公共治理现代化视角下地方网约车新政问题及对策研究
邢译文 仉紫童 李苗苗
【摘 要】2016年7月，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》发布，各地也相继出台“网约车新政”。各地网约车新政是“放管服”改革的重要成效，体现“放管服”的改革理念。但是，网约车的监管方面存在着一定的问题，地方政府的角色定位出现了偏差，未理清与市场、社会以及各政府之间的关系，为了保证共享经济如网约车的创新市场模式的发展，实现公共利益最大化，在对网约车的监管中必须要给予合法化、合理化的管理安排。
【关键词】公共治理现代化；共享经济；网约车
【中图分类号】D669 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）004-0080-02
一、地方网约车新政施行中存在问题及原因分析
（一）未理顺与市场的关系，有悖于发展分享经济初衷
十九大报告中多次提及政府与市场的关系，强调要继续发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进简政放权，深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革。在规则制定上，政府不代替市场机制配置资源，这是构建政府与市场关系的基础保障。在《政府工作报告》中明确要支持分享经济发展，提高资源利用效率，但现行地方的网约车新政却恰恰背离了这一初衷。在网约车地方管理条例当中，我们看到更多的是以政府为主导，设置多重限制，从网约车的准入价值，到运营车辆的牌照区限，再至运营车辆的排量规模。地方政策犹如重重壁垒限制了网约车的发展，过高的准入门槛并没有起到激活市场的作用，反倒是限制了共享经济的发展，让原本充分调动闲置资源再次回归闲置。在管理中，以原有出租车的管理模式套用网约车的管理，通过各项政策进行准入一刀切，使网约车经营的共享经济属性己经基本褪去，滴滴uber这样的轻资产运营模式公司受到重创，专职司机成为行业经营的常态，导致目前的网约车仅具有网络平台撮合交易的外观，并没有共享经济调动闲散资源的本质特征。
地方政府治理能力欠佳与角色定位缺失造成政府与市场存在越位的现象。由于地方政府治理能力与现代互联网经济高速发展的不相匹配，政府治理理念尚未由管治彻底转变，以政府为本位到亲市场的政府尚未形成。从原有的计划经济到现行的市场经济，中国的市场是由政府逐步培植而成，政府对市场具有巨大的行政惯性与管控习惯，想要快速转变政府与市场的位置阻力较大，同时由于市场自身的失灵，也造成了政府需要对市场有一定的干预，而这种对市场的干预需要较高的地方治理能力，对地方政府也是一项挑战。使得现行的网约车政策呈现矛盾化的态势，既承认该服务模式的积极意义和对市场经济发展的推动作用，又试图将网约车服务拉入传统出租车的监管模式中，进而抹杀共享经济的属性。[1]地方政府的这种过度干预带来的负面影响甚至超过网约车原本的负外部性，也是对中央政策目的的一种曲解。
（二）未理顺与社会关系，过高准入机制带来负面影响
政府掌舵，社会划桨，是国家治理现代化视角下有限政府的必然要求，是落实政府权力清单制度的价值导向。政府更多的是宏观层面的管理，而将具体微观的事务管理权交还给社会。反观各地的网约车新政，从对网约车平台的准入审核，再至网约车司机上岗证件考核，甚至连驾驶员的考试题目都全权管理。這种本该交由社会管理的内容，政府采用全程监控逐步包办的手段，不仅复杂了审批手续，造成行政资源的浪费，而且由于地方政府管理职权的越位，造成了考核难度的加剧，使考核通过率极低，制约了网约车群体的合理发展，给市场带来了巨大的影响。同时也造成了用户用车难，用车成本加大等一系列问题。与此同时，由于新政使得大量的网约车司机因失去准入资格会带来一系列的社会问题，如非法运营车辆的集中增长，社会治安压力加大等。[2]究其原因，更多是地方政府治理现代化的缺失。网约车的监管呈现政府全权管理的态势，忽视了社会组织与商户自我管理的作用与价值，使得网约车的监管成为一种偏重于工具性的政治行为，为加强管理地方政府挤占了原本社会组织的管理空间，造成了政府对于社会的越位。此外，政府对社会组织与网约车运营商欠缺交流合作，使得彼此间信任缺失。政府以有限理经济人的视角看待运营商将内部成本外部化，[3]否定其自我管理的作用，同时又对社会组织的非公性质产生非议，放大其草根性与非专业性等弊病，使得在监管过程中偏重全权管理，造成对社会的越位。
（三）地方政府间缺乏统一协调机制，违背共享经济跨区域发展本质
通过对比北京、上海等地的地方网约车新政，我们不难发现各地政府对于网约车的态度不尽相同，实施细则也各有千秋。京牌京车、沪人沪车等等情况不尽相同，以北京为例，北京交通委员会出台的管理实施细则要求网约车司机为本地户籍，这一规定随即划定了网约车司机的地域限制，而中央的网约车新政中曾明确表示要适应互联网跨区域服务的特点。共享经济的快速发展正是由于其杰出的流动性，然而各地政府层出不穷的地域限制给共享经济的发展戴上了无形的枷锁。地方政府间缺乏统一的协调机制，限制准入条件也成为制约共享经济发展的一个重大弊端。
地方政府间缺乏统一协调机制是对公共政策目的的不明确。发展网约车是国家为了以体制机制创新促进分享经济发展，而地方政府为了控制本地交通流量设置区域限制，是对政策目的曲解。同时，也是对公共管理伦理及公共管理责任的误判，公共行政应以公众利益最大化为目的，以公众为本提供服务，地方政府的曲解展示了地方政府的公共治理能力仍有待加强。
二、解决网约车监管问题的指导思想与原则
（一）解决网约车监管问题的指导思想
用政府善治理论，调动政府与公民社会的积极性，达到政府与社会共同管理，实现网约车市场监管主体多元化，监管体系完备化，监管流程高效化。从新公共管理、有限政府、政府治理现代等有关理论入手，讨论地方政府自身定位问题，理顺政府与市场、政府与社会的关系，进一步简政放权，更多利用市场机制与社会组织去调节和管理网约车市场，促进网约车市场健康有序发展，促进共享经济繁荣。
（二）解决网约车监管问题的原则
有序原则。政府监管与政策执行中应保持一定的阶段性顺序和过程的连续性，要在条件成熟的情况下而逐步调整，新政的落实要循序渐进给予市场与社会充足的适应空间。
动态原则。政府监管都是一个不断变化、不断调整的的过程。一方面，政策方案不完备导致需要不断的调整；另一方面，政府在具体管理时还会遇到一些新情况、新问题，需要监管手段上的不断调整。
协同原则。在管理过程中，政府仅是管理角色的一部分，并非全部的管理主体，必须与市场、社会等多元管理主体共同协作，促进管理有效性的达成。
系统原则。在监管的过程中，要培育政府的系统管理意识，统筹掌控全局，随时掌控各方平衡利用，并在监管的前期、中期、后期建立起一套全面完备的协调机制，弥补市场与社会的缺陷。
三、解决新政中产生问题的对策
（一）强调简政放权，引入第三部门
根据善治理论，面对互联网时代共享经济的监管要求，应当以政府与共享经济平台为共同规制主体， 以合作治理的方式对共享经济进行监管，有赖于社会主体的参与， 有赖于企业责任的践行、行业协会的自我规制、公众对规制治理的参与。改变以往“无限政府”的立场， 将对网约车的市场监管权交由政府、市场和社会共同行使，向政府、市场与社会的多元治理转变。在网约车的监管上，应成立一个由政府、网约车服务平台、出租车公司在内的多方联动监管平台，形成一个“政府+”的监管体系，管理方法充分考虑到共享经济的轻资产与互联网经济的特点，采用新模式新办法的监管对策，大胆放权，借鉴“禁止清单”模式，将更多发展的可能交给市场。
（二）政府明确监管范围，完善监管体系
从监管类型来看，政府对网约车的监管可以分类为准入监管、价格监管、服务质量和安全监管四类。价格监管与服務监管应交给市场机制去决定，政府更多是调节其负外部性，在这两个监管方面政府要逐步退出。而准入监管与安全监管则是政府需要加强的管理方面，一方面要调节准入机制，改良现行的监管过严状态，取消地域壁垒，适当调整网约车司机考核难度。另一方面，安全监管则要加强，建立一套完善的网约车档案管理制度，全面打击非法运营车俩，做到事前有预案，事中有响应，事后有保障，构建网约车人证合一、人车合一，随时定位随时追踪的安全监管体系，保障乘客利益。
（三）平衡各方利益，打造均衡政府
网约车市场监管问题的出现更多是由新老利益团体的博弈造成的，网约车的出现触动了出租车团体的利益蛋糕，政府在平衡利益之下做出折中的政策选择，但这不是根本的平衡之法。在充分竞争的市场之中，政府要充当一个均衡者的角色，在宏观上积极调控，限制垄断促进竞争。政府可以中间人的身份给予各方政策支持，促进出租车公司与网约车平台合作，互相持股，优势共享。与此同时，还要促进出租车行业的改革，将其成熟的线下运营优势与互联网+模式相结合，提高自身竞争力，促进行业充分竞争。
参考文献：
[1]郭传凯.共享经济属性的回归与网约车监管思路的 选择[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2017，（3）.
[2]孙琳.有限政府理论视角下网约车地方立法路径探 析[J].武汉交通职业学院学报，2017，（9）.
[3]马红.地方网约车实施细则分析与思考[J]. 交通企 业管理，2017，（3）.
[责任编辑：褚永慧]
【摘 要】2016年7月，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》发布，各地也相继出台“网约车新政”。各地网约车新政是“放管服”改革的重要成效，体现“放管服”的改革理念。但是，网约车的监管方面存在着一定的问题，地方政府的角色定位出现了偏差，未理清与市场、社会以及各政府之间的关系，为了保证共享经济如网约车的创新市场模式的发展，实现公共利益最大化，在对网约车的监管中必须要给予合法化、合理化的管理安排。
【关键词】公共治理现代化；共享经济；网约车
【中图分类号】D669 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）004-0080-02
一、地方网约车新政施行中存在问题及原因分析
（一）未理顺与市场的关系，有悖于发展分享经济初衷
十九大报告中多次提及政府与市场的关系，强调要继续发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进简政放权，深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革。在规则制定上，政府不代替市场机制配置资源，这是构建政府与市场关系的基础保障。在《政府工作报告》中明确要支持分享经济发展，提高资源利用效率，但现行地方的网约车新政却恰恰背离了这一初衷。在网约车地方管理条例当中，我们看到更多的是以政府为主导，设置多重限制，从网约车的准入价值，到运营车辆的牌照区限，再至运营车辆的排量规模。地方政策犹如重重壁垒限制了网约车的发展，过高的准入门槛并没有起到激活市场的作用，反倒是限制了共享经济的发展，让原本充分调动闲置资源再次回归闲置。在管理中，以原有出租车的管理模式套用网约车的管理，通过各项政策进行准入一刀切，使网约车经营的共享经济属性己经基本褪去，滴滴uber这样的轻资产运营模式公司受到重创，专职司机成为行业经营的常态，导致目前的网约车仅具有网络平台撮合交易的外观，并没有共享经济调动闲散资源的本质特征。
地方政府治理能力欠佳与角色定位缺失造成政府与市场存在越位的现象。由于地方政府治理能力与现代互联网经济高速发展的不相匹配，政府治理理念尚未由管治彻底转变，以政府为本位到亲市场的政府尚未形成。从原有的计划经济到现行的市场经济，中国的市场是由政府逐步培植而成，政府对市场具有巨大的行政惯性与管控习惯，想要快速转变政府与市场的位置阻力较大，同时由于市场自身的失灵，也造成了政府需要对市场有一定的干预，而这种对市场的干预需要较高的地方治理能力，对地方政府也是一项挑战。使得现行的网约车政策呈现矛盾化的态势，既承认该服务模式的积极意义和对市场经济发展的推动作用，又试图将网约车服务拉入传统出租车的监管模式中，进而抹杀共享经济的属性。[1]地方政府的这种过度干预带来的负面影响甚至超过网约车原本的负外部性，也是对中央政策目的的一种曲解。
（二）未理顺与社会关系，过高准入机制带来负面影响
政府掌舵，社会划桨，是国家治理现代化视角下有限政府的必然要求，是落实政府权力清单制度的价值导向。政府更多的是宏观层面的管理，而将具体微观的事务管理权交还给社会。反观各地的网约车新政，从对网约车平台的准入审核，再至网约车司机上岗证件考核，甚至连驾驶员的考试题目都全权管理。這种本该交由社会管理的内容，政府采用全程监控逐步包办的手段，不仅复杂了审批手续，造成行政资源的浪费，而且由于地方政府管理职权的越位，造成了考核难度的加剧，使考核通过率极低，制约了网约车群体的合理发展，给市场带来了巨大的影响。同时也造成了用户用车难，用车成本加大等一系列问题。与此同时，由于新政使得大量的网约车司机因失去准入资格会带来一系列的社会问题，如非法运营车辆的集中增长，社会治安压力加大等。[2]究其原因，更多是地方政府治理现代化的缺失。网约车的监管呈现政府全权管理的态势，忽视了社会组织与商户自我管理的作用与价值，使得网约车的监管成为一种偏重于工具性的政治行为，为加强管理地方政府挤占了原本社会组织的管理空间，造成了政府对于社会的越位。此外，政府对社会组织与网约车运营商欠缺交流合作，使得彼此间信任缺失。政府以有限理经济人的视角看待运营商将内部成本外部化，[3]否定其自我管理的作用，同时又对社会组织的非公性质产生非议，放大其草根性与非专业性等弊病，使得在监管过程中偏重全权管理，造成对社会的越位。
（三）地方政府间缺乏统一协调机制，违背共享经济跨区域发展本质
通过对比北京、上海等地的地方网约车新政，我们不难发现各地政府对于网约车的态度不尽相同，实施细则也各有千秋。京牌京车、沪人沪车等等情况不尽相同，以北京为例，北京交通委员会出台的管理实施细则要求网约车司机为本地户籍，这一规定随即划定了网约车司机的地域限制，而中央的网约车新政中曾明确表示要适应互联网跨区域服务的特点。共享经济的快速发展正是由于其杰出的流动性，然而各地政府层出不穷的地域限制给共享经济的发展戴上了无形的枷锁。地方政府间缺乏统一的协调机制，限制准入条件也成为制约共享经济发展的一个重大弊端。
地方政府间缺乏统一协调机制是对公共政策目的的不明确。发展网约车是国家为了以体制机制创新促进分享经济发展，而地方政府为了控制本地交通流量设置区域限制，是对政策目的曲解。同时，也是对公共管理伦理及公共管理责任的误判，公共行政应以公众利益最大化为目的，以公众为本提供服务，地方政府的曲解展示了地方政府的公共治理能力仍有待加强。
二、解决网约车监管问题的指导思想与原则
（一）解决网约车监管问题的指导思想
用政府善治理论，调动政府与公民社会的积极性，达到政府与社会共同管理，实现网约车市场监管主体多元化，监管体系完备化，监管流程高效化。从新公共管理、有限政府、政府治理现代等有关理论入手，讨论地方政府自身定位问题，理顺政府与市场、政府与社会的关系，进一步简政放权，更多利用市场机制与社会组织去调节和管理网约车市场，促进网约车市场健康有序发展，促进共享经济繁荣。
（二）解决网约车监管问题的原则
有序原则。政府监管与政策执行中应保持一定的阶段性顺序和过程的连续性，要在条件成熟的情况下而逐步调整，新政的落实要循序渐进给予市场与社会充足的适应空间。
动态原则。政府监管都是一个不断变化、不断调整的的过程。一方面，政策方案不完备导致需要不断的调整；另一方面，政府在具体管理时还会遇到一些新情况、新问题，需要监管手段上的不断调整。
协同原则。在管理过程中，政府仅是管理角色的一部分，并非全部的管理主体，必须与市场、社会等多元管理主体共同协作，促进管理有效性的达成。
系统原则。在监管的过程中，要培育政府的系统管理意识，统筹掌控全局，随时掌控各方平衡利用，并在监管的前期、中期、后期建立起一套全面完备的协调机制，弥补市场与社会的缺陷。
三、解决新政中产生问题的对策
（一）强调简政放权，引入第三部门
根据善治理论，面对互联网时代共享经济的监管要求，应当以政府与共享经济平台为共同规制主体， 以合作治理的方式对共享经济进行监管，有赖于社会主体的参与， 有赖于企业责任的践行、行业协会的自我规制、公众对规制治理的参与。改变以往“无限政府”的立场， 将对网约车的市场监管权交由政府、市场和社会共同行使，向政府、市场与社会的多元治理转变。在网约车的监管上，应成立一个由政府、网约车服务平台、出租车公司在内的多方联动监管平台，形成一个“政府+”的监管体系，管理方法充分考虑到共享经济的轻资产与互联网经济的特点，采用新模式新办法的监管对策，大胆放权，借鉴“禁止清单”模式，将更多发展的可能交给市场。
（二）政府明确监管范围，完善监管体系
从监管类型来看，政府对网约车的监管可以分类为准入监管、价格监管、服务质量和安全监管四类。价格监管与服務监管应交给市场机制去决定，政府更多是调节其负外部性，在这两个监管方面政府要逐步退出。而准入监管与安全监管则是政府需要加强的管理方面，一方面要调节准入机制，改良现行的监管过严状态，取消地域壁垒，适当调整网约车司机考核难度。另一方面，安全监管则要加强，建立一套完善的网约车档案管理制度，全面打击非法运营车俩，做到事前有预案，事中有响应，事后有保障，构建网约车人证合一、人车合一，随时定位随时追踪的安全监管体系，保障乘客利益。
（三）平衡各方利益，打造均衡政府
网约车市场监管问题的出现更多是由新老利益团体的博弈造成的，网约车的出现触动了出租车团体的利益蛋糕，政府在平衡利益之下做出折中的政策选择，但这不是根本的平衡之法。在充分竞争的市场之中，政府要充当一个均衡者的角色，在宏观上积极调控，限制垄断促进竞争。政府可以中间人的身份给予各方政策支持，促进出租车公司与网约车平台合作，互相持股，优势共享。与此同时，还要促进出租车行业的改革，将其成熟的线下运营优势与互联网+模式相结合，提高自身竞争力，促进行业充分竞争。
参考文献：
[1]郭传凯.共享经济属性的回归与网约车监管思路的 选择[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2017，（3）.
[2]孙琳.有限政府理论视角下网约车地方立法路径探 析[J].武汉交通职业学院学报，2017，（9）.
[3]马红.地方网约车实施细则分析与思考[J]. 交通企 业管理，2017，（3）.
[责任编辑：褚永慧]
