县域城镇化高质量发展的制约与突破
王耀 何泽军 安琪
摘 要： 我国经济已进入高质量发展时代。县域城镇化高质量发展是指县域城镇化进入发展质量较高阶段并呈现出集约高效、包容共享、绿色低碳、特色鲜明、治理现代等特征。推进县域城镇化高质量发展是推动国家整体高质量发展的重要组成部分，是践行新型城镇化的内在要求，是实现乡村振兴的客观需求。当前中国县域城镇化高质量发展受到产业升级难、创新创业低、高端人才少、体制机制僵的制约，亟须从产业发展、创新培育、人才育引、体制变革等方面推进。
关键词： 县域城镇化;高质量发展;制约;突破
中图分类号：F299.27 ?????文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0031-06
党的十九大报告指出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展不仅是解决我国主要社会矛盾、建设社会主义现代化强国的必然要求，更是跨越中等收入陷阱、跨入世界强国之列的迫切需要。 ① 实现经济高质量发展需要城镇化高质量发展予以支撑。 ② 什么是城镇化高质量发展或者说城镇化发展具备什么特征才到高质量发展阶段？在当前县域城镇化发展水平不高且存在资源利用率低、环境污染高、人口城镇化滞后等问题的情况下 ③ ，是否还需要高质量发展？如果需要，又面临哪些制约？如何突破这些制约？这些问题的解答不仅决定着县域城镇化未来的发展方向，而且决定着县域城镇化的发展路径。
一、城镇化高质量发展的特征
关于高质量发展，目前并没有一个比较权威的界定。一般认为高质量发展是相对于某一初始状态，事物发展进入质量较高的阶段。高质量发展具有经济性、独特性、普惠性、协调性、可持续性。城镇化高质量发展的特征主要体现在以下几个方面。
1.集约高效
集约高效是指城镇化发展中资源要素利用效率较高、全要素生产率较高，这是高质量发展的经济性对城镇化发展的要求。在城镇化规模扩张阶段，速度与规模是目标，土地、劳动力与资本要素的大量投入是手段，要素使用效率不高。据《2016年城乡建设统计公报》，2011年我国每万人拥有城镇建成区面积为1平方公里，2016年这一数据为1.13平方公里，表明我国城镇土地利用的集约度在下降。进入高质量发展阶段，结构转变与质量提升是目标，要素高端化与提高全要素生产率是手段，这就要求提升要素配置效率与技术效率。可见，集约高效是资源日趋紧张对城镇化建设的客观要求，是要素追求高投入回报率的内在要求。
2.包容共享
包容共享是指城镇化能够响应多元主体的差异化需求，让更多人群享受发展成果，这是高质量发展的普惠性对城镇化发展的要求， 是以人为本的城镇化的重要体现。世界上最具活力和创新力的城市，都是开放与包容的城市。在城镇化规模扩张阶段，存在着土地城镇化快于人口城镇化的“半城镇化”问题，进城农民没有被城镇“包容”进去。根据《2017年农民工监测调查报告》，2017年中国大约有2.86亿农民工进城务工但没有享受到与城镇市民均等的就业、教育、养老、医疗等基本公共服务，这部分农民工没有实现农民到市民的身份转变，没有共享到经济社会发展成果。进入高质量发展阶段，虽然城乡差别仍然存在，但两者地位平等，享受的公共服务均等，城乡融合发展。包容共享是高质量发展普惠性的应有之义，是新型城镇化的本质内涵。
3.绿色低碳
绿色低碳是指城镇化发展中要保护生态环境，不过度开发利用自然，使人与自然和谐相处，这是高质量发展的可持续性对城镇化发展的要求，是健康城镇化的基本体现。在城镇化规模扩张阶段，城镇化建设存在明显的高能耗、高污染、过度利用自然资源等问题，对生态环境造成了较为严重的破坏。据统计，2015年中国80%以上的建筑物采用高能耗建筑材料，绿色建材仅仅占到全部建材的10%左右;中国每年建筑垃圾的排放量大约为35.5亿吨，占城镇垃圾的比例达到40%左右 ④ ，绿色技术应用率和资源循环利用率都较低。进入高质量发展阶段，随着“绿水青山就是金山银山”生态环保理念的逐渐深入人心，以及人们生产生活方式的转变，经济社会发展越来越向环境友好型发展方式转变，越来越需要推行可持续发展模式，促进人与自然和谐共处。绿色低碳是高质量发展中人与自然和谐的基本诉求，是城镇化与新型工业化、农业现代化同步发展的客观要求。
4.特色鲜明
特色鲜明是指城镇化发展中应注重传承历史，培育浓郁乡土文化精神，彰显独特的文化特征，这是高质量发展的特色性对城镇化发展的要求。中国县域大多具有独特的历史文化，传承发展这些历史文化就是对社会主义文化建设的重要贡献。县域城镇汇集城乡两种文化，是文化创新的摇篮。在城镇化规模扩张阶段，文化建设没有得到充分重视，一些县域文化理念缺失、核心价值观不明，甚至拆遷损坏一些历史古迹。进入高质量发展阶段，地方文化发展普遍得到重视，具有地方特色的文化繁荣发展将成为县域的一张靓丽名片，成为吸引本县籍外地优秀人才回乡创新创业的磁石。特色鲜明是高质量发展独特性的客观要求，是区域高质量发展的灵魂所在。
5.治理现代
治理现代是指城镇化发展中政府、企业、市民等多主体共同参与治理，以达到“善治”的状态，这是高质量发展的协调性对城镇化发展的要求，在较大程度上体现了治理能力的现代化。一些大中城市，如深圳，因为治理效果较好而成为高层次人才的集聚洼地。在城镇化规模扩张阶段，城镇建设与治理主要由政府承担，社会公众参与度不高，治理效果不尽人意，群众满意度不高。进入高质量发展阶段，政府职能逐渐由全面主导转变为有限服务，智慧技术广泛使用，居民通过综合信息平台广泛参与社区治理，一些公共服务通过政府购买方式实现，整体效果达到“善治”状态。治理现代是高质量发展和谐共生的基本要求，是民主进步的重要体现。
二、县域城镇化高质量发展的必要性
根据《2017年中国城乡建设统计年鉴》，截至2016年年底，我国共有县1537个，县域总人口6.73亿人，居住在县城的人口（视为城镇人口）约1.38亿人，县域城镇化水平为20.6%。从城镇化率看，县域城镇化发展不充分，似乎仍应该以规模扩张为主;但未来中国县域城镇化必须走高质量发展道路，这不仅是国家整体发展的形势要求，更是新型城镇化与乡村振兴的内在诉求。
1.国家高质量发展的重要支撑
没有县域城镇化的高质量发展就不会有国家整体高质量发展。党的十九大报告指出中国经济已经由中高速增长阶段迈入高质量发展阶段。实现高质量发展不仅是未来较长时期中国经济发展的根本追求，而且是满足人们日益增长的美好生活需要进而实现中华民族伟大复兴梦的必然要求。无论是从经济发展、居民生活就业、社会发展，还是从基础设施建设、生态环境、空间集约等方面看，县域城镇化水平一直滞后于整体城镇化水平，县域城镇化质量也落后于整体城镇化质量。县域城镇化发展质量不高已经成为国家整体高质量发展的薄弱环节，推进县域城镇化高质量发展实际上是“补短板”。
县域城镇化高质量发展也是国家整体高质量发展的基础条件。质量变革、效率变革、动力变革是高质量发展的内涵所在。 ⑤ 城镇化高质量发展通过吸引更多人才、知识、技术等高端要素向县城或中心镇集聚，达到促进县域产业转型升级、带动就业数量增加与质量提升的目的，从而推动县域经济从制造向创造、从产品向品牌、从速度向质量的升级发展。同时，更多高素质人才向县域城镇集聚，必将产生学习效应与扩散效应，带动知识技术的发明创造与传播应用，推动县域创新创业发展，进而推动经济社会发展的效率提升与动能转换。
2.新型城镇化的内在要求
城镇化高质量发展内涵与新型城镇化内涵一致。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出要走“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的中国特色新型城镇化道路。新型城镇化是相对于传统城镇化而言的。中国传统城镇化存在着市民化滞后、建设用地低效、“城市病”突出、城乡建设缺乏特色等问题。新型城镇化着力于克服传统城镇化存在的问题，致力于城镇化质量提升。县域城镇化高质量发展与新型城镇化注重内涵发展的理念与目标是一致的，都倡导以人为本、生态宜居、彰显特色、城乡协调。推进县域城镇化向“集约高效、包容共享、绿色低碳、特色鲜明、治理现代”的高质量状态迈进实际上就是推进县域新型城镇化发展。
县域城镇化高质量发展可以解决新型城镇化发展面临的问题。推进新型城镇化发展不仅面临中小城市的市民化滞后、建设用地粗放、特色缺乏等问题，而且面临大中城市出现“城市病”与城乡发展不均衡等问题。只有当县域城镇建设质量与大城市建设质量相差不多时，大中城市的一部分人口才会返回县域居住。县域城镇化高质量发展通过吸引大城市人口回流县城达到缓解当前中国大中城市普遍存在的人口膨胀、房价高企、交通拥堵、生态恶化等问题;通过吸引高端资源要素流入，引发聚变效应而解决中小城市自身发展难题。
3.乡村振兴的客观需要
县域城镇化高质量发展，尤其是其核心载体——县城与中心镇的高质量发展，是实现乡村振兴的客观需要。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略的出发点和落脚点是推进农业农村现代化，促进农民富裕并最终实现城乡融合发展。乡村是中国经济社会发展不充分不均衡的集中体现，是解决中国经济社会发展主要矛盾的突破点与切入点。由于历史原因，当前乡村不是高端要素的净流入体，而是净流出体。推进县域城镇化高质量发展，就是要充分发挥县城与中心镇的要素流动驿站、产业发展基地、创新创业平台等作用，吸引高端要素入驻县城与中心镇，进而辐射县域乡村区域。
县域城镇化高质量发展与乡村振兴的作用点都是高端要素。实施乡村振兴战略、实现乡村振兴的关键在于“人、地、钱”，在于将人才、产业、知识、技术、信息等资源要素导入乡村并留下来发挥作用。然而，分散的乡村并不能有效承载并聚合这些要素，需要乡村的聚落点——县城与中心镇来承载或聚合。县域城镇化高质量发展对高端资源要素流入最为重要，中国东南沿海发达县域城镇就是因为质量高而吸引到高端资源要素入驻。毫无疑问，作为前置条件，高端要素流入县域是乡村振兴的需要，也是县域城镇化高质量发展的需要。
三、县域城镇化高质量发展面临的困境
高质量发展需要高端要素与创新创业的支撑。当前，县域城镇化高质量发展起点低、迈步难，主要面临以下几个困境。
1.产业升级难
县域城镇化发展质量主要取决于县域产业结构，产业结构越合理，城镇化质量越高。 ⑥ 而当前中国县域经济遭遇产业结构转型升级困境。
一是产业基础薄弱。县域二、三产业比重仅为70%左右。第三产业内部大部分是消费性的餐饮、商贸、运输业等附加值较低的传统服务業，而附加值高的商务、科技服务、文化创意等生产性服务业比重较低。第一产业内部附加值较高的经济作物和畜牧业比重都较低。由于路径依赖以及创新的时滞性，产业基础薄弱的现状短期内难以改变。
二是技术支撑差。县域工业大多源于乡镇企业，主要是对农矿产品进行初加工与再加工，处于价值链低端的加工环节，具有资源消耗大、能源消耗高、过程污染重等特征，迫切需要向精细加工、技术创新与品牌营销等价值链高端环节转型。但县域企业多为中小企业，技术创新水平低、能力弱、人才缺，升级发展缺乏技术支持。
三是资金支持弱。县域企业由于规模小、资信低而难以通过上市从资本市场融资，也难以获得及时足额的银行贷款。同时，近年来实体经济不景气也使得企业自我积累的资金较少，用于扩大再生产的资本不足。资金投入不足严重制约企业技术创新活动开展与人才引育。
2.创新创业低
“建设创新型国家，基础在县域、活力在县域、难点也在县域”。高质量发展需要创新作为第一驱动力。但当前中国县域创新能力相对较弱。
一是产业技术创新较弱。中国大部分科技创新资源集中于大中城市，集中于高校与科研院所，县域范围内科技创新资源较少，且不同创新主体投入到科技创新的资金也非常少。县域产业技术创新活动主要是购买高校与科研机构的技术创新成果孵化转化，或者联合高校科研院所开发技术，自主研发活动较少。这种创新资源要素的稀量投入及自主研发活动稀少使得高质量发展缺乏技术支持。
二是成果转化不足。县域是科技成果转化的重要平台，但县域科技成果转化率与转化质量却不高。一方面，高校与科研院所的科技成果转化率本来就不高，选择县域进行转化的更少;另一方面，县域企业缺乏具有较强吸收消化能力的人才来吸纳高校与科研院所的科技创新成果。同时，一些县级政府对科技成果转化不够重视，科技与科普部门边缘化，支持成果转化的财政资金投入稀少。
三是创业活力不足。县域创业是前景广阔的天地，但由于人才、资金、体制等制约，县域创业潜力挖掘不足。一些创业政策看上去很好，但落地实施困难，城市科技人员下乡创业、农民工返乡创业、本土乡绅创业的渠道還不够畅通;一些创业园区虽已初步建立，但内涵发展不足，没有较好地发挥孵化与示范带动作用;一些创业开发项目或冒进或保守，创业成功率有待提升。
3.高端人才少
县域城镇化发展离不开技术、资金、信息等资源要素，但这些要素能否得到高效利用却需要高层次人才的撬动。县域城镇化高质量发展面临以下三类人才的供给不足。
一是高端创新人才严重不足。中国高端创新型人才大多分布在大中型城市的科研机构、高校、大中型科技企业中。县域科研机构、高校、大中型科技企业几乎没有，高端创新人才极其短缺。同时，县城是高端创新人才的流出地，为数不多的创新人才经常流入大城市。
二是高端创业人才严重不足。创业人才是整合与开发资源要素、具有创业精神与经营管理才能的人才。这类人才自身具有一定的专业技术知识，具有宽阔的视野与前瞻的意识。而县域创业人才由于专业技术知识不足或视野局限，常常是对土地、人力、资本等初级资源要素进行整合与开发，创业质量不高。同时相比于大中城市，县域创业人才的产生与培养激励不足，数量远不能满足高质量发展需要。
三是高技能人才严重不足。高技能人才是掌握一定专业技术、具备工匠精神的技术工人。这类人才直接决定着产品的质量与档次。从全国范围看，高技能人才数量不足以及结构不合理，已经对中国向制造业强国迈进构成制约。县域工业处于价值链低端，能够集聚与吸纳的高技能人才更为稀少。
4.体制机制僵
体制机制是县域城镇化发展的保障。中国现行一些制度制约着县域城镇化高质量发展。
一是市管县体制僵化。中国于20世纪80年代末实施市管县体制，即地级市对所辖县域的经济社会发展与财政人事分配进行管理。基于对“市”的偏好，地级市政府利用手中权力选择优先发展所在城市，在市级财力不足的情况下，将县级财政收入用于支援地级市所在城市建设，造成县域城镇化发展缓慢。市管县体制不仅对县财政形成“抽水机”，对人才、产业等高端要素也形成“虹吸”效应，是县域城镇化高质量发展的关键制约。
二是财税分配体制不公。中国自1994年实施分税制以来，中央与地方在财权、事权的分配上逐渐不平衡，地方政府在财权没有显著增加的情况下，事权不断增加，造成地方政府财力紧张。相对于中央政府，省级政府以8倍的财力支出20倍的事务，省级政府承担的事项达到1528项，而县级政府承担的事权不少于省级政府。 ⑦ 一些经济欠发达县公务人员工资发放与人员活动经费已经捉襟见肘，根本没有资金来进行城镇化建设。
三是城乡二元体制固化。现行公共产品供给制度城乡差别较大，城镇公共品供给远远超过农村。附在户籍制度上的城乡居民福利待遇差异较大，农民工享受不到现代市民应有的待遇。城乡社会保障不均等，城市居民社会保障种类与数额均高于农村居民。如何保障农民获取适当的工业化与城镇化发展中土地增值收益也需要从制度上重视。这些制度的变革并不是县级政府所能完成的，需要上级政府、多个部门联合组织实施。
四、县域城镇化高质量发展的对策建议
1.实施产业升级优化工程，强化产业支撑
产业升级优化是促进集约高效与绿色低碳高质量发展的主体部分。推动产业升级并不要求政府投入公共资源直接支持产业发展，而是要提供产业升级发展的基础条件。
一是从规划与融资方面提高基础设施质量。在规划建设方面，综合考虑县域城镇在区域经济社会发展中的定位，合理规划城镇体系，确定需要建设基础设施的优先次序与建设质量。在资金供给方面，鉴于县级政府财力普遍紧张的现状，需要创新城镇建设投融资机制，尝试发行一定规模的中长期政府债券，使得城镇基础设施建设成果代际共享、成本代际共摊。
二是制定县域产业升级发展政策。明确县域主导产业与特色产业，以政策创新破解产业升级发展制约。在破解技术制约方面，政府出资搭建校地合作、院地合作平台，鼓励企业积极与高等院校或研究院所合作建立产业技术研发联盟;激励规模以上企业建立研发机构、加大研发投入，获取相应产业技术。在破解资金制约方面，制定融资担保政策，鼓励商业银行设立中小企业贷款专户，针对符合产业高端化发展方向的中小企业提供信贷支持;鼓励企业之间加强业务重组，通过资产整合发挥互补优势，缓解发展困境。
2.实施创新创业培育工程，增强发展动能
创新创业是推动集约高效、绿色低碳、特色鲜明的高质量发展的主要途径。实施创新创业培育工程就是要促进技术创新、成果转化与大众创业，增强县域高质量发展新动能。
一是加强产业技术创新。围绕县域主导产业，以供给侧结构性改革为主线，完善产业技术创新体系，建设创新型产业园区或产业集聚区，建设产业技术孵化中试平台，组建产业技术创新联盟，鼓励企业建设工程技术中心等创新平台。强化绿色、安全、优质导向，围绕食品安全、生态安全，突破农业节水、循环农业、面源污染治理、化肥农药减施增效、防灾减灾、绿色物流、质量追溯等关键技术开展创新活动。加快互联网和智能装备技术创新的推广使用。
二是提升技术成果转化质量和效率。依托国家和省市级科技园区、可持續发展试验区，建设区域性科技成果创新实验和综合示范基地。联合科研机构及大专院校，加快推进院（校）地合作示范基地建设，完善产学研协同创新转化机制。依托创新型企业，加快高新技术成果转化应用。依托科技计划项目，建设专业性科技示范点建设，引导新技术示范辐射应用。依托互联网与新一代信息技术，建立县域科技信息网络服务平台，强化科技信息供求服务。
三是提升创业动力活力。加大创业支持力度，引导城市科技人员下乡创新创业，鼓励支持在乡、回乡农民开展“双创”活动，激发农民创新创业热情和活力。依托产业园区、科技园区、星创天地，产业基地和电子商务中心，着重打造一批县域创新创业平台，完善县域创新创业服务体系。引导科技投入向生产一线倾斜，为科技人员下乡和农民在乡创业提供政策支持和综合服务。
3.实施高端人才育引工程，夯实发展根基
培育本土人才、引进外来人才、共享外部人才，促进人才在县域城镇”引进来、留下来、发展好”。
一是培育本土人才。建立农村实用人才动态管理数据库，将不同类别的致富能手、“土专家”“田秀才”等纳入其中。利用阳光工程、雨露计划等培训项目，整合各种教育培训资源，加强对农村实用技术人才的培训。在土地使用、资金帮扶、税费减免、扶持奖励等方面出台政策，解决高层次农村实用人才户籍、住房、子女入学等方面的烦恼，确保他们留下来、安得稳。
二是引进外来人才。充分发挥“新乡贤” ⑧ 作为乡村振兴推动者、产业兴旺引领者、乡村治理协作者、脱贫攻坚带头者的积极作用，出台“市民下乡、能人回乡、企业兴乡”的具体措施，搭好乡村创新创业平台，鼓励外来人才居乡创业发展。鼓励有眼光、懂经营的市民下乡创办企业或合作组织。鼓励创业能手、技术人才、企业家等回乡创业，鼓励在外乡居住的离退休人员回乡居住，以德化人、反哺桑梓。
三是共享外部人才。采用“筑巢引凤”策略，发挥县域土地、劳动力、服务优势，通过设立研发机构、技术孵化机构、博士后流动站、院士工作站等平台，鼓励大中型企业、科研院所、高等学校等机构的高层次创新人才下乡调查研究、中试孵化、产业化技术成果等。用活科技特派员、三区人才、博士服务团、“三支一扶”大学生等人才下乡政策，以环境、服务、感情促进这些高层次人才为县域发展贡献力量。充分利用互联网、物联网等智慧技术，建设城乡人才共享平台，让城市高端人才在线为基层工作提供指导与服务。
4.实施体制机制变革工程，推进城乡融合
赋予县域自主发展权、打破城乡二元制度体系，破解县域城镇化高质量发展的体制机制制约。
一是扩大县域自主发展权限。县域自主发展权是调动县级政府管理经济社会事务积极性、降低沟通协调成本、激发各主体创新创业活力的重要武器。县域自主发展权涉及市管县体制变革与财权事权分配制度变革。在管理体制方面，逐渐实行市县分设分治，城市政府只管城市自身和郊区县，其他县由省政府直接管理。逐步实现市与县在法律地位上平等，赋予县直接管理辖区范围内经济与社会发展事务的自主权。在财税分配体制方面，合理分配中央与地方以及不同层级地方政府之间的财权事权。本着降低成本、增进效率、增强活力的原则，划分清楚中央与地方事权界限与种类;明确上下级地方政府之间的事权分工与分担原则。在事权界定清晰的基础上，合理分配财权，确保事权与财权匹配。
二是推动城乡融合制度建设。改革公共产品供给制度，加大对中心镇、农村社区、农村道路网等基础设施或公共服务设施建设的支持力度，提升公共产品的供给质量。改革社会保障制度，破除原先户籍所黏附的系列福利待遇，在社会最低生活保障、医疗保障、教育等方面推进农民、农民工与原来的市民享受同等福利待遇，消除农民与市民之间的身份差别。改革农村土地制度，在土地确权的基础上，探索农地社保、农地资本化实施细则，提高农村土地征用的补偿标准，促使农民带“资”进城。
注释
①颜廷标：《深刻理解高质量发展的丰富内涵》，《河北日报》2018年1月5日。
②《徐林：高质量发展需要高质量城镇化支撑》，搜狐网，http：//www.sohu.com/a/205176458_611499，2017年11月18日。
③晏玲菊：《城镇化质量提升的理论逻辑与路径选择》，《学习与实践》2014年第2期。
④牛福莲：《完善法规政策 推动建筑垃圾资源化》，《中国经济时报》2016年1月4日。
⑤魏礼群：《牢牢把握高质量发展这个强国之基》，《经济日报》2018年4月19日。
⑥龙奋杰等：《产业发展与城镇化互动关系分析》，《城市问题》2015年第7期。
⑦杜涛：《8倍财力支撑20倍支出：省级政府事权地图》，《经济观察报》2013年9月18日。
⑧“新乡贤”是指在乡村社会建设、风习教化、公共事务中贡献力量的乡绅。
参考文献
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[2] 辜胜阻，曹冬梅，韩龙艳.“十三五”中国城镇化六大转型与健康发展[J].中国人口·资源与环境，2017，（4）.
[3] 郭晓鸣，张克俊，虞洪，等.实施乡村振兴战略的系统认识与道路选择[J].农村经济，2018，（1）.
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[5] 茶洪旺.摆正政府在新型城镇化发展中的位置[J].探索与争鸣，2014，（2）.
[6] 徐素，于涛，巫强.区域视角下中国县级市城市化质量评估体系研究——以长三角地区为例[J].国际城市规划，2011，（1）.
[7] 张春梅，张小林，吴启焰，等.发达地区城镇化质量的测度及其提升对策——以江苏省为例[J].经济地理，2012，（7）.
[8] 張军扩.牢牢把握高质量发展的三个关键[N].光明日报，2018-07-02.
责任编辑：澍 文
Constraints and Breakthroughs in the High-quality Development of County Urbanization
Wang Yao ??He Zejun ??An Qi
Abstract： China′s economy has entered an era of high-quality development. High-quality development of county urbanization presents the characteristics of being intensive， efficient， inclusive and sharing， green， low-carbon， distinctive features， and modern governance. Promoting the high-quality development is an important part of the overall high-quality development， the internal requirement of the new-urbanization， and the objective demand of the Rural Revitalization. At present， the high-quality development of county urbanization in China is restricted by the difficulties of industrial upgrading， low innovation and entrepreneurship， lack of high-end talents and rigid institutional mechanism. It is urgent to break these restrictions from the aspects of industrial development， innovative cultivation， talent cultivation and institutional transformation.
Key words： county urbanization; high-quality development; constraints; breakthrough
摘 要： 我国经济已进入高质量发展时代。县域城镇化高质量发展是指县域城镇化进入发展质量较高阶段并呈现出集约高效、包容共享、绿色低碳、特色鲜明、治理现代等特征。推进县域城镇化高质量发展是推动国家整体高质量发展的重要组成部分，是践行新型城镇化的内在要求，是实现乡村振兴的客观需求。当前中国县域城镇化高质量发展受到产业升级难、创新创业低、高端人才少、体制机制僵的制约，亟须从产业发展、创新培育、人才育引、体制变革等方面推进。
关键词： 县域城镇化;高质量发展;制约;突破
中图分类号：F299.27 ?????文献标识码：A
文章编号： 1003-0751（2018）08-0031-06
党的十九大报告指出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展不仅是解决我国主要社会矛盾、建设社会主义现代化强国的必然要求，更是跨越中等收入陷阱、跨入世界强国之列的迫切需要。 ① 实现经济高质量发展需要城镇化高质量发展予以支撑。 ② 什么是城镇化高质量发展或者说城镇化发展具备什么特征才到高质量发展阶段？在当前县域城镇化发展水平不高且存在资源利用率低、环境污染高、人口城镇化滞后等问题的情况下 ③ ，是否还需要高质量发展？如果需要，又面临哪些制约？如何突破这些制约？这些问题的解答不仅决定着县域城镇化未来的发展方向，而且决定着县域城镇化的发展路径。
一、城镇化高质量发展的特征
关于高质量发展，目前并没有一个比较权威的界定。一般认为高质量发展是相对于某一初始状态，事物发展进入质量较高的阶段。高质量发展具有经济性、独特性、普惠性、协调性、可持续性。城镇化高质量发展的特征主要体现在以下几个方面。
1.集约高效
集约高效是指城镇化发展中资源要素利用效率较高、全要素生产率较高，这是高质量发展的经济性对城镇化发展的要求。在城镇化规模扩张阶段，速度与规模是目标，土地、劳动力与资本要素的大量投入是手段，要素使用效率不高。据《2016年城乡建设统计公报》，2011年我国每万人拥有城镇建成区面积为1平方公里，2016年这一数据为1.13平方公里，表明我国城镇土地利用的集约度在下降。进入高质量发展阶段，结构转变与质量提升是目标，要素高端化与提高全要素生产率是手段，这就要求提升要素配置效率与技术效率。可见，集约高效是资源日趋紧张对城镇化建设的客观要求，是要素追求高投入回报率的内在要求。
2.包容共享
包容共享是指城镇化能够响应多元主体的差异化需求，让更多人群享受发展成果，这是高质量发展的普惠性对城镇化发展的要求， 是以人为本的城镇化的重要体现。世界上最具活力和创新力的城市，都是开放与包容的城市。在城镇化规模扩张阶段，存在着土地城镇化快于人口城镇化的“半城镇化”问题，进城农民没有被城镇“包容”进去。根据《2017年农民工监测调查报告》，2017年中国大约有2.86亿农民工进城务工但没有享受到与城镇市民均等的就业、教育、养老、医疗等基本公共服务，这部分农民工没有实现农民到市民的身份转变，没有共享到经济社会发展成果。进入高质量发展阶段，虽然城乡差别仍然存在，但两者地位平等，享受的公共服务均等，城乡融合发展。包容共享是高质量发展普惠性的应有之义，是新型城镇化的本质内涵。
3.绿色低碳
绿色低碳是指城镇化发展中要保护生态环境，不过度开发利用自然，使人与自然和谐相处，这是高质量发展的可持续性对城镇化发展的要求，是健康城镇化的基本体现。在城镇化规模扩张阶段，城镇化建设存在明显的高能耗、高污染、过度利用自然资源等问题，对生态环境造成了较为严重的破坏。据统计，2015年中国80%以上的建筑物采用高能耗建筑材料，绿色建材仅仅占到全部建材的10%左右;中国每年建筑垃圾的排放量大约为35.5亿吨，占城镇垃圾的比例达到40%左右 ④ ，绿色技术应用率和资源循环利用率都较低。进入高质量发展阶段，随着“绿水青山就是金山银山”生态环保理念的逐渐深入人心，以及人们生产生活方式的转变，经济社会发展越来越向环境友好型发展方式转变，越来越需要推行可持续发展模式，促进人与自然和谐共处。绿色低碳是高质量发展中人与自然和谐的基本诉求，是城镇化与新型工业化、农业现代化同步发展的客观要求。
4.特色鲜明
特色鲜明是指城镇化发展中应注重传承历史，培育浓郁乡土文化精神，彰显独特的文化特征，这是高质量发展的特色性对城镇化发展的要求。中国县域大多具有独特的历史文化，传承发展这些历史文化就是对社会主义文化建设的重要贡献。县域城镇汇集城乡两种文化，是文化创新的摇篮。在城镇化规模扩张阶段，文化建设没有得到充分重视，一些县域文化理念缺失、核心价值观不明，甚至拆遷损坏一些历史古迹。进入高质量发展阶段，地方文化发展普遍得到重视，具有地方特色的文化繁荣发展将成为县域的一张靓丽名片，成为吸引本县籍外地优秀人才回乡创新创业的磁石。特色鲜明是高质量发展独特性的客观要求，是区域高质量发展的灵魂所在。
5.治理现代
治理现代是指城镇化发展中政府、企业、市民等多主体共同参与治理，以达到“善治”的状态，这是高质量发展的协调性对城镇化发展的要求，在较大程度上体现了治理能力的现代化。一些大中城市，如深圳，因为治理效果较好而成为高层次人才的集聚洼地。在城镇化规模扩张阶段，城镇建设与治理主要由政府承担，社会公众参与度不高，治理效果不尽人意，群众满意度不高。进入高质量发展阶段，政府职能逐渐由全面主导转变为有限服务，智慧技术广泛使用，居民通过综合信息平台广泛参与社区治理，一些公共服务通过政府购买方式实现，整体效果达到“善治”状态。治理现代是高质量发展和谐共生的基本要求，是民主进步的重要体现。
二、县域城镇化高质量发展的必要性
根据《2017年中国城乡建设统计年鉴》，截至2016年年底，我国共有县1537个，县域总人口6.73亿人，居住在县城的人口（视为城镇人口）约1.38亿人，县域城镇化水平为20.6%。从城镇化率看，县域城镇化发展不充分，似乎仍应该以规模扩张为主;但未来中国县域城镇化必须走高质量发展道路，这不仅是国家整体发展的形势要求，更是新型城镇化与乡村振兴的内在诉求。
1.国家高质量发展的重要支撑
没有县域城镇化的高质量发展就不会有国家整体高质量发展。党的十九大报告指出中国经济已经由中高速增长阶段迈入高质量发展阶段。实现高质量发展不仅是未来较长时期中国经济发展的根本追求，而且是满足人们日益增长的美好生活需要进而实现中华民族伟大复兴梦的必然要求。无论是从经济发展、居民生活就业、社会发展，还是从基础设施建设、生态环境、空间集约等方面看，县域城镇化水平一直滞后于整体城镇化水平，县域城镇化质量也落后于整体城镇化质量。县域城镇化发展质量不高已经成为国家整体高质量发展的薄弱环节，推进县域城镇化高质量发展实际上是“补短板”。
县域城镇化高质量发展也是国家整体高质量发展的基础条件。质量变革、效率变革、动力变革是高质量发展的内涵所在。 ⑤ 城镇化高质量发展通过吸引更多人才、知识、技术等高端要素向县城或中心镇集聚，达到促进县域产业转型升级、带动就业数量增加与质量提升的目的，从而推动县域经济从制造向创造、从产品向品牌、从速度向质量的升级发展。同时，更多高素质人才向县域城镇集聚，必将产生学习效应与扩散效应，带动知识技术的发明创造与传播应用，推动县域创新创业发展，进而推动经济社会发展的效率提升与动能转换。
2.新型城镇化的内在要求
城镇化高质量发展内涵与新型城镇化内涵一致。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出要走“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的中国特色新型城镇化道路。新型城镇化是相对于传统城镇化而言的。中国传统城镇化存在着市民化滞后、建设用地低效、“城市病”突出、城乡建设缺乏特色等问题。新型城镇化着力于克服传统城镇化存在的问题，致力于城镇化质量提升。县域城镇化高质量发展与新型城镇化注重内涵发展的理念与目标是一致的，都倡导以人为本、生态宜居、彰显特色、城乡协调。推进县域城镇化向“集约高效、包容共享、绿色低碳、特色鲜明、治理现代”的高质量状态迈进实际上就是推进县域新型城镇化发展。
县域城镇化高质量发展可以解决新型城镇化发展面临的问题。推进新型城镇化发展不仅面临中小城市的市民化滞后、建设用地粗放、特色缺乏等问题，而且面临大中城市出现“城市病”与城乡发展不均衡等问题。只有当县域城镇建设质量与大城市建设质量相差不多时，大中城市的一部分人口才会返回县域居住。县域城镇化高质量发展通过吸引大城市人口回流县城达到缓解当前中国大中城市普遍存在的人口膨胀、房价高企、交通拥堵、生态恶化等问题;通过吸引高端资源要素流入，引发聚变效应而解决中小城市自身发展难题。
3.乡村振兴的客观需要
县域城镇化高质量发展，尤其是其核心载体——县城与中心镇的高质量发展，是实现乡村振兴的客观需要。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略的出发点和落脚点是推进农业农村现代化，促进农民富裕并最终实现城乡融合发展。乡村是中国经济社会发展不充分不均衡的集中体现，是解决中国经济社会发展主要矛盾的突破点与切入点。由于历史原因，当前乡村不是高端要素的净流入体，而是净流出体。推进县域城镇化高质量发展，就是要充分发挥县城与中心镇的要素流动驿站、产业发展基地、创新创业平台等作用，吸引高端要素入驻县城与中心镇，进而辐射县域乡村区域。
县域城镇化高质量发展与乡村振兴的作用点都是高端要素。实施乡村振兴战略、实现乡村振兴的关键在于“人、地、钱”，在于将人才、产业、知识、技术、信息等资源要素导入乡村并留下来发挥作用。然而，分散的乡村并不能有效承载并聚合这些要素，需要乡村的聚落点——县城与中心镇来承载或聚合。县域城镇化高质量发展对高端资源要素流入最为重要，中国东南沿海发达县域城镇就是因为质量高而吸引到高端资源要素入驻。毫无疑问，作为前置条件，高端要素流入县域是乡村振兴的需要，也是县域城镇化高质量发展的需要。
三、县域城镇化高质量发展面临的困境
高质量发展需要高端要素与创新创业的支撑。当前，县域城镇化高质量发展起点低、迈步难，主要面临以下几个困境。
1.产业升级难
县域城镇化发展质量主要取决于县域产业结构，产业结构越合理，城镇化质量越高。 ⑥ 而当前中国县域经济遭遇产业结构转型升级困境。
一是产业基础薄弱。县域二、三产业比重仅为70%左右。第三产业内部大部分是消费性的餐饮、商贸、运输业等附加值较低的传统服务業，而附加值高的商务、科技服务、文化创意等生产性服务业比重较低。第一产业内部附加值较高的经济作物和畜牧业比重都较低。由于路径依赖以及创新的时滞性，产业基础薄弱的现状短期内难以改变。
二是技术支撑差。县域工业大多源于乡镇企业，主要是对农矿产品进行初加工与再加工，处于价值链低端的加工环节，具有资源消耗大、能源消耗高、过程污染重等特征，迫切需要向精细加工、技术创新与品牌营销等价值链高端环节转型。但县域企业多为中小企业，技术创新水平低、能力弱、人才缺，升级发展缺乏技术支持。
三是资金支持弱。县域企业由于规模小、资信低而难以通过上市从资本市场融资，也难以获得及时足额的银行贷款。同时，近年来实体经济不景气也使得企业自我积累的资金较少，用于扩大再生产的资本不足。资金投入不足严重制约企业技术创新活动开展与人才引育。
2.创新创业低
“建设创新型国家，基础在县域、活力在县域、难点也在县域”。高质量发展需要创新作为第一驱动力。但当前中国县域创新能力相对较弱。
一是产业技术创新较弱。中国大部分科技创新资源集中于大中城市，集中于高校与科研院所，县域范围内科技创新资源较少，且不同创新主体投入到科技创新的资金也非常少。县域产业技术创新活动主要是购买高校与科研机构的技术创新成果孵化转化，或者联合高校科研院所开发技术，自主研发活动较少。这种创新资源要素的稀量投入及自主研发活动稀少使得高质量发展缺乏技术支持。
二是成果转化不足。县域是科技成果转化的重要平台，但县域科技成果转化率与转化质量却不高。一方面，高校与科研院所的科技成果转化率本来就不高，选择县域进行转化的更少;另一方面，县域企业缺乏具有较强吸收消化能力的人才来吸纳高校与科研院所的科技创新成果。同时，一些县级政府对科技成果转化不够重视，科技与科普部门边缘化，支持成果转化的财政资金投入稀少。
三是创业活力不足。县域创业是前景广阔的天地，但由于人才、资金、体制等制约，县域创业潜力挖掘不足。一些创业政策看上去很好，但落地实施困难，城市科技人员下乡创业、农民工返乡创业、本土乡绅创业的渠道還不够畅通;一些创业园区虽已初步建立，但内涵发展不足，没有较好地发挥孵化与示范带动作用;一些创业开发项目或冒进或保守，创业成功率有待提升。
3.高端人才少
县域城镇化发展离不开技术、资金、信息等资源要素，但这些要素能否得到高效利用却需要高层次人才的撬动。县域城镇化高质量发展面临以下三类人才的供给不足。
一是高端创新人才严重不足。中国高端创新型人才大多分布在大中型城市的科研机构、高校、大中型科技企业中。县域科研机构、高校、大中型科技企业几乎没有，高端创新人才极其短缺。同时，县城是高端创新人才的流出地，为数不多的创新人才经常流入大城市。
二是高端创业人才严重不足。创业人才是整合与开发资源要素、具有创业精神与经营管理才能的人才。这类人才自身具有一定的专业技术知识，具有宽阔的视野与前瞻的意识。而县域创业人才由于专业技术知识不足或视野局限，常常是对土地、人力、资本等初级资源要素进行整合与开发，创业质量不高。同时相比于大中城市，县域创业人才的产生与培养激励不足，数量远不能满足高质量发展需要。
三是高技能人才严重不足。高技能人才是掌握一定专业技术、具备工匠精神的技术工人。这类人才直接决定着产品的质量与档次。从全国范围看，高技能人才数量不足以及结构不合理，已经对中国向制造业强国迈进构成制约。县域工业处于价值链低端，能够集聚与吸纳的高技能人才更为稀少。
4.体制机制僵
体制机制是县域城镇化发展的保障。中国现行一些制度制约着县域城镇化高质量发展。
一是市管县体制僵化。中国于20世纪80年代末实施市管县体制，即地级市对所辖县域的经济社会发展与财政人事分配进行管理。基于对“市”的偏好，地级市政府利用手中权力选择优先发展所在城市，在市级财力不足的情况下，将县级财政收入用于支援地级市所在城市建设，造成县域城镇化发展缓慢。市管县体制不仅对县财政形成“抽水机”，对人才、产业等高端要素也形成“虹吸”效应，是县域城镇化高质量发展的关键制约。
二是财税分配体制不公。中国自1994年实施分税制以来，中央与地方在财权、事权的分配上逐渐不平衡，地方政府在财权没有显著增加的情况下，事权不断增加，造成地方政府财力紧张。相对于中央政府，省级政府以8倍的财力支出20倍的事务，省级政府承担的事项达到1528项，而县级政府承担的事权不少于省级政府。 ⑦ 一些经济欠发达县公务人员工资发放与人员活动经费已经捉襟见肘，根本没有资金来进行城镇化建设。
三是城乡二元体制固化。现行公共产品供给制度城乡差别较大，城镇公共品供给远远超过农村。附在户籍制度上的城乡居民福利待遇差异较大，农民工享受不到现代市民应有的待遇。城乡社会保障不均等，城市居民社会保障种类与数额均高于农村居民。如何保障农民获取适当的工业化与城镇化发展中土地增值收益也需要从制度上重视。这些制度的变革并不是县级政府所能完成的，需要上级政府、多个部门联合组织实施。
四、县域城镇化高质量发展的对策建议
1.实施产业升级优化工程，强化产业支撑
产业升级优化是促进集约高效与绿色低碳高质量发展的主体部分。推动产业升级并不要求政府投入公共资源直接支持产业发展，而是要提供产业升级发展的基础条件。
一是从规划与融资方面提高基础设施质量。在规划建设方面，综合考虑县域城镇在区域经济社会发展中的定位，合理规划城镇体系，确定需要建设基础设施的优先次序与建设质量。在资金供给方面，鉴于县级政府财力普遍紧张的现状，需要创新城镇建设投融资机制，尝试发行一定规模的中长期政府债券，使得城镇基础设施建设成果代际共享、成本代际共摊。
二是制定县域产业升级发展政策。明确县域主导产业与特色产业，以政策创新破解产业升级发展制约。在破解技术制约方面，政府出资搭建校地合作、院地合作平台，鼓励企业积极与高等院校或研究院所合作建立产业技术研发联盟;激励规模以上企业建立研发机构、加大研发投入，获取相应产业技术。在破解资金制约方面，制定融资担保政策，鼓励商业银行设立中小企业贷款专户，针对符合产业高端化发展方向的中小企业提供信贷支持;鼓励企业之间加强业务重组，通过资产整合发挥互补优势，缓解发展困境。
2.实施创新创业培育工程，增强发展动能
创新创业是推动集约高效、绿色低碳、特色鲜明的高质量发展的主要途径。实施创新创业培育工程就是要促进技术创新、成果转化与大众创业，增强县域高质量发展新动能。
一是加强产业技术创新。围绕县域主导产业，以供给侧结构性改革为主线，完善产业技术创新体系，建设创新型产业园区或产业集聚区，建设产业技术孵化中试平台，组建产业技术创新联盟，鼓励企业建设工程技术中心等创新平台。强化绿色、安全、优质导向，围绕食品安全、生态安全，突破农业节水、循环农业、面源污染治理、化肥农药减施增效、防灾减灾、绿色物流、质量追溯等关键技术开展创新活动。加快互联网和智能装备技术创新的推广使用。
二是提升技术成果转化质量和效率。依托国家和省市级科技园区、可持續发展试验区，建设区域性科技成果创新实验和综合示范基地。联合科研机构及大专院校，加快推进院（校）地合作示范基地建设，完善产学研协同创新转化机制。依托创新型企业，加快高新技术成果转化应用。依托科技计划项目，建设专业性科技示范点建设，引导新技术示范辐射应用。依托互联网与新一代信息技术，建立县域科技信息网络服务平台，强化科技信息供求服务。
三是提升创业动力活力。加大创业支持力度，引导城市科技人员下乡创新创业，鼓励支持在乡、回乡农民开展“双创”活动，激发农民创新创业热情和活力。依托产业园区、科技园区、星创天地，产业基地和电子商务中心，着重打造一批县域创新创业平台，完善县域创新创业服务体系。引导科技投入向生产一线倾斜，为科技人员下乡和农民在乡创业提供政策支持和综合服务。
3.实施高端人才育引工程，夯实发展根基
培育本土人才、引进外来人才、共享外部人才，促进人才在县域城镇”引进来、留下来、发展好”。
一是培育本土人才。建立农村实用人才动态管理数据库，将不同类别的致富能手、“土专家”“田秀才”等纳入其中。利用阳光工程、雨露计划等培训项目，整合各种教育培训资源，加强对农村实用技术人才的培训。在土地使用、资金帮扶、税费减免、扶持奖励等方面出台政策，解决高层次农村实用人才户籍、住房、子女入学等方面的烦恼，确保他们留下来、安得稳。
二是引进外来人才。充分发挥“新乡贤” ⑧ 作为乡村振兴推动者、产业兴旺引领者、乡村治理协作者、脱贫攻坚带头者的积极作用，出台“市民下乡、能人回乡、企业兴乡”的具体措施，搭好乡村创新创业平台，鼓励外来人才居乡创业发展。鼓励有眼光、懂经营的市民下乡创办企业或合作组织。鼓励创业能手、技术人才、企业家等回乡创业，鼓励在外乡居住的离退休人员回乡居住，以德化人、反哺桑梓。
三是共享外部人才。采用“筑巢引凤”策略，发挥县域土地、劳动力、服务优势，通过设立研发机构、技术孵化机构、博士后流动站、院士工作站等平台，鼓励大中型企业、科研院所、高等学校等机构的高层次创新人才下乡调查研究、中试孵化、产业化技术成果等。用活科技特派员、三区人才、博士服务团、“三支一扶”大学生等人才下乡政策，以环境、服务、感情促进这些高层次人才为县域发展贡献力量。充分利用互联网、物联网等智慧技术，建设城乡人才共享平台，让城市高端人才在线为基层工作提供指导与服务。
4.实施体制机制变革工程，推进城乡融合
赋予县域自主发展权、打破城乡二元制度体系，破解县域城镇化高质量发展的体制机制制约。
一是扩大县域自主发展权限。县域自主发展权是调动县级政府管理经济社会事务积极性、降低沟通协调成本、激发各主体创新创业活力的重要武器。县域自主发展权涉及市管县体制变革与财权事权分配制度变革。在管理体制方面，逐渐实行市县分设分治，城市政府只管城市自身和郊区县，其他县由省政府直接管理。逐步实现市与县在法律地位上平等，赋予县直接管理辖区范围内经济与社会发展事务的自主权。在财税分配体制方面，合理分配中央与地方以及不同层级地方政府之间的财权事权。本着降低成本、增进效率、增强活力的原则，划分清楚中央与地方事权界限与种类;明确上下级地方政府之间的事权分工与分担原则。在事权界定清晰的基础上，合理分配财权，确保事权与财权匹配。
二是推动城乡融合制度建设。改革公共产品供给制度，加大对中心镇、农村社区、农村道路网等基础设施或公共服务设施建设的支持力度，提升公共产品的供给质量。改革社会保障制度，破除原先户籍所黏附的系列福利待遇，在社会最低生活保障、医疗保障、教育等方面推进农民、农民工与原来的市民享受同等福利待遇，消除农民与市民之间的身份差别。改革农村土地制度，在土地确权的基础上，探索农地社保、农地资本化实施细则，提高农村土地征用的补偿标准，促使农民带“资”进城。
注释
①颜廷标：《深刻理解高质量发展的丰富内涵》，《河北日报》2018年1月5日。
②《徐林：高质量发展需要高质量城镇化支撑》，搜狐网，http：//www.sohu.com/a/205176458_611499，2017年11月18日。
③晏玲菊：《城镇化质量提升的理论逻辑与路径选择》，《学习与实践》2014年第2期。
④牛福莲：《完善法规政策 推动建筑垃圾资源化》，《中国经济时报》2016年1月4日。
⑤魏礼群：《牢牢把握高质量发展这个强国之基》，《经济日报》2018年4月19日。
⑥龙奋杰等：《产业发展与城镇化互动关系分析》，《城市问题》2015年第7期。
⑦杜涛：《8倍财力支撑20倍支出：省级政府事权地图》，《经济观察报》2013年9月18日。
⑧“新乡贤”是指在乡村社会建设、风习教化、公共事务中贡献力量的乡绅。
参考文献
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[8] 張军扩.牢牢把握高质量发展的三个关键[N].光明日报，2018-07-02.
责任编辑：澍 文
Constraints and Breakthroughs in the High-quality Development of County Urbanization
Wang Yao ??He Zejun ??An Qi
Abstract： China′s economy has entered an era of high-quality development. High-quality development of county urbanization presents the characteristics of being intensive， efficient， inclusive and sharing， green， low-carbon， distinctive features， and modern governance. Promoting the high-quality development is an important part of the overall high-quality development， the internal requirement of the new-urbanization， and the objective demand of the Rural Revitalization. At present， the high-quality development of county urbanization in China is restricted by the difficulties of industrial upgrading， low innovation and entrepreneurship， lack of high-end talents and rigid institutional mechanism. It is urgent to break these restrictions from the aspects of industrial development， innovative cultivation， talent cultivation and institutional transformation.
Key words： county urbanization; high-quality development; constraints; breakthrough
