影响地方政府进行治理制度创新的因素分析
梁春光
【摘 要】地方政府治理制度创新是提升政府治理能力，实现治理体系和治理能力现代化的必然要求。当前，地方政府治理制度不断完善，但也存在很多问题影响制度创新，影响地方治理发展。影响因素包括几大方面：制度创新的主体困境；体制机制问题；文化影响；公民法治思维等。深入分析这些影响因素，对构建地方政府治理制度创新的路径的具有重要作用。
【关键词主体困境；体制机制；文化影响；法治思维
【中图分类号】D67 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）004-0073-02
当前，地方政府治理越来越公开、透明、法制，各级地方政府的治理水平和治理能力也都有了很大的提升。总体上看，多元治理格局初步形成，治理制度逐渐完善，各级地方政府不断提高责任承担能力，治理能力有了较大的提升等。但是，也要看到地方政府治理仍存在较多问题，制度创新有可能被非规范性所掩盖，有些地方政府制度建设缺乏创新等。影响地方政府进行治理制度创新的因素也是多方面的。
一、制度创新的主体困境
（一）地方政府对制度创新缺乏积极性
长期以来，地方政府对制度创新的积极性不高，一些地方政府依赖于中央政府的创新，以求稳为目标，局限于执行中央政府制定的各项制度，避免冒政治风险。一些地方政府部门虽然赞成政制度创新，但行动上却等待观望，不愿意主动探索，总想搭其他地方政府制度创新的便车。这也导致在实践中，有些地方政府，不顾本地实际情况，盲目照搬其他地方政府的各项制度，造成简单搬用和移植的不良后果。
（二）地方政府对制度创新的认识不足
一些地方政府往往认识不到制度创新的重要性和紧迫性，单纯从自身利益出发来决定是否进行制度创新、何时进行创新及如何进行创新。缺少对制度创新的长远性认识，表现为一定的滞后性、主观性和随意性。一些地方政府往往看不清合理的创新时机、更不会合理运用理性因素以及构建制度的多元分布，在创新过程中出现应付应急的现象。一些地方政府在创新上，单纯强调政府作为主体的功能与作用，而忽视了其他创新主体的参与作用，没有形成协同机制，而且治理手段、制度创新方式方法等较为单一。还有一些地方政府为了稳定而牺牲创新，或者为了创新不断地肆意夸大价值与效果。有的进行“口号式”创新，只是习惯于在各种会议、文件上高举“创新大旗”，口号喊得及其响亮，却没有进行真正的制度变革。有的进行“盆景式”创新，靠大量的资源支撑，树立典型的办法，进行所谓的创新，为了迎合上级而创造出的典型“盆景”，最終没有起到推广作用，造成资源的极大浪费，也对地方财政造成严重危害。有的进行 “意识形态化”创新，把创新绝对化，认为只有新的东西才是先进的、合理的，没有正确把握创新的本质意义。
（三）地方政府治理能力不足
能力不足，是影响地方政府治理水平和进行制度创新的一个重要问题。当前，一些地方政府的创新能力的整体水平不高，存在民主决策能力不足、依法治理能力不足、责任控制能力不足、合作共治能力不足、以及危机防控能力不足等问题。能力不足，便无法有效提升治理效果，也影响制度创新。同时，一些政府对民生关注不够，往往忽视当地实际和民众的需求，忽视公众身边发生的事情，对与政府工作相关的舆论监督回应不及时，对社会热点事件的社会舆情反应不及时等，也成为提升政府治理能力和治理水平的瓶颈所在，严重影响地方治理制度创新。
二、体制机制的问题
（一）现行社会管理体制不科学不健全
我国现行的社会管理体制仍是计划经济体制下形成的“强政府、弱社会”的静态的社会管理体制。在这种影响之下，政府对治理的职能界定不清，运行机制不完善，政府管了很多不该管也管不好的事。同时，治理手段又相对单一、落后。又因为存在着部门分割，多头管理等问题，造成职能交叉、部门之间的关系很难处理。这些都不利于地方政府治理的进一步发展，不利于制度创新。
（二）法治建设相对滞后
法治建设是地方政府进行制度创新的根本保障，但当前一些地方政府法治建设不完善，存在很多问题。一是地方政府立法不足。制度创新需要丰富的法治资源作支撑，尽管当前我国的法治现状已逐年改善，但是，地方政府治理在法治层面还存在立法滞后、基本法缺位、内容不科学等问题。例如，一些法律法规不够健全，对于基层政府及各部门的权力和责任规范不明确，导致部门间权力冲突、责任不清，影响制度创新。同时，由于缺乏严格程序规则制约等原因，一些地方行政机关制定出的规范性文件往往质量不高，甚至会出现与法律法规相冲突的情形。法治资源不足将会严重影响制度创新的环境，也成为经济社会进一步发展的制约性因素。第二，地方政府执法不足。一些地方政府执法主体较混乱，执法缺乏透明度，执法目的不明确，甚至执法存在责任区分不明、不协调和冲突的问题，更有甚者出现选择性执法问题，严重影响地方政府治理基础。
（三）财政体制不合理，地方政府职能与财力不匹配
地方政府的主要职能是提供公共服务以及根据本地情况进行制度创新，尤其是县乡两级政府更是与群众的权利和日常生活关息息相关。那么，随着地方政府的服务内容和范围的不断增加，就需要相应的财力支持，但是地方政府在财力上却无法满足制度的运作，导致制度的失范。因为我国实行分税制以后，中央和地方之间的职能划分并没有真正做到那么明晰、合理，一些本应该由中央财政支持的建设却不可避免的落到了地方政府的身上。这就导致，一些地方政府财政严重吃紧，仅够维持政府的日常运转，有的地方甚至债台高筑。一些地方政府对经济建设和社会发展的关系认识不足，对社会发展的公共财政投入不足、投入结构不合理，将仅有的少量财政资金用于发展那些见效快、容易出成绩的领域，而社会管理和公共服务项目却得不到应有的资金保障。这些都导致地方政府职能缺位，使落后地区政府和农村在社会治理方面面临更大的困难和压力，难以进行制度创新。
（四）监管和问责机制缺失
当前，一些地方政府治理的监管机制缺失，监管能力低下，各监管部门间缺乏沟通协调，监管存在严重漏洞。一些监督体制缺乏独立性和权威性，一些监察制度“虚置”问题比较严重，群体监督力量较为薄弱。一些地方政府推行的政务公开，只是将一些鸡毛蒜皮的事公开而已，并没有实质性的公开。因为缺乏有效的监督，政府难以真正做到依法行政，执政为民。监督机制的缺失，也导致其他制度易流于形式，无法进行有效创新。同时，地方政府责任制度不完善，地方政府缺乏政治责任机制，责任机制和惩罚机制存在不平衡性，政府与公众的直接责任关系不明显等问题。问责机制存在的漏洞，会导致公民意识和公共责任弱化甚至丧失，影响地方政府治理制度创新。
（五）地方政府绩效评估和干部考核任用制度不科学
一是政府绩效评估制度化的缺失，地方政府绩效评估处于自发状态，具有盲目性、随意性、消极被动性等特征。在评价标准上，缺乏全面、综合、客观的评价指标体系，往往只注重单一的指标，重视经济发展，而忽视公共服务和社会的可持续发展要求。评价程序不规范，存在较大的随意性。评估结果很难做到客观、公正，甚至流于形式。这就使得评价的导向和规范功能极为弱化，难以发挥正常的作用，影响地方政府治理发展，影响制度创新。
二是干部考核任用制度不完善。长期以来，受不科学、不合理的政绩观的影响，一些地方政府及其官员对经济指标高度关注，忽视政府公共服务及治理功能，对社会养老、社会保障、贫困救助等公共服务关注不够，投入资源不足，严重影响政府治理能力和治理水平，影响制度创新。在干部任用方面，尤其是一些基层在选人用人方面，公开竞选、竞聘的还较少。在德、能、勤、绩的考核上，还没有形成一套可操作性强的量化指标，说到底，还是印象分等占主导地位。这就导致一些干部缺乏知识积累和能力，难以做到科学执政，影响治理能力，影响制度创新。
三、受传统文化影响，创新缺乏空间
受传统文化的影响，在社会管理过程中一切以政府为中心，公民和其他非政府公共组织成为政府组织的附属物。在这种文化理念影响下，公民几乎没有公共意识，习惯于政府做主。公众只能被动地接受政府及其官员为他们安排的事情，虽然表面上看政府在为群众负责，但这种对群众的责任心至多是一种家长式的责任心，也导致公民缺乏平等意识、参与意识、创造精神，影响制度创新。同时，中国的行政文化“求稳不求变”的思想根深蒂固，一旦提出要制度创新，地方政府比较盲目、被动，是否要创新，怎么创新，创新遵循效益原则还是公平原则，创新的制度空间在哪里，这些都需要综合考虑反复思索才能进入决策议程，影响地方治理发展，影响制度创新发展。当前，一些地方政府，尤其是多数地方政府仍然把自己当作经济建设的主体，仍然把发展经济当作政府的第一职责，把公共服务当作第二职责。究其原因，主要是因为制度文化的缺失，观念转变不彻底。政府治理进行制度创新没有制度文化的支撑，必然会出现这样那样的问题。
四、公众缺乏法治思维
进行政府治理，需要公众的积极参与，要积极建言献策和协同治理等。但是，受传统政府管理模式影响，公众对政府的治理形成了路径依赖。一些群众认为自己只是被管理的对象，只能对政府的管理的绝对接受和服从。一些群众认为政府治理是政府的事，缺乏创新意识和积极行动，更不愿意积极参与，没有认识到其重要意义。同时，也导致公众法治意识淡薄，面对问题缺乏法治思维，因而出現了对待社会治理的消极应对和敷衍态势。例如，长期以来，一些群众缺乏法治观念，人治思维根深蒂固，遇到问题习惯“找关系”“走后门”，以为要想解决问题只能通过找关系，引发领导的重视。甚至一些人信奉“闹”的原则，遇到问题各种闹。这些都严重影响政府治理的进一发展，影响制度创新。
参考文献：
[1]李明强，贺艳芳.地方政府治理新论[M].武汉：武汉 大学出版社，2010.
[2]孙柏英.当代地方治理——面向21世纪的挑战[M]. 北京：人民大学出版社，2004.
[3]高峰，刘丽.提升我国地方政府治理能力的对策[J]. 经济研究导刊，2012，（11）.
[4]傅大友，宋典.地方政府制度创新的动力机制研究 [J].苏州大学学报，2004，（1）.
[责任编辑：秦 超]
【摘 要】地方政府治理制度创新是提升政府治理能力，实现治理体系和治理能力现代化的必然要求。当前，地方政府治理制度不断完善，但也存在很多问题影响制度创新，影响地方治理发展。影响因素包括几大方面：制度创新的主体困境；体制机制问题；文化影响；公民法治思维等。深入分析这些影响因素，对构建地方政府治理制度创新的路径的具有重要作用。
【关键词主体困境；体制机制；文化影响；法治思维
【中图分类号】D67 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）004-0073-02
当前，地方政府治理越来越公开、透明、法制，各级地方政府的治理水平和治理能力也都有了很大的提升。总体上看，多元治理格局初步形成，治理制度逐渐完善，各级地方政府不断提高责任承担能力，治理能力有了较大的提升等。但是，也要看到地方政府治理仍存在较多问题，制度创新有可能被非规范性所掩盖，有些地方政府制度建设缺乏创新等。影响地方政府进行治理制度创新的因素也是多方面的。
一、制度创新的主体困境
（一）地方政府对制度创新缺乏积极性
长期以来，地方政府对制度创新的积极性不高，一些地方政府依赖于中央政府的创新，以求稳为目标，局限于执行中央政府制定的各项制度，避免冒政治风险。一些地方政府部门虽然赞成政制度创新，但行动上却等待观望，不愿意主动探索，总想搭其他地方政府制度创新的便车。这也导致在实践中，有些地方政府，不顾本地实际情况，盲目照搬其他地方政府的各项制度，造成简单搬用和移植的不良后果。
（二）地方政府对制度创新的认识不足
一些地方政府往往认识不到制度创新的重要性和紧迫性，单纯从自身利益出发来决定是否进行制度创新、何时进行创新及如何进行创新。缺少对制度创新的长远性认识，表现为一定的滞后性、主观性和随意性。一些地方政府往往看不清合理的创新时机、更不会合理运用理性因素以及构建制度的多元分布，在创新过程中出现应付应急的现象。一些地方政府在创新上，单纯强调政府作为主体的功能与作用，而忽视了其他创新主体的参与作用，没有形成协同机制，而且治理手段、制度创新方式方法等较为单一。还有一些地方政府为了稳定而牺牲创新，或者为了创新不断地肆意夸大价值与效果。有的进行“口号式”创新，只是习惯于在各种会议、文件上高举“创新大旗”，口号喊得及其响亮，却没有进行真正的制度变革。有的进行“盆景式”创新，靠大量的资源支撑，树立典型的办法，进行所谓的创新，为了迎合上级而创造出的典型“盆景”，最終没有起到推广作用，造成资源的极大浪费，也对地方财政造成严重危害。有的进行 “意识形态化”创新，把创新绝对化，认为只有新的东西才是先进的、合理的，没有正确把握创新的本质意义。
（三）地方政府治理能力不足
能力不足，是影响地方政府治理水平和进行制度创新的一个重要问题。当前，一些地方政府的创新能力的整体水平不高，存在民主决策能力不足、依法治理能力不足、责任控制能力不足、合作共治能力不足、以及危机防控能力不足等问题。能力不足，便无法有效提升治理效果，也影响制度创新。同时，一些政府对民生关注不够，往往忽视当地实际和民众的需求，忽视公众身边发生的事情，对与政府工作相关的舆论监督回应不及时，对社会热点事件的社会舆情反应不及时等，也成为提升政府治理能力和治理水平的瓶颈所在，严重影响地方治理制度创新。
二、体制机制的问题
（一）现行社会管理体制不科学不健全
我国现行的社会管理体制仍是计划经济体制下形成的“强政府、弱社会”的静态的社会管理体制。在这种影响之下，政府对治理的职能界定不清，运行机制不完善，政府管了很多不该管也管不好的事。同时，治理手段又相对单一、落后。又因为存在着部门分割，多头管理等问题，造成职能交叉、部门之间的关系很难处理。这些都不利于地方政府治理的进一步发展，不利于制度创新。
（二）法治建设相对滞后
法治建设是地方政府进行制度创新的根本保障，但当前一些地方政府法治建设不完善，存在很多问题。一是地方政府立法不足。制度创新需要丰富的法治资源作支撑，尽管当前我国的法治现状已逐年改善，但是，地方政府治理在法治层面还存在立法滞后、基本法缺位、内容不科学等问题。例如，一些法律法规不够健全，对于基层政府及各部门的权力和责任规范不明确，导致部门间权力冲突、责任不清，影响制度创新。同时，由于缺乏严格程序规则制约等原因，一些地方行政机关制定出的规范性文件往往质量不高，甚至会出现与法律法规相冲突的情形。法治资源不足将会严重影响制度创新的环境，也成为经济社会进一步发展的制约性因素。第二，地方政府执法不足。一些地方政府执法主体较混乱，执法缺乏透明度，执法目的不明确，甚至执法存在责任区分不明、不协调和冲突的问题，更有甚者出现选择性执法问题，严重影响地方政府治理基础。
（三）财政体制不合理，地方政府职能与财力不匹配
地方政府的主要职能是提供公共服务以及根据本地情况进行制度创新，尤其是县乡两级政府更是与群众的权利和日常生活关息息相关。那么，随着地方政府的服务内容和范围的不断增加，就需要相应的财力支持，但是地方政府在财力上却无法满足制度的运作，导致制度的失范。因为我国实行分税制以后，中央和地方之间的职能划分并没有真正做到那么明晰、合理，一些本应该由中央财政支持的建设却不可避免的落到了地方政府的身上。这就导致，一些地方政府财政严重吃紧，仅够维持政府的日常运转，有的地方甚至债台高筑。一些地方政府对经济建设和社会发展的关系认识不足，对社会发展的公共财政投入不足、投入结构不合理，将仅有的少量财政资金用于发展那些见效快、容易出成绩的领域，而社会管理和公共服务项目却得不到应有的资金保障。这些都导致地方政府职能缺位，使落后地区政府和农村在社会治理方面面临更大的困难和压力，难以进行制度创新。
（四）监管和问责机制缺失
当前，一些地方政府治理的监管机制缺失，监管能力低下，各监管部门间缺乏沟通协调，监管存在严重漏洞。一些监督体制缺乏独立性和权威性，一些监察制度“虚置”问题比较严重，群体监督力量较为薄弱。一些地方政府推行的政务公开，只是将一些鸡毛蒜皮的事公开而已，并没有实质性的公开。因为缺乏有效的监督，政府难以真正做到依法行政，执政为民。监督机制的缺失，也导致其他制度易流于形式，无法进行有效创新。同时，地方政府责任制度不完善，地方政府缺乏政治责任机制，责任机制和惩罚机制存在不平衡性，政府与公众的直接责任关系不明显等问题。问责机制存在的漏洞，会导致公民意识和公共责任弱化甚至丧失，影响地方政府治理制度创新。
（五）地方政府绩效评估和干部考核任用制度不科学
一是政府绩效评估制度化的缺失，地方政府绩效评估处于自发状态，具有盲目性、随意性、消极被动性等特征。在评价标准上，缺乏全面、综合、客观的评价指标体系，往往只注重单一的指标，重视经济发展，而忽视公共服务和社会的可持续发展要求。评价程序不规范，存在较大的随意性。评估结果很难做到客观、公正，甚至流于形式。这就使得评价的导向和规范功能极为弱化，难以发挥正常的作用，影响地方政府治理发展，影响制度创新。
二是干部考核任用制度不完善。长期以来，受不科学、不合理的政绩观的影响，一些地方政府及其官员对经济指标高度关注，忽视政府公共服务及治理功能，对社会养老、社会保障、贫困救助等公共服务关注不够，投入资源不足，严重影响政府治理能力和治理水平，影响制度创新。在干部任用方面，尤其是一些基层在选人用人方面，公开竞选、竞聘的还较少。在德、能、勤、绩的考核上，还没有形成一套可操作性强的量化指标，说到底，还是印象分等占主导地位。这就导致一些干部缺乏知识积累和能力，难以做到科学执政，影响治理能力，影响制度创新。
三、受传统文化影响，创新缺乏空间
受传统文化的影响，在社会管理过程中一切以政府为中心，公民和其他非政府公共组织成为政府组织的附属物。在这种文化理念影响下，公民几乎没有公共意识，习惯于政府做主。公众只能被动地接受政府及其官员为他们安排的事情，虽然表面上看政府在为群众负责，但这种对群众的责任心至多是一种家长式的责任心，也导致公民缺乏平等意识、参与意识、创造精神，影响制度创新。同时，中国的行政文化“求稳不求变”的思想根深蒂固，一旦提出要制度创新，地方政府比较盲目、被动，是否要创新，怎么创新，创新遵循效益原则还是公平原则，创新的制度空间在哪里，这些都需要综合考虑反复思索才能进入决策议程，影响地方治理发展，影响制度创新发展。当前，一些地方政府，尤其是多数地方政府仍然把自己当作经济建设的主体，仍然把发展经济当作政府的第一职责，把公共服务当作第二职责。究其原因，主要是因为制度文化的缺失，观念转变不彻底。政府治理进行制度创新没有制度文化的支撑，必然会出现这样那样的问题。
四、公众缺乏法治思维
进行政府治理，需要公众的积极参与，要积极建言献策和协同治理等。但是，受传统政府管理模式影响，公众对政府的治理形成了路径依赖。一些群众认为自己只是被管理的对象，只能对政府的管理的绝对接受和服从。一些群众认为政府治理是政府的事，缺乏创新意识和积极行动，更不愿意积极参与，没有认识到其重要意义。同时，也导致公众法治意识淡薄，面对问题缺乏法治思维，因而出現了对待社会治理的消极应对和敷衍态势。例如，长期以来，一些群众缺乏法治观念，人治思维根深蒂固，遇到问题习惯“找关系”“走后门”，以为要想解决问题只能通过找关系，引发领导的重视。甚至一些人信奉“闹”的原则，遇到问题各种闹。这些都严重影响政府治理的进一发展，影响制度创新。
参考文献：
[1]李明强，贺艳芳.地方政府治理新论[M].武汉：武汉 大学出版社，2010.
[2]孙柏英.当代地方治理——面向21世纪的挑战[M]. 北京：人民大学出版社，2004.
[3]高峰，刘丽.提升我国地方政府治理能力的对策[J]. 经济研究导刊，2012，（11）.
[4]傅大友，宋典.地方政府制度创新的动力机制研究 [J].苏州大学学报，2004，（1）.
[责任编辑：秦 超]
