关于教育行政法治化的思考
摘 要 本文立足于我国目前教育发展趋势和方向，结合教育行政的实际情况，主要是针对提出的与教育行政法治化相关的六个实际问题进行思考，确定相应的改革和改进的法治化目标，并分别探讨具体解决方式。
关键词 教育行政 法治化 政府职能 校内法治 法治监督
作者简介：王欣童，长沙市教育公共服务中心。
中图分类号：G640 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.210一、目前我国教育行政法治化所面临的问题
（一）教育行政管理模式亟待改革
现行的教育行政管理模式仍然具有很明显的计划经济特点，在这种模式的影响之下推行教育体制改革的难度很大，然而当今教育行政部门的首要任务就是加快教育行政管理体制改革的进度。依据第十八届三中全会的会议精神，提出了“管办评分离”的措施要求，教育行政部门需要逐步完成政府职能的转变，由过去的直接干预学校具体管理转变成为主要使用政策引导、财政支持等宏观控制手段达到服务型管理的目的。
“简政放权”、“善政必简”都是对现行教育行政管理模式改革的指导与要求。只有通过“简”和“放”的形式扩大学校自主权，才能真正实现增强学校活力、激发潜力、加强动力。教育主管行政部门才能从琐碎繁杂的具体事务中解脱出来，集中精力更新理念、议长远而谋大局，探索和实践教育行政的服务职能，为增进教育公共利益而大胆的对自身进行创造性改革。
（二）教育不公平问题突出
教育公平的基本要求是合理配置教育资源，保障公民平等地依法享有受教育的权利。
然而，由于长时期实行计划经济体制，我国已形成了城乡二元结构、高度集中的资源配置模式，历史地造成城乡之间巨大的教育差距；在学校与学校之间，同样存在教育资源分配不公的问题。当前择校热问题产生的根源也在于政府将主要精力和财力用于打造“优质学校”，导致学校间差距进一步拉大，公平的学力能力被打破，破坏了实现教育公平的基础。
（三）校内行政法治缺失
学校及其他教育机构是一个办学实体，他们是依法办学、依法治教最基本的主体。在我国现行教育制度下，盡管《教育法》对学校及其他教育机构应享有的权利和应尽的义务进行了规定，为学校依法治教提供了法律依据，但校内行政法治却一直存在不容忽视缺失。
我国目前存在数量繁多的法律法规用于规范学校行为，却仍有缺陷与漏洞：
1.现行法律体系没有对从事教育公共服务的学校的法律地位作出明确、具体的界定。
2.现行的法律体系没有对学校管理体制和不同学校的管理模式作出明确的规定。
3.教育行政机关、学校、教职工、学生各主体之间争端的解决机制不健全。
教育行政管理体制不科学导致了学校内部行政法治障碍。政府和学校之间的关系是什么性质，这种关系的本质是什么？我国现行的学校行政管理体制是与计划经济相适应的，学校习惯于依赖政府，有些学校甚至将此作为摆脱责任的一种手段。很多学校作为行政科层体系的一个环节，附属于上级主管行政机关，从招生到毕业，都听命于主管行政机关的安排，从而很难实现校内行政的法治化要求。
（四）教育行政执法力度薄弱
教育行政执法，是指教育行政机关根据法定的职权和程序，对学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育等教育事业进行行政管理的活动。
建立教育行政执法工作制度是规范行政执法行为的必要条件之一。1997年6月，湖南省教育厅颁布了《湖南省教育委员会法制工作规程（试行）》，加快了我省教育行政执法工作走向规范化和制度化的步伐。此后，又先后出台了《湖南省教育系统依法治理工作实施方案》、《湖南省教育行政处罚简易程度操作规程》、《湖南省教育行政执法监督制度》等多项行政执法制度，这些制度在一定程度上规范了教育行政执法程序，提高了教育行政执法人员依法行政的意识。
尽管我国在教育法规的制定和修订方面一直在不断强化和完善，但“重立法、轻执法”的情况屡屡发生，培训机构无证办学、学校违规补课、违规收费、教师违法违纪、教育行政监督不力等一系列的问题已经成为了社会普遍现象。加快教育行政执法权整合、建立专业的教育行政执法队伍（机构）、提高行政人员的法律执法水平，都是增强教育行政执法力度需要探索和实践的重要内容。
（五）教育行政监督形式较单一
现在我国在教育行政监督方式上普遍只有事前监督和事后监督，且形式单一。从国家到地方都有教育督导委员会的存在，但一直都处于重督学、轻督政的误区，使政府在教育督导的职能上出现了缺失；行政行为的事后监督，一般是采用问卷调查和教育信访的方式，时效滞后、效果较弱。而教育信访因手续简便，成本低廉，成为除行政申诉以外被广泛使用的救济途径，尽管如此，却有着许多不足。
（六）师德建设需立法保障
师德师风建设在教师队伍建设及教师个人成长中具有不可替代的重要作用。经过20多年的努力，我国的教师法制工作虽然取得了积极进展，但是一些地方和学校对教师法律教育和职业道德的重要性认识还不足，缺乏有力的工作举措。从实际情况来看，有的教师自觉性不够，依法执教和依法维权的能力不强，近年来极少数教师严重失德问题已经影响到我国教师队伍的整体形象，个别教师严重侵害学生人身权益的违法犯罪案件，产生了恶劣的社会影响。
已经颁布的教育类法律、法规及规范性文件，虽然不断的提出了对教师职业道德的要求及违反的处理方式，但法律效力低、各地区差异较大，也出现了法律规定不一致的情况。因此，对教师违反职业道德的具体行为及相应的处理方式应以立法的形式予以明确，才能达到规范职业行为和提高职业道德的目的。二、推进教育行政法治化的建议（一）以建立公共教育服务体系为目标，改革教育行政管理模式
1.建立有中国特色公共教育服务体系
首先要明确教育行政职能，理清政府及其教育行政部门等有关职能部门与学校的关系。在与学校的关系上，要政事分离，简政放权，该给学校的职责和权限要坚决放给学校，如：决策指挥权、人事聘用权、经费支配权、教学仪器设备购置权等权利。
2.建立社会中介机构，加快政府管理职能转变
要加快培育独立于教育部门的专业教育服务机构，不断提高其评估监测水平，要引入竞争机制，推广政府购买服务，通过合同、委托等多种方式向专业组织购买高质量的服务，从而提高公共服务的供给效率和质量。
（二）以推进教育公平为出发点，健全教育行政相关制度
1.实施教育扶贫。2014年2月由教育部、国家发改委、财政部联合发布了《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，文件内容紧扣推进城乡一体化建设，统筹城乡义务教育资源均衡配置，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，缩小区域、城乡、校际差距。要从统筹教学条件和生活设施；统筹教师配置；统筹学校布局，三个方面来实现教育扶贫。
2.免试就近入学。“到2015年，重点大城市所有县（市、区）实行划片就进入学政策，100%的小学划片就进入学；90%以上初中实现划片入学；每所划片入学的初中90%以上生源由就近入学方式确定。”教育部已经将义务教育免试就近入学工作聚焦到19个大城市，并印发了《教育部办公厅关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》。
（三）按“依法办学，依法治校”基本要求，加快校内行政法治化
1.建立科學的“现代学校制度”。尽快全面形成“一校一章程”的局面，以符合法律保留、公平公正的法治原则为基础，同时从程序和实体两方面出发，充分体现民主公开，提高师生参与程度。
2.设立教职工代表大会制度和校务委员会制度加强对校内行政行为的监督力度。
（四）建设高素质的教育执法队伍，严格教育执法
我国现行法律没有对执法人员的资格作任何规定，在实践中也没有对执行员的资格作出特殊要求。哪些人属于行政执法人员，行政执法人员应当具备什么条件具体可以由以下方面对执法队伍的主体资格实施控制。
为执法人员设定专门的任职条件可以有助于形成专门化的执法队伍。法国、荷兰、等国执法人员在资格、地位等方面都较近似于公证人。这既有利于促进执法人员整体执行业务技能的提高，也有助于将执法人员与行政人员严格区分开来。
（五）多种监督形式并行，加强对教育行政的法治监督
1.加强教育督导的“督政”职能。建立“刚性的”教育督政制度、督学团体的权威人员及专家组成、督导级别的设立及分工、教育督查结果的利用及政务公开等，都是提高教育督导质量、体现督导权威、改革教育“督政”职能的重要内容。
2.明确教育行政问责。教育行政问责制的改革方向是，将外部问责与异体问责相结合。健全及完善立法、司法和其他机关对地方政府的问责制度。
3.探索“管办评”分离。政府在放权的同时，引导学校发展，同时社会开展教育评估检测，需要做到“管办评”分离。要从根本上改变以往教育行政部门既当组织员、又当运动员、最后当裁判员的组织监督模式。
管：创新行政管理方式可以按各类教育进行统筹，如学前教育阶段、义务教育阶段强化县（市）区统筹；高中教育阶段强化市级统筹；高等教育阶段强化省级统筹。
办：健全完善学校内部自治结构，建立教师代表大会制度、校务委员会制度，推行撤销学校行政级别，全面推进校长职级制度建立。
评：提高专业教育中介服务机构的评估监测水平，推广政府购买服务。
（六）以提高师德水平为目标，完善相关长效法治机制
健全师德师风建设需要常效法治机制，要科学的将师德教育、师风宣传、年度绩效考核、奖励与惩罚等内容结合起来。各级地方教育行政部门应认真学习教育部颁布的《中小学教师违反职业道德行为处理办法》、《中小学教师职业道德规范》等相关法律文件，积极的与各地教育发展现状现结合，列举出违反师德师风的禁止行为并明确处分种类及程序。
参考文献：
[1]湖南省人民政府法制办公室.湖南省政府服务规定学习读本.法律出版社.2011.
[2]宋大涵主编.行政执法教程.中国法制出版社.2011.
关键词 教育行政 法治化 政府职能 校内法治 法治监督
作者简介：王欣童，长沙市教育公共服务中心。
中图分类号：G640 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.210一、目前我国教育行政法治化所面临的问题
（一）教育行政管理模式亟待改革
现行的教育行政管理模式仍然具有很明显的计划经济特点，在这种模式的影响之下推行教育体制改革的难度很大，然而当今教育行政部门的首要任务就是加快教育行政管理体制改革的进度。依据第十八届三中全会的会议精神，提出了“管办评分离”的措施要求，教育行政部门需要逐步完成政府职能的转变，由过去的直接干预学校具体管理转变成为主要使用政策引导、财政支持等宏观控制手段达到服务型管理的目的。
“简政放权”、“善政必简”都是对现行教育行政管理模式改革的指导与要求。只有通过“简”和“放”的形式扩大学校自主权，才能真正实现增强学校活力、激发潜力、加强动力。教育主管行政部门才能从琐碎繁杂的具体事务中解脱出来，集中精力更新理念、议长远而谋大局，探索和实践教育行政的服务职能，为增进教育公共利益而大胆的对自身进行创造性改革。
（二）教育不公平问题突出
教育公平的基本要求是合理配置教育资源，保障公民平等地依法享有受教育的权利。
然而，由于长时期实行计划经济体制，我国已形成了城乡二元结构、高度集中的资源配置模式，历史地造成城乡之间巨大的教育差距；在学校与学校之间，同样存在教育资源分配不公的问题。当前择校热问题产生的根源也在于政府将主要精力和财力用于打造“优质学校”，导致学校间差距进一步拉大，公平的学力能力被打破，破坏了实现教育公平的基础。
（三）校内行政法治缺失
学校及其他教育机构是一个办学实体，他们是依法办学、依法治教最基本的主体。在我国现行教育制度下，盡管《教育法》对学校及其他教育机构应享有的权利和应尽的义务进行了规定，为学校依法治教提供了法律依据，但校内行政法治却一直存在不容忽视缺失。
我国目前存在数量繁多的法律法规用于规范学校行为，却仍有缺陷与漏洞：
1.现行法律体系没有对从事教育公共服务的学校的法律地位作出明确、具体的界定。
2.现行的法律体系没有对学校管理体制和不同学校的管理模式作出明确的规定。
3.教育行政机关、学校、教职工、学生各主体之间争端的解决机制不健全。
教育行政管理体制不科学导致了学校内部行政法治障碍。政府和学校之间的关系是什么性质，这种关系的本质是什么？我国现行的学校行政管理体制是与计划经济相适应的，学校习惯于依赖政府，有些学校甚至将此作为摆脱责任的一种手段。很多学校作为行政科层体系的一个环节，附属于上级主管行政机关，从招生到毕业，都听命于主管行政机关的安排，从而很难实现校内行政的法治化要求。
（四）教育行政执法力度薄弱
教育行政执法，是指教育行政机关根据法定的职权和程序，对学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育等教育事业进行行政管理的活动。
建立教育行政执法工作制度是规范行政执法行为的必要条件之一。1997年6月，湖南省教育厅颁布了《湖南省教育委员会法制工作规程（试行）》，加快了我省教育行政执法工作走向规范化和制度化的步伐。此后，又先后出台了《湖南省教育系统依法治理工作实施方案》、《湖南省教育行政处罚简易程度操作规程》、《湖南省教育行政执法监督制度》等多项行政执法制度，这些制度在一定程度上规范了教育行政执法程序，提高了教育行政执法人员依法行政的意识。
尽管我国在教育法规的制定和修订方面一直在不断强化和完善，但“重立法、轻执法”的情况屡屡发生，培训机构无证办学、学校违规补课、违规收费、教师违法违纪、教育行政监督不力等一系列的问题已经成为了社会普遍现象。加快教育行政执法权整合、建立专业的教育行政执法队伍（机构）、提高行政人员的法律执法水平，都是增强教育行政执法力度需要探索和实践的重要内容。
（五）教育行政监督形式较单一
现在我国在教育行政监督方式上普遍只有事前监督和事后监督，且形式单一。从国家到地方都有教育督导委员会的存在，但一直都处于重督学、轻督政的误区，使政府在教育督导的职能上出现了缺失；行政行为的事后监督，一般是采用问卷调查和教育信访的方式，时效滞后、效果较弱。而教育信访因手续简便，成本低廉，成为除行政申诉以外被广泛使用的救济途径，尽管如此，却有着许多不足。
（六）师德建设需立法保障
师德师风建设在教师队伍建设及教师个人成长中具有不可替代的重要作用。经过20多年的努力，我国的教师法制工作虽然取得了积极进展，但是一些地方和学校对教师法律教育和职业道德的重要性认识还不足，缺乏有力的工作举措。从实际情况来看，有的教师自觉性不够，依法执教和依法维权的能力不强，近年来极少数教师严重失德问题已经影响到我国教师队伍的整体形象，个别教师严重侵害学生人身权益的违法犯罪案件，产生了恶劣的社会影响。
已经颁布的教育类法律、法规及规范性文件，虽然不断的提出了对教师职业道德的要求及违反的处理方式，但法律效力低、各地区差异较大，也出现了法律规定不一致的情况。因此，对教师违反职业道德的具体行为及相应的处理方式应以立法的形式予以明确，才能达到规范职业行为和提高职业道德的目的。二、推进教育行政法治化的建议（一）以建立公共教育服务体系为目标，改革教育行政管理模式
1.建立有中国特色公共教育服务体系
首先要明确教育行政职能，理清政府及其教育行政部门等有关职能部门与学校的关系。在与学校的关系上，要政事分离，简政放权，该给学校的职责和权限要坚决放给学校，如：决策指挥权、人事聘用权、经费支配权、教学仪器设备购置权等权利。
2.建立社会中介机构，加快政府管理职能转变
要加快培育独立于教育部门的专业教育服务机构，不断提高其评估监测水平，要引入竞争机制，推广政府购买服务，通过合同、委托等多种方式向专业组织购买高质量的服务，从而提高公共服务的供给效率和质量。
（二）以推进教育公平为出发点，健全教育行政相关制度
1.实施教育扶贫。2014年2月由教育部、国家发改委、财政部联合发布了《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，文件内容紧扣推进城乡一体化建设，统筹城乡义务教育资源均衡配置，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，缩小区域、城乡、校际差距。要从统筹教学条件和生活设施；统筹教师配置；统筹学校布局，三个方面来实现教育扶贫。
2.免试就近入学。“到2015年，重点大城市所有县（市、区）实行划片就进入学政策，100%的小学划片就进入学；90%以上初中实现划片入学；每所划片入学的初中90%以上生源由就近入学方式确定。”教育部已经将义务教育免试就近入学工作聚焦到19个大城市，并印发了《教育部办公厅关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》。
（三）按“依法办学，依法治校”基本要求，加快校内行政法治化
1.建立科學的“现代学校制度”。尽快全面形成“一校一章程”的局面，以符合法律保留、公平公正的法治原则为基础，同时从程序和实体两方面出发，充分体现民主公开，提高师生参与程度。
2.设立教职工代表大会制度和校务委员会制度加强对校内行政行为的监督力度。
（四）建设高素质的教育执法队伍，严格教育执法
我国现行法律没有对执法人员的资格作任何规定，在实践中也没有对执行员的资格作出特殊要求。哪些人属于行政执法人员，行政执法人员应当具备什么条件具体可以由以下方面对执法队伍的主体资格实施控制。
为执法人员设定专门的任职条件可以有助于形成专门化的执法队伍。法国、荷兰、等国执法人员在资格、地位等方面都较近似于公证人。这既有利于促进执法人员整体执行业务技能的提高，也有助于将执法人员与行政人员严格区分开来。
（五）多种监督形式并行，加强对教育行政的法治监督
1.加强教育督导的“督政”职能。建立“刚性的”教育督政制度、督学团体的权威人员及专家组成、督导级别的设立及分工、教育督查结果的利用及政务公开等，都是提高教育督导质量、体现督导权威、改革教育“督政”职能的重要内容。
2.明确教育行政问责。教育行政问责制的改革方向是，将外部问责与异体问责相结合。健全及完善立法、司法和其他机关对地方政府的问责制度。
3.探索“管办评”分离。政府在放权的同时，引导学校发展，同时社会开展教育评估检测，需要做到“管办评”分离。要从根本上改变以往教育行政部门既当组织员、又当运动员、最后当裁判员的组织监督模式。
管：创新行政管理方式可以按各类教育进行统筹，如学前教育阶段、义务教育阶段强化县（市）区统筹；高中教育阶段强化市级统筹；高等教育阶段强化省级统筹。
办：健全完善学校内部自治结构，建立教师代表大会制度、校务委员会制度，推行撤销学校行政级别，全面推进校长职级制度建立。
评：提高专业教育中介服务机构的评估监测水平，推广政府购买服务。
（六）以提高师德水平为目标，完善相关长效法治机制
健全师德师风建设需要常效法治机制，要科学的将师德教育、师风宣传、年度绩效考核、奖励与惩罚等内容结合起来。各级地方教育行政部门应认真学习教育部颁布的《中小学教师违反职业道德行为处理办法》、《中小学教师职业道德规范》等相关法律文件，积极的与各地教育发展现状现结合，列举出违反师德师风的禁止行为并明确处分种类及程序。
参考文献：
[1]湖南省人民政府法制办公室.湖南省政府服务规定学习读本.法律出版社.2011.
[2]宋大涵主编.行政执法教程.中国法制出版社.2011.
