20世纪90年代珠三角城镇群建设初探
【摘 要】 20世纪90年代，广东立足自身实际，积极开展市场经济探索，极大推动了城镇化进程。在广东推进城镇群建设的实践中，珠三角城镇群的发展成就最为显著。这一成功实践不仅得益于制度与政策层面的有力保障，还与珠三角外向型经济的成熟发展与民间城镇化意识的觉醒密不可分。
【关键词】 20世纪90年代；珠江三角洲；城镇群建设；粤港经贸合作
【中图分类号】D232；K27；F127 【文献标志码】A 【文章编号】1672-3570-（2017）09-0037-07
城镇群是生产力发展与生产要素优化组合的结果，是经济社会发展到一定阶段的产物，标志着一个国家（地区）工业和经济社会的发达程度。纵观发达国家城镇化的发展历程，可以看出，城镇群与经济社会发展密切相关。我国城镇群发展也遵循这个规律。
20世纪90年代初期，国家明确提出要加快新型工业化，大力发展现代农业和城镇化建设，在“八五”计划中，首次提及“城市化”这一概念。随着经济发展和工业化的推进，我国城镇群建设逐步加快，起步阶段主要以京津唐城镇群、珠三角城镇群、长三角城镇群为代表。从改革开放起步至2000年的短短22年间，广东小城镇从120个增至1556个，珠三角一跃成为我国城镇化水平最高的三大城镇密集地区之一。②20世纪90年代，珠三角城镇群进入高速发展时期。特别是1992年以后，伴随着市场经济体制的确立，珠三角私营企业与外资企业大量崛起，珠三角依托于早期社队企业、乡镇企业初步建立起专业镇格局。研究这一阶段珠三角城镇群建设的探索实践，系统梳理其经验教训，契合当前中央新型城镇化的时代背景，对于加快推进珠三角世界级城市群建设，指导我国其他地区城镇群的发展具有重要的参考与借鉴意义。
一、20世纪90年代珠三角城镇群形成的基础
（一）珠三角城镇群发展历程回顾
新中国成立至2000年，珠三角城镇化发展经历了三个阶段：1949—1978年的缓慢发展时期；1978—1992年的起步阶段；1992—2000年的高速发展阶段。这三个阶段，每一阶段均以前一阶段发展为基础，体现出一定的延续性，但每一阶段的基础、政策、动力、速度、质量均有所不同。
在第一阶段，珠三角城镇化建设有所发展，期间，主要以广州、佛山、江门三市发展较快。但是，基于当时中央对广东是国防前线的定调，濒临港澳的一些地方被列为边防禁区，经济上实行闭关政策，国家在该地区投资较少，经济发展不快，使珠三角在全国城镇体系中总体地位有所下降。
在第二阶段，珠三角城镇发展进入一个全新历史时期。农村经济体制的加速改革，特别是大力发展乡镇企业、构建外向型经济等政策的实施极大地促进了珠三角城镇化进程，因此，这一阶段也被称作工业发展主导时期。快速工业化促进了珠三角城镇化的发展，城镇的空间结构发生了根本性转变。
在第三阶段，珠三角城镇化迎来高速发展。1992年是中国城镇化发展历程中的重要节点，这一年，邓小平发表南方谈话，也正是在这一年，社会主义市场经济体制的目标被确立。此后，城镇化开始变成一个自上而下的战略。尤其是南方谈话对社会主义的本质作出明确定义后，改革开放的各项事业获得更加充分的发展空间，珠三角的经济发展进入了新历程，由此带来城镇化的高速发展。较之上一阶段的产业城镇化，这一时期城镇化最鲜明的特色是土地城镇化。
随着工业化的推进，人们生活水平逐步提高，珠三角告别贫困步入小康，社会越来越关注生活质量的提高，各地也由工业发展第一转变为第二、第三产业并举，这使得城市意识空前提高。在城市强调发展第三产业的同时，城镇建设用地向郊区扩展，城乡一体化的趋势开始出现。①以乡镇企业与民营企业集中的中心镇为依托，珠三角通过产业集聚带动人口集聚，进而实现了城市周边地区的快速发展。1995年，珠三角城市数目已增至26座。截止至2000年，珠三角城市常住人口達4289万，城镇化率达72%。②珠三角城镇化在这一时期的高速发展与其良好的城镇化基础密不可分，而构成其稳固基础的重要因素有两个：一是农村工业化的快速发展，二是粤港经贸合作的良好基础。
（二）农村工业化是珠三角城镇化的原动力
中共十一届三中全会以来，珠三角的干部群众冲破“左”的思想束缚，抓住中央赋予的优惠政策以及国际上第三次产业大调整的有利时机，充分发挥与港澳地区的地缘优势，大批引进“三来一补”与“三资”企业，与香港形成了“前店后厂”的紧密联系。珠三角地区乡镇企业蓬勃兴起，走出了一条独具特色的外向型经济发展道路。这不仅成为了珠三角地方财政收入与居民收入的主要来源，同时还促进了农村工业化的产生与发展。由于具有鲜明的外向化与市场化特征，乡镇企业成为珠三角城镇化的初始动力。另一方面，农村经济改革的成功也为城镇的发展提供了良好的物质基础。农村经济体制改革全面展开后，广东逐步形成了多层次综合发展的农村产业格局。随着农业商品率的不断提高，贸工农型的产业结构逐步形成。城镇的生产与服务业市场进一步扩大，城市作为一个区域中心的向心力加强，这些因素进一步推进了城镇群的发展。③
（三）粤港经贸合作是珠三角城镇群发展的助推器
珠三角城镇群发展不可以忽视的一个重要的外部关联，即其与港澳尤其是香港的联系。1979年，随着国门的敞开，广东由封闭走向开放，对外经济活动日益活跃。广东以吸引港澳的中小厂商到珠江三角洲发展“三来一补”的加工贸易为突破口，带动广东劳动密集型加工业务的兴起。外向型乡镇企业的发展也促进了当地基础设施的改善。20世纪80年代中后期，粤港澳合作进一步扩展。这不仅造就了珠三角外向型乡镇企业的发展，同时为当地创造了大量就业机会，转移了农村剩余劳动力。当剩余劳动力不能满足需求时，大量外来务工人员迁入，使得珠三角地区在20世纪90年代初成为了我国人口迁入量最大地区，由此带来了珠三角城镇规模的快速升级。在外来务工人员迅速增加的情况下，珠江三角洲形成了丰富的劳动力市场，这一方面促成了广阔农村的工业化和城市化，同时也成为了珠江三角洲城镇化持续增长的动力源泉。
二、20世纪90年代广东对珠三角城镇群建设的探索
20世纪90年代以来，广东积极推进珠三角城镇群建设，一方面出台系列政策文件、规划纲要对其进行紧密部署，另一方面大力完善城镇群协同发展制度体系。同时，珠三角地区开放先进的民间意识也成为了推动城镇化发展的一股不可忽视的力量。当产业集群形成后，民众城镇化意识开始觉醒，大胆着手于乡镇企业产权改革与农村土地股份制改革，其中，顺德北滘镇与南海下柏村就是典型代表。
（一）加强城镇群建设合理布局
随着经济全球化带来的工业化的成功，城镇化得以迅速发展。国家和广东省相继制定颁布了大量城乡规划建设管理方面的方针、政策、法规和措施，为搞好城乡规划建设管理工作提供了依据和保障。
1991年，国家“八五”计划提出要加强城乡建设的统筹规划。城市发展要坚持实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，有计划地推进我国城镇化进程，并使之同国民经济协调发展。1996年，第八届全国人民代表大会第四次会议通过《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，明确指出，要“统筹规划城乡建设，严格控制城乡建设用地，加强城乡法制化管理，形成大中小城市和城镇规模适度，布局和结构合理的城镇体系”。①1998年，中共十五届三中全会通过《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”②2000年，中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出：“要充分认识发展小城镇的重大战略意义，力争经过10年左右的努力，将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力和农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市。”③这一系列文件的出台为全国城镇化发展指明了方向，国家在政策层面的准备为城镇化大潮做好了铺垫。为了进一步加强珠三角地区城镇群的协调发展，20世纪90年代以来，广东省委、省政府先后制订了具体的对策与措施以保障城镇群规划的顺利实施。
1991年是广东省村镇建设规划年，为了进一步建立更为规范合理的城镇体系结构，广东省建设委员会与广州市地理研究所共同编制了《珠江三角洲城镇体系规划（1991—2010）》。规划以建立合理的城镇体系结构为目标，提出要推动大、中、小城市的合理布局与协调发展。
1992年，邓小平南方谈话进一步推动了思想解放，经济体制实现从改革开放初期“有计划的商品经济”到“社会主义市场经济体制”的重大转变，城市发展的多元投资主体的积极性被调动起来，开始呈现外资、民间资金和政府投资多重力量推动城市发展的格局。这一阶段，广东工业快速发展，大中城市劳动密集型传统产业的调整及香港、台湾产业转移填补了镇域经济的空白，镇域经济已从农村工业化跃上了城市现代工业发展阶段，东莞、佛山、中山形成电子信息、服裝、毛织和家具制造等产业集群，大量工业城镇加速崛起。为适应城镇化的快速发展，构建更为合理规范的城镇群协同发展的制度体系，1995年，广东省建设委员会、珠三角经济区城市群规划组共同编制了《珠江三角洲经济区城市群规划——协调与持续发展》。此规划是20世纪90年代指导珠三角城镇化建设的纲领性文件。它详细分析了20世纪90年代初期珠江三角洲经济区城市与乡村发展现状，提出了乡村社会经济发展存在的问题，并针对问题给予了走向城乡一体化发展的对策建议，同时对城市群发展的圈层和结构进行了重点探索。2000年，广东省委省政府连续颁发《关于加快城乡建设 推进城市化进程的若干意见》和《关于推进小城镇健康发展的意见》两个重要文件，明确提出到2010年全省城市化水平要达到50%以上，其中珠三角要达到70%以上。
系列政策文件与规划纲要的出台进一步加强了城镇群建设的合理布局，为加快城镇群的发展提供了制度层面的坚实保障。至2000年，珠三角地区的城镇化率达到69%，第三产业占GDP比重达46.95%。①珠三角9市中，城镇间平均距离不到10公里②。
（二）构建和完善机制与制度体系
城镇群建设是各种生产要素的优化组合，完善的体制机制是城镇群快速健康发展的重要保障。20世纪90年代中期，广东省委、省政府针对珠三角城镇规划建设中存在的问题，完善协调发展机制，推动城镇群建设取得新的重大进展。1995年，省政府编制了《珠江三角洲经济区城市群规划——协调与持续发展》（以下称《规划》），对如何构建完善的法律机制、协调机制、投资机制和土地供应机制做了明确规定，为城镇群建设注入了新的发展动力。
在生产要素优化组合方面，重点是完善土地供应机制和投资机制。就完善土地供应机制而言，20世纪90年代中期，珠江三角洲经济区内，土地的供应和用地的规划控制方面存在问题较多。政府从节约集约利用土地资源，推进城镇群建设的角度出发，明确规定要加强对农村非农用地的控制，引导乡镇企业在小城镇适当集中，使小城镇成为一定地域的中心。就完善投资机制而言，为促进珠江三角洲经济区基础设施和区域公共设施的建设，促进经济向持续、稳定和平衡的方向发展，广东省政府于1995年设立珠三角协同发展共同资金，以更好地集中资金，加快和推进重点工程建设，实施珠三角各项基础设施建设规划。同时，在珠江三角洲规划委员会内设立专门的建设公司。该公司不以盈利为目的，负责共同基金的投放，保障基金的使用符合珠江三角洲的整体利益，达到规划与实施的一致，促进区域经济协调发展。
在交通等基础设施建设方面，广东加快完善城镇群之间的交通网络。20世纪90年代中期，珠三角地区城市交通问题较为突出，由于私家车逐步进入城镇家庭，导致道路车辆拥挤。公共交通落后，交通结构不合理，摩托车占据比例过高等问题已经严重影响了城镇交通顺畅。为解决上述问题，各级政府按照《规划》要求，出台相关政策，在城市总体规划中，提高城市道路广场用地比例，大中城市编制了以步行道、公共交通系统优先为原则的城市交通规划。珠三角各地级市加大道路建设资金的投入，并将已有的城市道路逐步完善整理成配套的路网系统，区分道路功能，设立步行道、自行车专用道。这些举措促进了城镇的有序发展。
在建立协调管理机制方面，为了使有关城镇群建设各项规划更好实施，1995年，广东省政府决定成立珠三角经济区规划委员会。该机构主要负责组织和监督规划的实施，协调珠江三角洲规划建设和管理中存在的矛盾，编制更加具体的协调规划，筹措区域公共设施建设经费，统筹国家、省投资项目的布局。除了成立协调机构以外，省政府还编制更加具体的协调措施，以深化落实经济区规划。
完善的体制机制使珠三角的投资环境进一步优化，基础设施建设更为完善规范，在制度层面促进了各项规划更好地落到实处，为城镇群的健康有序发展提供了保障。
（三）分类指导探索发展模式
改革开放以来，珠三角城市发展水平有了很大提高，同时也存在城市发展上好大求全，产业档次低，功能发展相互竞争，与区域关系失调等一系列问题。1995年，广东省政府从推进珠三角城乡一体化发展的角度出发，提出应该从区域经济整体发展的要求出发，建立一个相互分工、相互协作的城市职能分工体系。
为了更好地整体推进珠三角的城乡一体化发展，广东省建设委员会在考察了各地实际情况，综合国外城市化进程的发展经验后，提出了适合珠三角地区城镇群建设的两种模式，即乡村发展农业型和乡村产业多元化型。在经过了严谨周全的考察分析之后，发现适宜产业多元化模式的地区较多，其中既有经济区的核心区，也有外围市县的部分地区。由于各地发展水平不同，所处的阶段不同，1995年制定的《规划》分别根据不同地区制订了相应的推进策略。其中，三角洲外缘的四会、高要、恩平、台山、开平、斗门、从化、博罗和惠东县的相应地区在当时正处于产业聚集阶段，因此需要加快工业发展，迅速形成工业规模。而处在三角洲中间地带的三水、花都、增城、惠阳、新会、鹤山、高明各市的相应地区，城镇的工业已初具规模，因此强调要在各镇形成自己的龙头骨干企业，加快市域交通网络和通讯网络的建设，制定管理区的发展规划，为工业扩散做好准备。位居三角洲核心区的中山、顺德、南海、番禺、东莞各市，是珠江三角洲当时发展水平最高的地区，工业化和城市化水平较高，镇的工业实力较强，管理区的工业发展已经起步，因此向农业现代化推进成为了这些地区当时城乡一体化的发展目标。政府采取相应措施，引导工业集中到镇区发展，引导资金投向农业，加强农业技术研究与教育，推动农业走向现代化。①
总之，《规划》根据珠三角各地实际情况开展分类指导，提出了相应的城镇化发展模式，这不仅有效地减轻了各地市在探索自身发展路径中可能遇到的障碍与瓶颈，同时优化了资源的分配与利用。
（四）民间城镇化意识觉醒
20世纪90年代，在第二轮国际资本转移的背景下，珠三角城镇被纳入全球化链条。制度破冰及外来人口入迁的改革红利造就了这一时期珠三角的爆发式增长。与此同时，潜藏于民间的城镇化意识再一次被点燃，“做个城里人”成为珠三角地区大多数人遏制不住的渴望，由此带来了农村与乡镇企业的改革大潮，进而推进了珠三角城镇化的发展进程。以土地城镇化为特征的南海下柏村与开展乡镇企业产权改革的顺德北滘镇都是具有地方特色的城镇化发展典型案例。
1.南海下柏村通过推行土地股份合作制推进城镇化建设
1992年，南海下柏村实现了土地入股这一农村集体土地制度再创新，农民得以从土地中解放出来，分享土地增值收益。土地股份合作制的推行，实现了土地与资本的结合，一方面满足了城市化、工业化对用地的需求，另一方面也促使大批农民投身第二、第三产业，伴随着乡镇企业的发展，外来人口不断涌入，一个新城镇由此诞生。
1984年中期，南海作为全国实行分田到户最晚的地区之一，基本实现了分田到户，但由于历史传承的“桑基鱼塘”具有不可分割性导致无法分割到户。当时，珠三角已经有不少地区走上了“三来一补”的外向型乡镇企业发展道路。而下柏村却因为土地的分散无法与新兴市场接轨。时任罗村镇副镇长白津来回忆说，当时罗村与外商洽谈的不少项目也因土地卡壳，一个项目几千平方米地，涉及几个生产队上百户人，各怀心思导致征地难，常常“吓跑财神”。②1992年4月，南海调整粮食政策，农村开始调整农业生产机构。下柏村土地股份合作制改革也在不久之后拉开序幕。1992年7月，下柏村开始试验土地股份合作制改革：在经济联合社基础上，成立下柏农业股份公司，与下柏管理区“两块牌子一套人马”，将各村小组所有的农田、鱼塘、空地统一收归股份公司。此种模式将集体所有的农业用地转化为集体所有的建设用地，从而为集体土地入市参与工业化发展开通了渠道。改革方案最终在村民代表大会上获得通过，村名签字按手印，然后领取股民证。1992年底，下柏人领取到了第一笔分红。自此以后，下柏人开始大力发展基础设施建设，加快招商引资的步伐。20世纪90年代中后期，玻璃厂、陶瓷厂、五金厂等不断在下柏集聚，下柏村的经验很快得到了大家的认同。1994年4月，广东省委在南海召开“珠三角农村股份制改革座谈会”，下柏村土地股份制改革的经验得到肯定，从此声名远播。
下柏村的改革是珠三角农村城镇化的一种成功模式，它不仅使农民直接获得分红收益，更为关键的是它将大多数农村劳动力从土地中解放出来，加速了农村工业化的进程。农村土地股份制改革成为了珠三角地区农村推进城镇化建设的一种典型模式，南海、顺德、东莞等地的村庄都纷纷前往下柏村学习经验，以进一步完善各地的城镇化建设。
2. 顺德北滘镇通过乡镇企业产权改革加快城镇化建设
20世纪90年代初期，广东农村地区企业在“内销外贸”两个扇面不断发展壮大，珠三角许多乡镇企業为了寻求飞跃发展，纷纷组建企业集团，成立股份公司，发展外向型乡镇企业。1992年之后，一系列改革在顺德开展，其中最为重要的就是乡镇企业的产权改革。
1992年2月，广东省委召开工作会议，落实南方谈话精神。这次会议确立顺德为广东省的综合改革试点单位。3月，顺德撤县建市，顺德市委常委会上形成“改革要胆子大些，经济发展步伐要快一点”的共识。5月，顺德通过政府独资、控股、参股的经营方式，对1000家公有制企业进行产权改革。其间，北滘被定为顺德产权改革的试点镇。在产权改革之前，北滘乡镇企业的发展支柱是北滘经济发展总公司。北滘经济发展总公司董事、副总经理周冠雄后来回忆：“当时的一些乡镇企业厂长负赢不负亏，政府反倒成了债主。……镇政府最初想通过党纪来约束，但由于市场逐渐形成主导力量，最后决定通过产权改革来解决问题”。①为解决乡镇企业面临困境，北滘镇产权改革得以启动。1992年，北滘美的集团、裕华实业、华兴实业同期进行股改。股份制改革后，镇政府的公务员和乡镇企业内部员工都分配到了一定比例的认购凭证，改革在短期内取得巨大成效。
产权改革进一步释放了企业的活力，同时也为政府减轻了负担。在结束了对企业的管制之后，政府开始着手于發展土地进行开发。1992年，北滘镇提出建设10万人口规模的卫星城计划。当时，在镇中心的南侧，有多家劳动密集型工厂分布。为了解决工人的住宿，工厂周边住宅小区包括美的新村、蓬莱新村等已经开始自行生长。1992年，北滘经济发展总公司、广东发展银行、广发房地产珠海分公司和一位港商在北滘镇碧江村一起投资规划了一个全国最大的乡镇别墅群——碧桂园，规划面积达到1.1平方公里。除此之外，政府还加大对滩涂和鱼塘的改造，由北滘经济发展总公司投资，顺德首个经济开发区——北滘经济开发区投入建设，占地2平方公里。②1995年，北滘产权改革进入尾声，全镇共61家企业成功转制。
顺德的北滘镇则是在产权改革道路上先行先试的成功例子。北滘镇的产权改革带动了顺德卫星镇的建设，进一步加快了顺德城镇化的发展步伐。它助推了顺德制造大区的崛起，催生了一个具有代表性的县域成长样本。
三、珠三角城镇群发展过程中存在的问题
珠三角城镇群在20世纪90年代的快速发展促进了广东经济社会的繁荣，加速了城乡一体化进程，增进了社会民生福祉，同时也为全国其他地区城镇群的发展提供了宝贵经验借鉴。然而，随着时代的发展，这种依托外向型经济的城镇群发展模式也逐渐显现其局限性。尤其是，随着劳动密集型产业逐步暴露其技术含量低、附加值低、破坏资源与环境的弊端，城镇化建设在土地资源有限、能源供应紧张等“刚性”约束下显得日益难以为继。
（一）生态环境质量趋于下降
改革开放以来，高速的工业化发展导致了土地被过度利用开发。珠三角经济发展的原始积累阶段，主要发展以“三来一补”为代表的劳动密集型产业。随着工业化与城市化发展步伐的加快，与之关联的矿山和石材开采导致珠三角经济区植被生态被破坏和水土流失。与此同时，珠三角经济的迅速发展也带来了环境、大气以及土壤被污染的问题。部分城市江河受污染严重，导致居民生活受到影响。大气环境污染也相当严峻，生态环境问题成为制约珠三角经济可持续发展的瓶颈问题。
（二）科技创新程度偏低
基于外向型经济的选择，珠三角城镇发展主要依赖于“三来一补”的经济发展模式，该经济发展模式在生产发展中需要消耗大量的水、电、土地、劳动力资源和能源等，较少依赖于科技创新，这条“高投入、高耗能、低产出”的粗放型发展道路，技术和知识含量低。低水平的粗放型经济发展模式，反映在城镇化发展上，则表现为居民素质、居住环境、生活质量始终难以提高。
（三）地方自主性差
珠三角地区企业主要是来料加工型企业，大多数城市经济发展长期依赖出口，区域经济对外资、外来技术和外部市场依赖程度很高，对外界环境变化反应敏感，内需和投资领域对经济发展的贡献相对小。当外界环境发生变化时，特别是在国际形势不稳定时，珠三角经济便极易陷入被动。过分依赖外来因素也从客观上削弱了地方本土经济发展空间和潜力，使得城镇经济发展的自主性普遍较差。
余论
20世纪90年代，珠三角凭借改革开放初期国家赋予的“特殊政策、灵活措施”得以先走一步的优势，借助农村工业化的原始动力与粤港经贸合作平台，走出了一条具有地方特色的城镇化发展道路。这一发展历程与广东省委、省政府在政策层面构建完善的制度体系密不可分，同时，隐藏于珠三角地区先进的民间意识也为城镇群的发展注入了源源不断的动力。这一时期，珠三角的经济实力得到进一步增强，人民生活水平也得到大幅度提升。然而，随着经济的发展，改革的深入，传统的经济发展模式之下所产生的生态环境问题却日益暴露，这对珠三角城镇化的进一步提升形成了障碍。为应对在发展过程中出现的发展方式粗放、生态环境遭致破坏等问题，进入新世纪以后，珠三角开始进一步调整自身的发展策略，一方面加快转变经济发展方式，另一方面，积极探索与港澳经贸合作长效机制，以提升城镇群的对外竞争力和可持续发展力。同时，将关注点放到社会建设的制度构建上，根据城镇群居民的需求进一步构建完善的社会保障体系与完备的公共服务设施，使城镇群居民的生活质量得到有力保障。当前，国家正在着力构建粤港澳大湾区，珠三角城镇群建设成为构建大湾区的重要内容，如何在现有城镇化的基础之上，深度整合资源，加快转型升级，形成互促互利，错位发展的区域内大融合格局是其未来发展的必然趋势。
（洪晓霓，法学硕士，中共广东省委党史研究室）
