至关重要的作用 ，广东加工贸易占全国大部分的份额，牢牢占据全国“一枝独秀”的地位。

    从政策预期的短期目标和长期目标来分析。220号文的预期目标是“发挥我国劳动力、自然资源和生产的潜力，扩大出口商品生产，增加外汇收入”。加工贸易“投资少、周期短、见效快”的引进外资和灵活贸易的方式，短期内扩大外贸规模、增加就业以及提高劳动者收入水平的积极作用十分明显，这些预期目标220号文已经基本完成。从长远看，加工贸易“两头在外”，依赖国际经济环境、劳动密集型短板、污染环境等等问题始终存在，达不到促进经济高质量持续发展的目标，终究是“过渡形式”。经济社会发展到一定阶段，诉求从高速度转向高质量时期，加工贸易需要转型升级，220号文的历史使命也终究结束。

    （王莹，历史学硕士，广东省委党史研究室副处长）