反腐败机构的模式比较及其启示
吕永祥 王立峰
摘 要： 成立监察委员会是应对腐败问题的一种制度创新和组织创新，监察委员会的机构设置及其制度设计直接影响腐败治理的成效。反腐败机构有单一机构模式和多机构模式两种主要类型。保障反腐败机构的独立性、专业性、充分性和廉洁性是很多国家和地区反腐败的共同经验。借鉴有关国家和地区的反腐败机构模式，我国可以从增强监察委员会的相对独立性、提高监察委员会成员的专业化程度、赋予监察委员会充分的反腐败职权和健全针对监察委员会的全方位监督机制四个方面推动监察委员会制度不断完善。
关键词： 监察委员会;反腐败机构;单一机构模式;多机构模式
中图分类号：D262????? 文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）09-0006-06
2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，标志着国家监察体制改革正式启动。2018年3月23日，国家监察委员会在北京揭牌，举行新任国家监察委员会副主任、委员宪法宣誓仪式。至此，国家、省、市、县监察委员会全部组建产生。 ?① 成立监察委员会是应对腐败问题的一种制度创新和组织创新，监察委员会的机构设置及其制度设计直接影响腐败治理的成效。国家监察体制改革正处于深入推进阶段，需要借鉴有关国家和地区的反腐败经验。本文探析有关国家和地区的反腐败机构模式，通过对有效的反腐败机构和无效的反腐败机构的比较分析，归纳廉洁程度较高的国家和地区的反腐败机构的特点和实践成效，为我国进一步完善监察委员会制度提供借鉴。
一、有关国家和地区的反腐败机构模式分析
腐败是人类社会政治发展过程中需要克服的一大难题。针对传统权力机关存在的腐败问题及其在腐败治理中的不足，成立职业化的反腐败机构是各个国家和地区反腐败的通行做法。“反腐败机构是一系列具有常设性质的公共机构的统称，它的使命在于通过采取预防性的和惩罚性的措施来打击腐败，减少腐败机会的产生。” ?② 虽然不同国家和地区的反腐败机构存在差异，但它们通常都承担下述职能中的至少一种：“首先，调查和处置职能。反腐败机构负责调查腐败案件、收集相关证据和线索，在对腐败主体作出惩罚后将其移交司法机关。其次，预防腐败职能。反腐败机构为权力机关提供改革其权力结构和工作程序的建议，以减少腐败机会的产生。最后，提高关于腐败的公共认知的职能。反腐败机构通过媒体宣传和公众教育等途径，宣传腐败的危害，普及反腐败的知识。” ?③
1.反腐败机构的两种主要模式
由于国情、区情存在差异，不同国家和地区的反腐败机构往往有不同的名称、组织形式甚至种类。 ?④柯受田（Jon S. T. Quah）根据执行反腐败立法之机构的数量，将世界各国和地区的腐败控制模式划分为“没有反腐败机构负责执行反腐败立法、由多个反腐败机构联合执行反腐败立法和由一个综合性的反腐败机构统一执行反腐败立法三种类型” ?⑤ 。这是根据反腐败机构的数量对各个国家和地区的反腐败模式的初步分类。基于此，帕特里克·马尔（Patrick Meagher）根据反腐败机构的数量和职能、反腐败机构与原有权力机关之间的关系，将反腐败机构划分为两种主要类型：一是单一机构模式，即在传统的权力机关之外建立一个独立、强大、集中、统一的反腐败机构，由其全面承担教育、预防、调查等反腐败职能;二是多机构模式，即在保留原有行政机关和司法机关的反腐败能力的同时，成立新的职业化的反腐败机构，两者分别承担一定的反腐败职能，反腐败行动的有效性依赖于两者的协调和配合。 ?⑥ 从世界范围来看，单一机构模式以新加坡贪污调查局、中国香港廉政公署和澳大利亚南威尔士州廉政公署为典型代表，多机构模式以美国政府伦理办公室和英国监察专员公署为典型代表。
单一机构模式和多机构模式的共同点在于：都以提高一个国家或地区反腐败行动的合法性和有效性为目标，以承担一定反腐败职能的权力机关为载体，都属于应对腐败问题的一种制度创新和组织创新。二者之间的区别表现在两个方面：其一，从职业化的反腐败机构的作用来看，单一机构模式中虽然参与腐败治理的机构并非只有职业化的反腐败机构，司法机关和行政审计机关也承担一定的反腐败职能，但在反腐败行动中发挥领导作用的只是职业化的反腐败机构;而在多机构模式中，成立职业化的反腐败机构主要是为了弥补原有权力机关在腐败治理中的不足，职业化的反腐败机构和承担特定反腐败职能的原有权力机关之间是分工协作的关系，并不存在具有领导权威的单一反腐败机构。其二，从反腐败机构所掌握的资源、承担的职能来看，在单一机构模式中，职业化的反腐败机构通常有较大的组织规模和相对充足的人力、物力、财力资源，承担较为全面的预防、调查、处置等反腐败职能;而在多机构模式中，职业化的反腐败机构与司法机关、行政机关分别承担一部分反腐败职能，因此，职业化的反腐败机构的组织规模及所拥有的各种资源相对有限、分散。
2.单一机构模式和多机构模式產生的历史条件
不同的反腐败机构模式适用于不同的国家或地区，反腐败机构的制度设计应该与其所处国家或地区的历史传统、政治制度等条件相适应。
从多机构模式产生的历史条件来看，当一个国家或地区时常出现腐败丑闻时，有关权力机关在腐败治理中的局限性就暴露无遗，这时需要成立新的反腐败机构来应对腐败问题。由于民众对承担特定反腐败职能的行政监察机关、司法机关等原有权力机关并未完全失去信心，仍然支持它们在腐败治理中发挥主力军的作用，因此，新成立的职业化的反腐败机构以提升腐败治理的效能为目标，主要扮演弥补原有权力机关在腐败治理中的缺陷和漏洞的角色。在实行分权制衡的西方国家，“由于决策制定者担心成立一个新的集权的反腐败机构会产生滥用权力、侵害个人自由和对分权制衡的宪政原则造成危害等消极后果” ?⑦ ，所以在弥补腐败治理体系的缺陷时，通常采取在保留原有权力机关反腐败职能的同时成立新的反腐败机构的做法。多机构模式主要流行于西方国家以及受其影响较大的英联邦国家。1978年，为了消解“水门事件”的影响，弥补行政机关和司法机关在反腐败中的缺陷，美国联邦政府成立了政府伦理办公室这一新的职业化的反腐败机构。政府伦理办公室主要承担防止行政部门之间发生利益冲突、加强官员伦理建设等反腐败职能，在反腐败过程中与行政机关的预算管理部门和财政审计部门、司法机关的警察部门等机构既分工合作又相互制约，共同嵌入分权制衡的政治格局之中。
从单一机构模式产生的历史条件来看，当一个国家或地区的权力机关严重腐败，民众对其反腐败意愿和能力彻底失去信心时，决策者为了维持政治稳定性和政权合法性，通常采取在原有权力机关之外成立一个集中统一、独立强大的反腐败机构的做法，以应对腐败问题。由于强调反腐败机构具有集中统一的权力和充足的资源，因此，单一机构模式通常产生于强调执政党和政权的政治权威以及集中资源处理棘手问题的国家和地区，目前在非洲和亚洲的一些威权政体和社会主义国家中较为常见，以新加坡贪污调查局为典型代表。新加坡独立之前是英属殖民地，在殖民地时期和独立初期的腐败程度很高，作为反腐败机构的警察机关也存在严重的腐败现象。为应对腐败问题，新加坡于1952年10月成立了贪污调查局，该机关独立于警察机关之外，直接对总统负责，经总统的许可调查所有腐敗案件。“贪污调查局比较全面地承担受理和调查关于腐败行为的指控、调查公共官员的具有腐败色彩的不当行为、发现与弥补其他权力机关工作程序和规章制度中的漏洞等反腐败职能。” ?⑧
3.单一机构模式与多机构模式的比较
与单一机构模式相比，多机构模式的优势表现在两个方面。第一，多机构模式通常内嵌于分权制衡的宏观政治格局中，各反腐败机构既相互协调又彼此制约。这有助于防止反腐败机构滥用权力。第二，在多机构模式中，行政伦理教育、预防和惩治腐败的职能分别由不同权力机关独立行使，各反腐败机构具有职能上的聚焦性和工作上的专业性。需要指出的是，多机构模式也有一些自身难以克服的问题。第一，多机构模式中的反腐败机构数量较多，法律对各反腐败机构之间权责界限的规定比较模糊、抽象，因此，在法治尚不健全的国家，多机构模式容易产生各反腐败机构相互推诿责任及其利益相互冲突、难以协调等问题。第二，在多机构模式中，各反腐败机构只承担一部分反腐败职能，反腐败行动的有效性依赖于各反腐败机构之间的协调与配合，而各反腐败机构往往隶属于不同的组织序列和系统，进行信息交流、工作协调的时间成本和经济成本较高。这种情况容易影响反腐败行动的效率。
与多机构模式相比，单一机构模式有两个优势。第一，在单一机构模式中，由于反腐败机构的数量较少，所以反腐败的权力与责任比较集中。单一机构模式能够更好地解决各反腐败机构之间的协调困难和权责分工不清晰的问题。第二，在单一机构模式中，职业化的反腐败机构所掌握的权力较大、资源比较丰富，在其协调和组织下，有关权力机关能够在较短时间内开展大规模的反腐败行动，反腐败行动的短期效率较高。需要指出的是，单一机构模式也存在两方面劣势。第一，在单一机构模式中，由于职业化的反腐败机构掌握强大的反腐败权力，难以受到来自其他权力机关的有效监督和制约，所以要警惕无人监督监督者的问题发生。第二，在单一机构模式中，职业化的反腐败机构在整个腐败治理体系中处于领导者、协调者的地位，在缺乏有效的监督和制约的情况下，它容易受利益和权力驱使而干涉其他权力机关行使职权的独立性与自主性，尤其是干涉司法机关行使司法权的独立性。
需要指出的是，上述关于两种反腐败机构模式的优势与劣势的比较是一般意义上的。由于采取同一种反腐败机构模式的不同国家和地区在廉洁程度上存在较大差异，所以上述比较只具有相对意义。不同国家和地区反腐败机构模式的具体运行效果会受到该国或该地区的经济发展水平、政局稳定情况、反腐败立法和制度的健全程度等复杂因素的影响。
二、反腐败的经验：有效的反腐败机构的标准
从世界范围来看，虽然很多国家和地区为应对腐败问题而成立了职业化的反腐败机构，但不同国家和地区反腐败机构的运行实效存在很大差异。这表明，成立职业化的反腐败机构并不能自然而然地带来良好的腐败治理效果，不同国家和地区的腐败治理效果与其反腐败机构制度设计的科学性与合理性密切相关。“透明国际”发布的全球清廉指数是学术界衡量各个国家和地区的腐败程度的一个重要指标，“2016年全球清廉指数排名”显示，新加坡、中国香港的排名分别为第7名、第15名，泰国和菲律宾的排名则在前100名以外。上述国家和地区在清廉程度上的差异，在一定程度上反映了它们的反腐败机构在运行实效上的差距。
柯受田对不同国家和地区的有效的反腐败机构与无效的反腐败机构进行对比研究发现，有效的反腐败机构在制度设计上往往有一些相同的特征，即至少满足三个条件。“第一，反腐败机构必须接受监督和问责，以避免自身存在腐败问题。第二，反腐败机构必须独立于警察机关，免受其他不当的政治干预。第三，反腐败机构必须拥有充足的人员和资源。” ?⑨ 上述条件已经被写入《联合国反腐败公约》和《欧洲理事会打击贪污腐败二十项指导原则》等国际条约中。 ?⑩ 中国于2005年批准了《联合国反腐败公约》，该公约总结世界范围内成功的反腐败机构的特征，确立了有效的反腐败机构的基本标准，即独立、专业、有充足的资源和权力。除了这三个明确的标准，其实还有一个隐含的标准，即有健全的监督机制。根据权责一致的原则，反腐败机构行使广泛的反腐败权力的同时，还必须接受来自内部和外部的监督，以免出现无人监督监督者的问题。独立性、专业性、职权的充分性和廉洁性构成了有效的反腐败机构的四大标准。
1.独立性
独立性是相对而言的，指反腐败机构免于受到来自政治领导人或其他权力机关的不当的政治干涉。独立性包含机构独立、人事独立、财政独立和职权独立四个层面，其中职权独立是关键。独立性对于反腐败机构有效运行的价值在于：保障反腐败机构自主调查任何腐败主体和腐败事件，减小反腐败机构沦为权力斗争工具的风险。香港廉政公署和新加坡贪污调查局的成功在很大程度上正是因为两者具有很高程度的独立性。具体而言，香港廉政公署和新加坡贪污调查局都独立于原有的权力机关序列，直接对行政首长负责，较少受到来自其他权力机关的压力和干扰;其运行经费经行政首长批准后在政府预算中单列拨付，廉政公署长官和贪污调查局局长掌握本机构成员的人事任免权。与此相反，泰国反腐败机构的低效与其缺乏独立性密切相关。泰国实行多党竞争的政党政治，政治对手之间互相倾轧的现象比较突出，国家反腐败委员会缺乏实质意义上的职权独立，很容易受到执政党的掌控，难以保证反腐败调查的独立性和公正性。
2.专业性
专业性是指反腐败机构成员具有专业的反腐败知识，经历过专业的技能培训。专业性对于反腐败机构有效运行的价值在于：腐败是一种非常复杂的政治现象，反腐败机构的有效运行要求其工作人员掌握关于腐败成因和反腐败方法的专业知识。反腐败机构成员的专业性与其腐败治理能力直接相关，不同国家和地区的反腐败机构在专业化程度上存在较大差别。新加坡贪污调查局和香港廉政公署的成员大多是从政经验丰富的前政府官员、有技术专长的会计师等，具备反腐败的专业知识和技能。与此不同，泰国、菲律宾等廉洁程度较低的国家不仅对反腐败人员的知识构成和专业技能的要求较低，而且没有建立常规化的反腐败人员招募和职业培训程序，这在很大程度上影响其反腐败机构的专业性。
3.充分性
充分性包括资源充足和职权广泛两方面：前者主要是指反腐机构应拥有充裕的办公经费和大量高素质的工作人员;后者是指反腐败机构不仅应拥有受理腐败指控和调查腐败行为的常规权力，还应拥有冻结银行账户、逮捕犯罪嫌疑人等强制性权力。充足的资源为反腐败机构有效运行提供物质条件，广泛的职权保障反腐败行动的效率。亚洲不同国家和地区反腐败机构所拥有资源和职权的差异，可以在一定程度上解释这些机构在运行实效上的差距。
反腐败机构的人均支出、职员数量与其所在国家或地区的人口数量之间的比例，是衡量其拥有的人力资源和经费资源的重要指标。 ?（11） 香港廉政公署、新加坡贪污调查局的人均支出、职员数量与其所在地区、国家的人口数量之间的比例较高，两者拥有充足的财政经费和职员，为其有效行使反腐败职权提供财力、人力保障。与此相反，卢旺达监察专员办公室的人均支出、职员数量与其人口数量之间的比例较低，导致其反腐败行动时常面临财力和人力不足的困境。正如有学者所说：“要想提高腐败治理能力和反腐败行动的有效性，卢旺达政府必须极大地增加监察专员办公室的财政预算和职员人数。” ?（12）
从反腐败机构享有的职权来看，作为单一机构模式的典型代表，香港廉政公署和新加坡贪污调查局以拥有广泛的职权和全面承担教育、预防、调查等反腐败职能而著称。以香港廉政公署为例，“它享有对公共领域和私人领域中一切不当使用权力、涉嫌腐败犯罪的人员进行逮捕、拘留和保释的权力，可以采取调查银行账户，获得和查验商业和私人文件，要求犯罪嫌疑人提供有关其财产、收入和支出的细节等广泛的侦查手段” ?（13） 。与此不同，卢旺达监察专员办公室并非典型的单一机构模式，它除了承担反腐败职能，还承担与反腐败不相关的一些职能，职权的分散性削减了其实施预防与惩治腐败行动时可以支配的权力与资源，制约了其腐败治理效果。鉴于此，有学者认为：“采取典型的单一机构模式，是腐败程度严重的国家提高反腐败机构之腐败治理能力的一个关键举措。” ?（14）
4.廉洁性
廉洁性是指反腐败机构在行使反腐败职权的同时，还必须解决内部人员滥用权力的问题，通过接受来自内部和外部的全方位监督，确保公正、清廉地行使反腐败职权。建立防范反腐败机构滥用职权的全方位监督机制，有助于避免反腐败机构因自身出现腐败问题而损害其公信力，是解决无人监督监督者之难题的重要举措。不同国家和地区在建设反腐败机构的监督机制方面存在较大差异。香港廉政公署成立后很少出现内部腐败问题，这在很大程度上得益于香港地区有健全的监督机制。香港廉政公署除了接受行政长官的监督，还受到四个咨询委员会以及神秘的L组等内部监督机构的监督。此外，公民和媒体也可以根据廉政公署公布的年度工作报告，对其履职情况进行外部监督。与此形成鲜明对比的是，泰国和菲律宾等国家的反腐败机构之所以频繁出现腐败问题，一个重要原因是其针对反腐败机构的监督机制不健全。
三、反腐败经验对我国构建监察委员会制度的启示
1.增强监察委员会的相对独立性
我国已经通过设立与行政机关和司法机关并列的监察委员会，解决了原行政监察机关作为行政机关的内设机构而产生的反腐败机构缺乏独立性的问题。为进一步解决反腐败机构缺乏人事独立的问题，可以借鉴香港廉政公署的经验，保障监察委员会主任对副主任、委员的提名权以及对监察委员会各内设机构的主要负责人以外的其他人员的人事任免权，减少外部力量对监察委员会主任行使人事任免权的干扰。针对反腐败机构缺乏职权独立的问题，《中华人民共和国监察法》（以下簡称《监察法》）第1章第4条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”保障监察委员会依法独立行使监察权的关键，是处理好监察委员会坚持同级党委领导和依法独立行使监察权之间的关系，明确党委对同级监察委员会的政治领导是集体领导而不是个人领导，是对反腐败的基本路线、方针、战略等整体事项和宏观方向的领导，而不是对监察委员会处理个案的干涉。在确保监察委员会紧紧围绕同级党委的中心任务和反腐败的基本政策开展国家监察活动及处理重大案件向同级党委请示、汇报的情况下，赋予监察委员会一定的个案处理自主权。
2.提高监察委员会成员的专业化程度
“人员招募和培训程序的缺乏是反腐败机构缺乏专业性的一个主要原因” ?（15） ，因此，监察委员会应当加强对转隶人员的培训和教育，同时通过内部遴选、公开招考等制度化渠道招募具有反腐败知识和技能的新成员，促进监察委员会人员构成多元化，增强其知识构成的科学性、专业性。监察委员会不仅是反腐败机构，还是执法监督机关，其职能和工作范围比原行政监察机关的广泛。从人员培训的角度看，监察委员会应当根据转隶人员的不同类型进行有针对性的专业培训和职业教育。对于原纪检监察机关的成员，监察委员会应当加强《监察法》《刑事诉讼法》等法律知识的教育和培训，让他们认识到纪律审查和监察调查在对象、方式、内容、过程等方面的共性与区别。对于从检察院反贪反渎等部门转隶的人员，监察委员会应当着重加强党章和党规党纪的培训和教育，使他们了解党的纪检机关的运作过程和办案模式，从而更好地实现与党的纪检机关人员的工作融合与知识对接。从人员招募的角度看，除人员转隶以外，监察委员会还可以采取内部遴选、公开招考等制度化渠道，从国家公务员、退休的政府官员、财政审计部门的会计师等人员中公开招聘新成员，将了解权力机关运行情况和掌握反腐败技能的专业人才吸收进来，以充实监察委员会的人员队伍，发挥监察委员会的人才优势。
3.依法赋予监察委员会充分的反腐败职权
从反腐败机构职权设置的角度看，国家监察体制改革应当借鉴香港地区和新加坡的单一机构模式，赋予监察委员会充分的反腐败职权和丰富的监察手段。之所以要借鉴单一机构模式，不仅因为“单一机构模式具有集中收集和处理关于腐败的情报和信息、减少多机构模式产生的协调难题、权责集中和整合反腐败力量等优势” ?（16） ，更重要的原因在于，我国的人民代表大会制度具有集中统一行使国家权力和集中力量办大事的优势，提供了适合单一机构模式运行的制度土壤。《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》明确指出：“将县级以上地方各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。”为解决原行政监察机关缺乏强制措施和强制权力的问题，《监察法》还赋予监察委员会丰富的监察手段，包括谈话、询问、冻结、留置等12项措施。赋予监察委员会充分的反腐败职权和监察手段，对于增强腐败治理的有效性及对腐败分子产生威慑作用具有重大意义。需要指出的是，反腐败机构应当严格在法治轨道内行使反腐败职权和采取强制措施。
4.健全针对监察委员会的全方位监督机制
从保障反腐败机构廉洁性的角度出发，国家监察体制改革在赋予监察委员会充分的反腐败职权的同时，还应建立健全监察委员会的内部监督机制和外部监督机制。就健全监察委员会的内部监督机制而言，可以效仿香港廉政公署建立神秘的L组的做法，在监察委员会内部设立专门的纪检监察干部监督室，专门负责对纪检监察人员进行内部监督，并且负责受理国家公职人员对监察委员会工作人员的投诉。此外，深入推进国家监察体制改革还需要进一步健全执纪监督部门、审查调查部门和案件审理部门等监察委员会内设机构之间既相互监督制约又分工合作的机制，将不同内设机构之间的相互监督寓于监察委员会的不同工作环节，防止反腐败职权过分集中于某一部门或环节。就健全监察委员会的外部监督机制而言，一方面，从监察委员会和人大机关之间关系的角度看，人大机关要运用好对同级监察委员会的审议专项工作报告、组织执法检查和询问、质询等监督手段，在审议专项工作报告时重点审议监察委员会的整体工作情况、对重大职务犯罪案件的处置情况和对部门预算资金的使用情况。在人大常委会闭会的情况下，可以考虑由监察与司法委员会这一专门委员会负责对监察委员会的日常工作进行监督。另一方面，从监察委员会和司法机关之间关系的角度看，应当坚持监察委员会的调查权与检察院的侦查权和起诉权、法院的审判权既相互配合又分工制约的原则，努力形成监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的工作格局。检察院认为监察委员会移送的职务犯罪案件不符合起诉条件的，必须退回监察委员会补充调查或者自己进行补充侦查，处理好反腐败的效率与法治、人权保护之间的关系。作为党领导下的反腐败机构，监察委员会还必须接受同级党委的政治监督。各级监察委员会要不断健全监察委员会主任就重大事项向同级党委定期汇报制度，处理重大案件、采取留置措施、作出处分决定时要主动听取同级党委的意见，积极向同级党委请示、汇报，确保党委对反腐败工作的统一领导。
?注释
①参见《健全党和国家监督体系的创制之举》，《人民日报》2018年3月25日。
②（15）Luis De Sousa. Anti Corruption Agencies： between Empowerment and Irrelevance， ?Crime Law and Social Change ， 2010， Iss.1， pp.5-22.
③Robert Williams， Alan Doig. ?A Good Idea Gone Wrong？ Anti corruption Commissions in the Twenty first Century ， The Christian Michelsen Institute， 2004.
④Andreas Schedler， Larry Diamond and Marc F.Plattner. ?The Self Restraining State： Power and Accountability in New Democracies ， Lynne Rienner Publishers， 1999.
⑤⑨Jon S. T. Quah. Anti Corruption Agencies in Four Asian Countries： A Comparative Analysis， ?International Public Management Review ， 2007， Iss.2， pp.73-96.
⑥（16）Patrick Meagher. Anti Corruption Agencies： Rhetoric Versus Reality， ?The Journal of Policy Reform ， 2005， Iss.1， pp.69-103.
⑦Patrick Meagher. ?Anti-Corruption Agencies： A Review of Experience ， IRIS Center， 2004.
⑧Corrupt Practices Investigation Bureau. ?Swift and Sure Action： Four Decades of Anti Corruption Work . Singapore CPIB， 2003.
⑩《歐洲理事会打击贪污腐败二十项指导原则》第3条规定“确保那些负责预防、调查、起诉和审判腐败罪行的反腐败机构具有适合其履行职能的独立性和自主性”，第7条规定“需要促进负责反腐败的人员和机构的专业性，为其提供履行职能的适当手段和训练”。
（11）Jon S.T.Quah. Benchmarking for Excellence： A Comparative Analysis of Seven Asian Anti Corruption Agencie. ?Asian Journal of Public Administration ， 2009， Iss.2， pp.171-195.
（12）（14）Jon S.T.Quah. Five Success Stories in Combating Corruption： Lessons for Policy Makers， ?Asian Education and Development Studies ， 2017， Iss.3， pp.275-289.
（13）John Kidd， Frank-Jürgen Richter. ?Fighting Corruption In Asia： Causes， Effects and Remedies ， World Scientific Publishing， 2003.
Comparative Analysis of the Model of Anti-corruption Institutions and Its Reference
Lv Yongxiang?? Wang Lifeng
Abstract： The establishment of the supervisory committee is a kind of institutional innovation and organizational innovation to deal with corruption. The institutional setup of the supervisory committee and its institutional design directly affect the effectiveness of corruption control. There are two main types of anti-corruption agencies： single agency mode and multi agency mode. Guaranteeing the independence， professionalism， adequacy and integrity of anti-corruption institutions is the common experience of many countries and regions in anti-corruption. In view of this， taking the successful experience of anti-corruption organizations in relevant countries and regions， China can promote the system of the supervisory committee from four aspects： strengthening the relative independence of the the supervisory committee， improving the professionalization of its members， giving the supervision committee full anti-corruption powers and improving the comprehensive supervision mechanism of the supervision committee.
Key words： ?supervisory committee; anti-corruption organization; single agency mode; multi agency mode
摘 要： 成立监察委员会是应对腐败问题的一种制度创新和组织创新，监察委员会的机构设置及其制度设计直接影响腐败治理的成效。反腐败机构有单一机构模式和多机构模式两种主要类型。保障反腐败机构的独立性、专业性、充分性和廉洁性是很多国家和地区反腐败的共同经验。借鉴有关国家和地区的反腐败机构模式，我国可以从增强监察委员会的相对独立性、提高监察委员会成员的专业化程度、赋予监察委员会充分的反腐败职权和健全针对监察委员会的全方位监督机制四个方面推动监察委员会制度不断完善。
关键词： 监察委员会;反腐败机构;单一机构模式;多机构模式
中图分类号：D262????? 文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）09-0006-06
2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，标志着国家监察体制改革正式启动。2018年3月23日，国家监察委员会在北京揭牌，举行新任国家监察委员会副主任、委员宪法宣誓仪式。至此，国家、省、市、县监察委员会全部组建产生。 ?① 成立监察委员会是应对腐败问题的一种制度创新和组织创新，监察委员会的机构设置及其制度设计直接影响腐败治理的成效。国家监察体制改革正处于深入推进阶段，需要借鉴有关国家和地区的反腐败经验。本文探析有关国家和地区的反腐败机构模式，通过对有效的反腐败机构和无效的反腐败机构的比较分析，归纳廉洁程度较高的国家和地区的反腐败机构的特点和实践成效，为我国进一步完善监察委员会制度提供借鉴。
一、有关国家和地区的反腐败机构模式分析
腐败是人类社会政治发展过程中需要克服的一大难题。针对传统权力机关存在的腐败问题及其在腐败治理中的不足，成立职业化的反腐败机构是各个国家和地区反腐败的通行做法。“反腐败机构是一系列具有常设性质的公共机构的统称，它的使命在于通过采取预防性的和惩罚性的措施来打击腐败，减少腐败机会的产生。” ?② 虽然不同国家和地区的反腐败机构存在差异，但它们通常都承担下述职能中的至少一种：“首先，调查和处置职能。反腐败机构负责调查腐败案件、收集相关证据和线索，在对腐败主体作出惩罚后将其移交司法机关。其次，预防腐败职能。反腐败机构为权力机关提供改革其权力结构和工作程序的建议，以减少腐败机会的产生。最后，提高关于腐败的公共认知的职能。反腐败机构通过媒体宣传和公众教育等途径，宣传腐败的危害，普及反腐败的知识。” ?③
1.反腐败机构的两种主要模式
由于国情、区情存在差异，不同国家和地区的反腐败机构往往有不同的名称、组织形式甚至种类。 ?④柯受田（Jon S. T. Quah）根据执行反腐败立法之机构的数量，将世界各国和地区的腐败控制模式划分为“没有反腐败机构负责执行反腐败立法、由多个反腐败机构联合执行反腐败立法和由一个综合性的反腐败机构统一执行反腐败立法三种类型” ?⑤ 。这是根据反腐败机构的数量对各个国家和地区的反腐败模式的初步分类。基于此，帕特里克·马尔（Patrick Meagher）根据反腐败机构的数量和职能、反腐败机构与原有权力机关之间的关系，将反腐败机构划分为两种主要类型：一是单一机构模式，即在传统的权力机关之外建立一个独立、强大、集中、统一的反腐败机构，由其全面承担教育、预防、调查等反腐败职能;二是多机构模式，即在保留原有行政机关和司法机关的反腐败能力的同时，成立新的职业化的反腐败机构，两者分别承担一定的反腐败职能，反腐败行动的有效性依赖于两者的协调和配合。 ?⑥ 从世界范围来看，单一机构模式以新加坡贪污调查局、中国香港廉政公署和澳大利亚南威尔士州廉政公署为典型代表，多机构模式以美国政府伦理办公室和英国监察专员公署为典型代表。
单一机构模式和多机构模式的共同点在于：都以提高一个国家或地区反腐败行动的合法性和有效性为目标，以承担一定反腐败职能的权力机关为载体，都属于应对腐败问题的一种制度创新和组织创新。二者之间的区别表现在两个方面：其一，从职业化的反腐败机构的作用来看，单一机构模式中虽然参与腐败治理的机构并非只有职业化的反腐败机构，司法机关和行政审计机关也承担一定的反腐败职能，但在反腐败行动中发挥领导作用的只是职业化的反腐败机构;而在多机构模式中，成立职业化的反腐败机构主要是为了弥补原有权力机关在腐败治理中的不足，职业化的反腐败机构和承担特定反腐败职能的原有权力机关之间是分工协作的关系，并不存在具有领导权威的单一反腐败机构。其二，从反腐败机构所掌握的资源、承担的职能来看，在单一机构模式中，职业化的反腐败机构通常有较大的组织规模和相对充足的人力、物力、财力资源，承担较为全面的预防、调查、处置等反腐败职能;而在多机构模式中，职业化的反腐败机构与司法机关、行政机关分别承担一部分反腐败职能，因此，职业化的反腐败机构的组织规模及所拥有的各种资源相对有限、分散。
2.单一机构模式和多机构模式產生的历史条件
不同的反腐败机构模式适用于不同的国家或地区，反腐败机构的制度设计应该与其所处国家或地区的历史传统、政治制度等条件相适应。
从多机构模式产生的历史条件来看，当一个国家或地区时常出现腐败丑闻时，有关权力机关在腐败治理中的局限性就暴露无遗，这时需要成立新的反腐败机构来应对腐败问题。由于民众对承担特定反腐败职能的行政监察机关、司法机关等原有权力机关并未完全失去信心，仍然支持它们在腐败治理中发挥主力军的作用，因此，新成立的职业化的反腐败机构以提升腐败治理的效能为目标，主要扮演弥补原有权力机关在腐败治理中的缺陷和漏洞的角色。在实行分权制衡的西方国家，“由于决策制定者担心成立一个新的集权的反腐败机构会产生滥用权力、侵害个人自由和对分权制衡的宪政原则造成危害等消极后果” ?⑦ ，所以在弥补腐败治理体系的缺陷时，通常采取在保留原有权力机关反腐败职能的同时成立新的反腐败机构的做法。多机构模式主要流行于西方国家以及受其影响较大的英联邦国家。1978年，为了消解“水门事件”的影响，弥补行政机关和司法机关在反腐败中的缺陷，美国联邦政府成立了政府伦理办公室这一新的职业化的反腐败机构。政府伦理办公室主要承担防止行政部门之间发生利益冲突、加强官员伦理建设等反腐败职能，在反腐败过程中与行政机关的预算管理部门和财政审计部门、司法机关的警察部门等机构既分工合作又相互制约，共同嵌入分权制衡的政治格局之中。
从单一机构模式产生的历史条件来看，当一个国家或地区的权力机关严重腐败，民众对其反腐败意愿和能力彻底失去信心时，决策者为了维持政治稳定性和政权合法性，通常采取在原有权力机关之外成立一个集中统一、独立强大的反腐败机构的做法，以应对腐败问题。由于强调反腐败机构具有集中统一的权力和充足的资源，因此，单一机构模式通常产生于强调执政党和政权的政治权威以及集中资源处理棘手问题的国家和地区，目前在非洲和亚洲的一些威权政体和社会主义国家中较为常见，以新加坡贪污调查局为典型代表。新加坡独立之前是英属殖民地，在殖民地时期和独立初期的腐败程度很高，作为反腐败机构的警察机关也存在严重的腐败现象。为应对腐败问题，新加坡于1952年10月成立了贪污调查局，该机关独立于警察机关之外，直接对总统负责，经总统的许可调查所有腐敗案件。“贪污调查局比较全面地承担受理和调查关于腐败行为的指控、调查公共官员的具有腐败色彩的不当行为、发现与弥补其他权力机关工作程序和规章制度中的漏洞等反腐败职能。” ?⑧
3.单一机构模式与多机构模式的比较
与单一机构模式相比，多机构模式的优势表现在两个方面。第一，多机构模式通常内嵌于分权制衡的宏观政治格局中，各反腐败机构既相互协调又彼此制约。这有助于防止反腐败机构滥用权力。第二，在多机构模式中，行政伦理教育、预防和惩治腐败的职能分别由不同权力机关独立行使，各反腐败机构具有职能上的聚焦性和工作上的专业性。需要指出的是，多机构模式也有一些自身难以克服的问题。第一，多机构模式中的反腐败机构数量较多，法律对各反腐败机构之间权责界限的规定比较模糊、抽象，因此，在法治尚不健全的国家，多机构模式容易产生各反腐败机构相互推诿责任及其利益相互冲突、难以协调等问题。第二，在多机构模式中，各反腐败机构只承担一部分反腐败职能，反腐败行动的有效性依赖于各反腐败机构之间的协调与配合，而各反腐败机构往往隶属于不同的组织序列和系统，进行信息交流、工作协调的时间成本和经济成本较高。这种情况容易影响反腐败行动的效率。
与多机构模式相比，单一机构模式有两个优势。第一，在单一机构模式中，由于反腐败机构的数量较少，所以反腐败的权力与责任比较集中。单一机构模式能够更好地解决各反腐败机构之间的协调困难和权责分工不清晰的问题。第二，在单一机构模式中，职业化的反腐败机构所掌握的权力较大、资源比较丰富，在其协调和组织下，有关权力机关能够在较短时间内开展大规模的反腐败行动，反腐败行动的短期效率较高。需要指出的是，单一机构模式也存在两方面劣势。第一，在单一机构模式中，由于职业化的反腐败机构掌握强大的反腐败权力，难以受到来自其他权力机关的有效监督和制约，所以要警惕无人监督监督者的问题发生。第二，在单一机构模式中，职业化的反腐败机构在整个腐败治理体系中处于领导者、协调者的地位，在缺乏有效的监督和制约的情况下，它容易受利益和权力驱使而干涉其他权力机关行使职权的独立性与自主性，尤其是干涉司法机关行使司法权的独立性。
需要指出的是，上述关于两种反腐败机构模式的优势与劣势的比较是一般意义上的。由于采取同一种反腐败机构模式的不同国家和地区在廉洁程度上存在较大差异，所以上述比较只具有相对意义。不同国家和地区反腐败机构模式的具体运行效果会受到该国或该地区的经济发展水平、政局稳定情况、反腐败立法和制度的健全程度等复杂因素的影响。
二、反腐败的经验：有效的反腐败机构的标准
从世界范围来看，虽然很多国家和地区为应对腐败问题而成立了职业化的反腐败机构，但不同国家和地区反腐败机构的运行实效存在很大差异。这表明，成立职业化的反腐败机构并不能自然而然地带来良好的腐败治理效果，不同国家和地区的腐败治理效果与其反腐败机构制度设计的科学性与合理性密切相关。“透明国际”发布的全球清廉指数是学术界衡量各个国家和地区的腐败程度的一个重要指标，“2016年全球清廉指数排名”显示，新加坡、中国香港的排名分别为第7名、第15名，泰国和菲律宾的排名则在前100名以外。上述国家和地区在清廉程度上的差异，在一定程度上反映了它们的反腐败机构在运行实效上的差距。
柯受田对不同国家和地区的有效的反腐败机构与无效的反腐败机构进行对比研究发现，有效的反腐败机构在制度设计上往往有一些相同的特征，即至少满足三个条件。“第一，反腐败机构必须接受监督和问责，以避免自身存在腐败问题。第二，反腐败机构必须独立于警察机关，免受其他不当的政治干预。第三，反腐败机构必须拥有充足的人员和资源。” ?⑨ 上述条件已经被写入《联合国反腐败公约》和《欧洲理事会打击贪污腐败二十项指导原则》等国际条约中。 ?⑩ 中国于2005年批准了《联合国反腐败公约》，该公约总结世界范围内成功的反腐败机构的特征，确立了有效的反腐败机构的基本标准，即独立、专业、有充足的资源和权力。除了这三个明确的标准，其实还有一个隐含的标准，即有健全的监督机制。根据权责一致的原则，反腐败机构行使广泛的反腐败权力的同时，还必须接受来自内部和外部的监督，以免出现无人监督监督者的问题。独立性、专业性、职权的充分性和廉洁性构成了有效的反腐败机构的四大标准。
1.独立性
独立性是相对而言的，指反腐败机构免于受到来自政治领导人或其他权力机关的不当的政治干涉。独立性包含机构独立、人事独立、财政独立和职权独立四个层面，其中职权独立是关键。独立性对于反腐败机构有效运行的价值在于：保障反腐败机构自主调查任何腐败主体和腐败事件，减小反腐败机构沦为权力斗争工具的风险。香港廉政公署和新加坡贪污调查局的成功在很大程度上正是因为两者具有很高程度的独立性。具体而言，香港廉政公署和新加坡贪污调查局都独立于原有的权力机关序列，直接对行政首长负责，较少受到来自其他权力机关的压力和干扰;其运行经费经行政首长批准后在政府预算中单列拨付，廉政公署长官和贪污调查局局长掌握本机构成员的人事任免权。与此相反，泰国反腐败机构的低效与其缺乏独立性密切相关。泰国实行多党竞争的政党政治，政治对手之间互相倾轧的现象比较突出，国家反腐败委员会缺乏实质意义上的职权独立，很容易受到执政党的掌控，难以保证反腐败调查的独立性和公正性。
2.专业性
专业性是指反腐败机构成员具有专业的反腐败知识，经历过专业的技能培训。专业性对于反腐败机构有效运行的价值在于：腐败是一种非常复杂的政治现象，反腐败机构的有效运行要求其工作人员掌握关于腐败成因和反腐败方法的专业知识。反腐败机构成员的专业性与其腐败治理能力直接相关，不同国家和地区的反腐败机构在专业化程度上存在较大差别。新加坡贪污调查局和香港廉政公署的成员大多是从政经验丰富的前政府官员、有技术专长的会计师等，具备反腐败的专业知识和技能。与此不同，泰国、菲律宾等廉洁程度较低的国家不仅对反腐败人员的知识构成和专业技能的要求较低，而且没有建立常规化的反腐败人员招募和职业培训程序，这在很大程度上影响其反腐败机构的专业性。
3.充分性
充分性包括资源充足和职权广泛两方面：前者主要是指反腐机构应拥有充裕的办公经费和大量高素质的工作人员;后者是指反腐败机构不仅应拥有受理腐败指控和调查腐败行为的常规权力，还应拥有冻结银行账户、逮捕犯罪嫌疑人等强制性权力。充足的资源为反腐败机构有效运行提供物质条件，广泛的职权保障反腐败行动的效率。亚洲不同国家和地区反腐败机构所拥有资源和职权的差异，可以在一定程度上解释这些机构在运行实效上的差距。
反腐败机构的人均支出、职员数量与其所在国家或地区的人口数量之间的比例，是衡量其拥有的人力资源和经费资源的重要指标。 ?（11） 香港廉政公署、新加坡贪污调查局的人均支出、职员数量与其所在地区、国家的人口数量之间的比例较高，两者拥有充足的财政经费和职员，为其有效行使反腐败职权提供财力、人力保障。与此相反，卢旺达监察专员办公室的人均支出、职员数量与其人口数量之间的比例较低，导致其反腐败行动时常面临财力和人力不足的困境。正如有学者所说：“要想提高腐败治理能力和反腐败行动的有效性，卢旺达政府必须极大地增加监察专员办公室的财政预算和职员人数。” ?（12）
从反腐败机构享有的职权来看，作为单一机构模式的典型代表，香港廉政公署和新加坡贪污调查局以拥有广泛的职权和全面承担教育、预防、调查等反腐败职能而著称。以香港廉政公署为例，“它享有对公共领域和私人领域中一切不当使用权力、涉嫌腐败犯罪的人员进行逮捕、拘留和保释的权力，可以采取调查银行账户，获得和查验商业和私人文件，要求犯罪嫌疑人提供有关其财产、收入和支出的细节等广泛的侦查手段” ?（13） 。与此不同，卢旺达监察专员办公室并非典型的单一机构模式，它除了承担反腐败职能，还承担与反腐败不相关的一些职能，职权的分散性削减了其实施预防与惩治腐败行动时可以支配的权力与资源，制约了其腐败治理效果。鉴于此，有学者认为：“采取典型的单一机构模式，是腐败程度严重的国家提高反腐败机构之腐败治理能力的一个关键举措。” ?（14）
4.廉洁性
廉洁性是指反腐败机构在行使反腐败职权的同时，还必须解决内部人员滥用权力的问题，通过接受来自内部和外部的全方位监督，确保公正、清廉地行使反腐败职权。建立防范反腐败机构滥用职权的全方位监督机制，有助于避免反腐败机构因自身出现腐败问题而损害其公信力，是解决无人监督监督者之难题的重要举措。不同国家和地区在建设反腐败机构的监督机制方面存在较大差异。香港廉政公署成立后很少出现内部腐败问题，这在很大程度上得益于香港地区有健全的监督机制。香港廉政公署除了接受行政长官的监督，还受到四个咨询委员会以及神秘的L组等内部监督机构的监督。此外，公民和媒体也可以根据廉政公署公布的年度工作报告，对其履职情况进行外部监督。与此形成鲜明对比的是，泰国和菲律宾等国家的反腐败机构之所以频繁出现腐败问题，一个重要原因是其针对反腐败机构的监督机制不健全。
三、反腐败经验对我国构建监察委员会制度的启示
1.增强监察委员会的相对独立性
我国已经通过设立与行政机关和司法机关并列的监察委员会，解决了原行政监察机关作为行政机关的内设机构而产生的反腐败机构缺乏独立性的问题。为进一步解决反腐败机构缺乏人事独立的问题，可以借鉴香港廉政公署的经验，保障监察委员会主任对副主任、委员的提名权以及对监察委员会各内设机构的主要负责人以外的其他人员的人事任免权，减少外部力量对监察委员会主任行使人事任免权的干扰。针对反腐败机构缺乏职权独立的问题，《中华人民共和国监察法》（以下簡称《监察法》）第1章第4条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”保障监察委员会依法独立行使监察权的关键，是处理好监察委员会坚持同级党委领导和依法独立行使监察权之间的关系，明确党委对同级监察委员会的政治领导是集体领导而不是个人领导，是对反腐败的基本路线、方针、战略等整体事项和宏观方向的领导，而不是对监察委员会处理个案的干涉。在确保监察委员会紧紧围绕同级党委的中心任务和反腐败的基本政策开展国家监察活动及处理重大案件向同级党委请示、汇报的情况下，赋予监察委员会一定的个案处理自主权。
2.提高监察委员会成员的专业化程度
“人员招募和培训程序的缺乏是反腐败机构缺乏专业性的一个主要原因” ?（15） ，因此，监察委员会应当加强对转隶人员的培训和教育，同时通过内部遴选、公开招考等制度化渠道招募具有反腐败知识和技能的新成员，促进监察委员会人员构成多元化，增强其知识构成的科学性、专业性。监察委员会不仅是反腐败机构，还是执法监督机关，其职能和工作范围比原行政监察机关的广泛。从人员培训的角度看，监察委员会应当根据转隶人员的不同类型进行有针对性的专业培训和职业教育。对于原纪检监察机关的成员，监察委员会应当加强《监察法》《刑事诉讼法》等法律知识的教育和培训，让他们认识到纪律审查和监察调查在对象、方式、内容、过程等方面的共性与区别。对于从检察院反贪反渎等部门转隶的人员，监察委员会应当着重加强党章和党规党纪的培训和教育，使他们了解党的纪检机关的运作过程和办案模式，从而更好地实现与党的纪检机关人员的工作融合与知识对接。从人员招募的角度看，除人员转隶以外，监察委员会还可以采取内部遴选、公开招考等制度化渠道，从国家公务员、退休的政府官员、财政审计部门的会计师等人员中公开招聘新成员，将了解权力机关运行情况和掌握反腐败技能的专业人才吸收进来，以充实监察委员会的人员队伍，发挥监察委员会的人才优势。
3.依法赋予监察委员会充分的反腐败职权
从反腐败机构职权设置的角度看，国家监察体制改革应当借鉴香港地区和新加坡的单一机构模式，赋予监察委员会充分的反腐败职权和丰富的监察手段。之所以要借鉴单一机构模式，不仅因为“单一机构模式具有集中收集和处理关于腐败的情报和信息、减少多机构模式产生的协调难题、权责集中和整合反腐败力量等优势” ?（16） ，更重要的原因在于，我国的人民代表大会制度具有集中统一行使国家权力和集中力量办大事的优势，提供了适合单一机构模式运行的制度土壤。《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》明确指出：“将县级以上地方各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。”为解决原行政监察机关缺乏强制措施和强制权力的问题，《监察法》还赋予监察委员会丰富的监察手段，包括谈话、询问、冻结、留置等12项措施。赋予监察委员会充分的反腐败职权和监察手段，对于增强腐败治理的有效性及对腐败分子产生威慑作用具有重大意义。需要指出的是，反腐败机构应当严格在法治轨道内行使反腐败职权和采取强制措施。
4.健全针对监察委员会的全方位监督机制
从保障反腐败机构廉洁性的角度出发，国家监察体制改革在赋予监察委员会充分的反腐败职权的同时，还应建立健全监察委员会的内部监督机制和外部监督机制。就健全监察委员会的内部监督机制而言，可以效仿香港廉政公署建立神秘的L组的做法，在监察委员会内部设立专门的纪检监察干部监督室，专门负责对纪检监察人员进行内部监督，并且负责受理国家公职人员对监察委员会工作人员的投诉。此外，深入推进国家监察体制改革还需要进一步健全执纪监督部门、审查调查部门和案件审理部门等监察委员会内设机构之间既相互监督制约又分工合作的机制，将不同内设机构之间的相互监督寓于监察委员会的不同工作环节，防止反腐败职权过分集中于某一部门或环节。就健全监察委员会的外部监督机制而言，一方面，从监察委员会和人大机关之间关系的角度看，人大机关要运用好对同级监察委员会的审议专项工作报告、组织执法检查和询问、质询等监督手段，在审议专项工作报告时重点审议监察委员会的整体工作情况、对重大职务犯罪案件的处置情况和对部门预算资金的使用情况。在人大常委会闭会的情况下，可以考虑由监察与司法委员会这一专门委员会负责对监察委员会的日常工作进行监督。另一方面，从监察委员会和司法机关之间关系的角度看，应当坚持监察委员会的调查权与检察院的侦查权和起诉权、法院的审判权既相互配合又分工制约的原则，努力形成监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的工作格局。检察院认为监察委员会移送的职务犯罪案件不符合起诉条件的，必须退回监察委员会补充调查或者自己进行补充侦查，处理好反腐败的效率与法治、人权保护之间的关系。作为党领导下的反腐败机构，监察委员会还必须接受同级党委的政治监督。各级监察委员会要不断健全监察委员会主任就重大事项向同级党委定期汇报制度，处理重大案件、采取留置措施、作出处分决定时要主动听取同级党委的意见，积极向同级党委请示、汇报，确保党委对反腐败工作的统一领导。
?注释
①参见《健全党和国家监督体系的创制之举》，《人民日报》2018年3月25日。
②（15）Luis De Sousa. Anti Corruption Agencies： between Empowerment and Irrelevance， ?Crime Law and Social Change ， 2010， Iss.1， pp.5-22.
③Robert Williams， Alan Doig. ?A Good Idea Gone Wrong？ Anti corruption Commissions in the Twenty first Century ， The Christian Michelsen Institute， 2004.
④Andreas Schedler， Larry Diamond and Marc F.Plattner. ?The Self Restraining State： Power and Accountability in New Democracies ， Lynne Rienner Publishers， 1999.
⑤⑨Jon S. T. Quah. Anti Corruption Agencies in Four Asian Countries： A Comparative Analysis， ?International Public Management Review ， 2007， Iss.2， pp.73-96.
⑥（16）Patrick Meagher. Anti Corruption Agencies： Rhetoric Versus Reality， ?The Journal of Policy Reform ， 2005， Iss.1， pp.69-103.
⑦Patrick Meagher. ?Anti-Corruption Agencies： A Review of Experience ， IRIS Center， 2004.
⑧Corrupt Practices Investigation Bureau. ?Swift and Sure Action： Four Decades of Anti Corruption Work . Singapore CPIB， 2003.
⑩《歐洲理事会打击贪污腐败二十项指导原则》第3条规定“确保那些负责预防、调查、起诉和审判腐败罪行的反腐败机构具有适合其履行职能的独立性和自主性”，第7条规定“需要促进负责反腐败的人员和机构的专业性，为其提供履行职能的适当手段和训练”。
（11）Jon S.T.Quah. Benchmarking for Excellence： A Comparative Analysis of Seven Asian Anti Corruption Agencie. ?Asian Journal of Public Administration ， 2009， Iss.2， pp.171-195.
（12）（14）Jon S.T.Quah. Five Success Stories in Combating Corruption： Lessons for Policy Makers， ?Asian Education and Development Studies ， 2017， Iss.3， pp.275-289.
（13）John Kidd， Frank-Jürgen Richter. ?Fighting Corruption In Asia： Causes， Effects and Remedies ， World Scientific Publishing， 2003.
Comparative Analysis of the Model of Anti-corruption Institutions and Its Reference
Lv Yongxiang?? Wang Lifeng
Abstract： The establishment of the supervisory committee is a kind of institutional innovation and organizational innovation to deal with corruption. The institutional setup of the supervisory committee and its institutional design directly affect the effectiveness of corruption control. There are two main types of anti-corruption agencies： single agency mode and multi agency mode. Guaranteeing the independence， professionalism， adequacy and integrity of anti-corruption institutions is the common experience of many countries and regions in anti-corruption. In view of this， taking the successful experience of anti-corruption organizations in relevant countries and regions， China can promote the system of the supervisory committee from four aspects： strengthening the relative independence of the the supervisory committee， improving the professionalization of its members， giving the supervision committee full anti-corruption powers and improving the comprehensive supervision mechanism of the supervision committee.
Key words： ?supervisory committee; anti-corruption organization; single agency mode; multi agency mode
